我國海洋塑料垃圾治理法律困境及對策研究

劉洋 裴兆斌 閆波

摘要：為有效開展海洋塑料垃圾的治理行動，文章在明確海洋塑料垃圾研究歷程、特征以及總結頒布海洋塑料垃圾治理專門法律必要性的基礎上，分析我國海洋塑料垃圾治理存在的法律困境，借鑒美國、日本等國家的相關經驗后，提出相應的對策建議。研究表明：海洋塑料垃圾污染形勢日益嚴峻，具有數量多、來源廣、危害大等特征;目前我國存在缺乏專門針對海洋塑料垃圾治理的法律，相關制度責任主體不明、缺乏可操作性以及國際治理體系不盡完善的問題;以問題為導向，為順利開展海洋塑料垃圾治理行動提供法律保障，應出臺專門海洋塑料垃圾治理的法律，設立調解委員會，健全生產者責任延伸制度、污染者負責制度、公眾參與制度，建立經營者責任制度以及加強國際合作的廣度與深度，優化國際規則體系。

關鍵詞：海洋塑料;垃圾治理;法律困境;專門法律;國際合作

中圖分類號：D912.6;P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0041-09

0 引言

海洋資源是除了陸地資源以外最重要的資源。

根據《2021年中國海洋經濟統計公報》，全國海洋生產的總值經初步核算已達90385億元，比上年增長8.3%，占沿海地區生產總值比重15%[1]。海洋經濟增長的同時帶來的環境問題也不容忽視，例如沿海地區的電力生產活動、遠洋旅客運輸、海洋觀光游覽等會產生大量垃圾。根據《2021年中國海洋生態環境狀況公報》顯示，海面漂浮垃圾、海灘垃圾、海底垃圾中塑料類垃圾數量最多，比例為92.9%、75.9%、83.3%[2]，海洋塑料垃圾的治理迫在眉睫。

2014年首屆聯合國環境大會將海洋塑料污染單獨討論，第三屆聯合國環境大會通過“考量用具有法律約束力的管理政策治理海洋塑料垃圾污染”的決議，第四屆聯合國環境大會直接倡議協調政府、企業、公眾關系，為應對海洋塑料垃圾污染制定嚴格的法律法規。基于上述背景，本文從我國海洋塑料垃圾治理為研究對象，總結我國海洋塑料垃圾治理法律體系的不足，借鑒國外發達國家海洋塑料垃圾治理法律體系構建的有益經驗，以期完善我國海洋塑料污染治理的法律體系。

1 海洋塑料垃圾概述

根據聯合國海洋環境規劃署（UNEP）定義，海洋垃圾是指“海洋和海岸環境中具有持久性、人造的或經加工的固體廢棄物”[3]，塑料成分占海洋垃圾的85.5%[4]，表明海洋垃圾問題更多的時候是指海洋塑料垃圾問題。1972年Carpenter等[5]首次指出美國新英格蘭近海及馬尾藻海中存在大量塑料垃圾。1997年穆爾等[6]首次發現在夏威夷與洛杉磯之間的太平洋存在垃圾帶，并且塑料垃圾成分非常高，但在當時并未引起社會的關注。目前該垃圾帶已發展成為160 萬km2 （相當于法國國土面積的3倍）的塑料垃圾島[4]。2010年Law 等[7]首次發現在北大西洋環流中存在塑料垃圾，綜合以前在北太平洋和印度洋環流中發現的塑料垃圾可證實塑料垃圾在全球范圍內廣泛存在[8]。2014年聯合國環境大會首次將海洋塑料污染作為單獨議題討論，并在此后的聯合國環境大會中日益重視海洋塑料垃圾污染，接連通過《海洋塑料和微塑料污染》多項決議。

經 過多年研究，可總結出海洋塑料垃圾具有以下特征：一是數量多。塑料垃圾的數量隨著塑料產量的增加呈現出激增的趨勢。據統計，全球塑料產量由1950 年1.70×106t增長至2019 年3.68×108t，塑料累計產量達9.233×109t[9]。據UNEP估算1997年向海洋環境排放6.40×106t塑料垃圾[4]，到2016 年這一數據增長為1.90×107 ～2.30×107t[9]。同時根據國際海洋環保組織調查顯示，全球所有海洋中共存在1.4285×108t塑料垃圾[4]。二是來源廣。海洋塑料垃圾來源分為陸基來源和海基來源[9]，陸基來源的塑料垃圾主要通過濱海旅游游客丟棄、河流徑流以及海岸工程建設、海洋傾倒廢棄物等方式進入海洋，研究稱陸基來源的海洋塑料垃圾占海洋塑料垃圾總量的80%[10]。?；芰侠?5%來源于漁業活動[10]，包括破損漁具、廢棄浮標、發泡塑料以及漁民產生的生活垃圾，35%來源于航運活動[10]，包括修船產生的廢棄物、正常航行中涂層的損耗以及船員產生的生活垃圾等。三是危害大。進入海洋的塑料垃圾大部分會沉入海底，其余部分會漂浮在海面或沖上海灘，沉入海底的塑料垃圾會破壞珊瑚礁，造成生物多樣性下降、海岸線侵蝕，漁業資源減產。漂浮在海面上的塑料碎片、漁網、繩索等塑料垃圾海洋生物會誤食或者纏繞海洋生物導致其死亡，據統計每年超10萬只海洋生物因誤食和纏繞而死亡。同時漂浮在海面的塑料會阻隔外面的氧氣造成海洋植物的死亡，海洋環境的污染以及食物的減少對水產養殖造成損失，據估算，海洋塑料直接或間接造成水產品損失3.10×108美元[11]，具體到我國，我國水產品產量約占全球產量2/3，但因海洋污染每年損失額達5×108美元[12]。沖上海灘的塑料垃圾會造成視覺污染，導致濱海旅游業衰退。

2 海洋塑料垃圾治理的必要性

2.1 完善海洋塑料垃圾治理法律體系的必要性

法律對海洋塑料垃圾治理有促進作用，首先《中華人民共和國海洋環境保護法》對不同來源的入海塑料垃圾分別進行原則性的規制，嚴控陸源污染物進入海洋，將大部分塑料垃圾消滅在陸地，緩解了海洋塑料垃圾治理的壓力。其次《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等行政法規，禁止塑料制品傾倒入海、海岸工程建設項目的環保設施建設等規定，對海洋塑料垃圾的治理也起到了促進作用。最后2007年國務院辦公廳印發了“限塑令”，調查結果表明在政策實施初期，大型商場超市對塑料袋實行有償使用制度，公眾塑料袋使用量下降77.6%[13]，減少大量陸地塑料垃圾的產生。在“限塑令”實施早期，有76.7% 的公眾對“限塑令”持支持態度[13]，這表明以“限塑令”為主的大多數海洋塑料垃圾治理法律在我國有良好的實施前景。為進一步加強對塑料制品的監管，2020年我國印發了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》（以下簡稱新版“限塑令”），將禁止生產使用的塑料制品擴大至不可降解塑料袋、發泡塑料餐盒、快遞塑料包裝以及含塑料微珠的洗化用品，新版“限塑令”的實施能減輕塑料垃圾對海洋造成的污染。我國關于海洋塑料垃圾治理的法律散落于多部法律法規中尚未形成合力，如能整合我國加入的相關條約，以現行關于海洋塑料垃圾治理的法律規定為基礎，出臺專門的海洋塑料垃圾治理法律，完善海洋塑料垃圾治理法律體系，能進一步加快海洋塑料垃圾的治理進度。

2.2 海洋塑料垃圾進行全過程管控的必要性

對海洋塑料垃圾進行全過程管控是推進海洋塑料垃圾治理的內在要求。從1972年初次發現海洋塑料垃圾到2010年證實全球范圍內存在塑料垃圾，在這期間雖然有相關的國際公約、區域條約以及部分國家對海洋塑料垃圾的規制，但海洋中塑料垃圾數量仍呈現增長趨勢，說明現有的國際機制以及部分國家的治理體系不能應對海洋塑料垃圾污染問題。因此海洋塑料垃圾治理引入新的治理機制迫在眉睫。第三屆聯合國環境大會鼓勵所有會員國以及其他行為主體針對海洋塑料垃圾制定涵蓋從源流到海洋的全過程統籌性制度，治理所有來源的塑料垃圾[14]，為解決海洋塑料垃圾污染問題提供了全新的思路。目前海洋塑料垃圾治理面臨嚴峻的形勢，采取與目前海洋塑料垃圾污染相適應的體制機制可以成為解決這一問題的有效手段。而加強對塑料垃圾的陸基來源、陸海銜接以及?；鶃碓吹谋O管，落實生產者責任延伸制度、污染者負責制度、公眾參與制度，建設海洋塑料垃圾全過程管控體系是治理海洋塑料垃圾的有效途徑。

3 我國海洋塑料垃圾治理的法律現狀及困境

3.1 我國海洋塑料垃圾治理的法律現狀

3.1.1 我國締結的國際條約中關于海洋塑料垃圾治理的規定

（1）國際條約層面，《聯合國海洋法公約》是全球開發利用海洋的法律框架，第一百九十四條規定各國采取必要措施防止所有來源的污染物污染海洋環境，可將其適用到海洋塑料垃圾治理中。為專門規制陸源污染第二百零七條指出各國制定相應的法律控制陸地來源污染物對海洋環境的破壞，很明顯該條可以用于防止塑料垃圾對海洋的破壞，為海洋塑料垃圾的治理提供了法律基礎;《倫敦公約》針對傾倒廢棄物對海洋環境的破壞，該公約實行傾倒許可制度，將傾倒的廢棄物分為3類，即禁止傾倒的廢棄物、特別許可傾倒的廢棄物、一般許可傾倒的廢棄物，1996年為適應社會發展通過《倫敦公約議定書》，該議定書創新式的采用傾倒反向清單，即只允許清單上的廢棄物進行傾倒，塑料垃圾并未列入清單，故該議定書能夠規制塑料垃圾向海洋傾倒;《巴塞爾公約》目的在于降低危險廢物和其他廢物越境轉移的危險系數，同時對廢物進行無害化管理。值得注意的是該條約2019年進行修訂并通過附件二、八、九修正案，附件二（指其他廢物）涉及塑料廢物及其混合物，附件八（指受《巴塞爾公約》管控的危險廢物）增加新規定明確危險性塑料廢物的范圍，附件九（指不受《巴塞爾公約》管控的廢物）規定塑料廢物以無害化方式回收并且未污染環境同時沒有與其他廢棄物混雜的不屬于危險廢棄物。據此可將該公約直接用以規制塑料垃圾的越境轉移。

（2）軟法層面，軟法是指不具有約束力卻能獲得執行效果的法律文件[14]，通常以決議、倡議、承諾等形式表現。《保護海洋環境免受陸上活動影響全球行動綱領》對各國進行陸上的各種活動提出相應的要求針對其污染海洋，且將海洋垃圾視為重要的污染源;《檀香山戰略》旨在為保護生態環境和人類健康去減少海洋垃圾，該戰略通過兩個重點政策來減少海洋垃圾，第一以經濟手段來減少塑料垃圾的產生，第二制定專門的法規政策以減少塑料垃圾;2019年舉辦的G20峰會通過《大阪宣言》，其中包含在2050年之前對海洋零排放塑料垃圾的承諾。

3.1.2 我國法律中關于海洋塑料垃圾治理的規定

《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）對塑料垃圾的陸基來源、?；鶃碓醇右砸幹撇⒁幎松a者責任、污染者負責以及公眾參與制度，但僅是框架性的規定?！董h境保護法》第三十四條規定向海洋排放污染物、傾倒廢棄物以及海岸工程和海洋工程建設應符合相關法律法規和標準，對海洋環境的保護做出了總體要求。第六條和第五十三條分別規定了生產者應當防止減少生態環境的破壞否則應承擔相應的責任、公民應履行環境保護的義務以及享有信息知情權、監督權。

《海洋環境保護法》是保護海洋環境的核心法律，對不同來源的塑料污染做出了原則性規定，第四章防治陸源污染物損害海洋環境，對排污口的選擇以及禁止排放、經處理后排放污染物的范圍進行規定;第五章、第六章分別是防治海岸工程、海洋工程建設污染海洋環境，規定工程建設項目的配套環保設施的建設、工程建設禁用材料、對污染海洋環境的工業垃圾回收;第七章防治傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害，明確傾倒廢棄物申請批準制，具體傾倒廢棄物名單由海洋主管部門擬定;第八章防治船舶及有關作業活動對海洋環境的污染損害，規定任何船舶不得向海洋排放廢棄物、污染物以及船舶垃圾。同時第四條規定公民有保護環境的義務以及有權行使監督權、檢舉權。《固體廢物污染環境防治法》第六十九條規定國家對不可降解塑料袋等一次性塑料制品依法禁止、限制生產銷售使用，并且推廣使用可降解的塑料制品;第五條規定了污染者負責原則。以上原則性的法律規定難以匹配我國海洋塑料污染的嚴峻現狀。

3.1.3 我國行政法規中關于海洋塑料垃圾治理的規定

我國現行多部行政法規對海洋塑料垃圾的不同來源分別進行規制。《海洋傾廢管理條例》第十一條將廢棄物分為3類，分別是禁止傾倒的廢棄物、特別許可才能傾倒的廢棄物、普通許可才能傾倒的廢棄物，附件一所列廢棄物禁止向海洋傾倒，附件一所列廢棄物包含塑料制品以及漁網、繩索等其他塑料垃圾?！斗乐侮懺次廴疚镂廴緭p害海洋環境管理條例》第十一條規定禁止在海岸堆放、處置固體廢棄物，緊急情況下堆放需提出申請，申請表包括堆放處置固體廢物對海洋環境的影響以及防止污染損害海洋環境的措施等內容?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h境管理條例》第十五條規定在我國海域內排放船舶垃圾、生活污水等污染物的船舶，應符合相關法律、標準。

3.2 我國海洋塑料垃圾治理的法律困境

3.2.1 缺乏為控制海洋塑料污染制定的專門法律

我國是較早以法律手段治理海洋塑料垃圾的國家，針對海洋塑料垃圾的治理我國頒布多部法律法規，海洋塑料垃圾治理法律體系初具雛形[15]，但是頒布的法律呈現出碎片化的特點，缺乏專門的法律法規，學界、人大代表、政協委員多次提出制定海洋塑料垃圾的專項立法、制訂國家層面的行動計劃但因各種原因被擱置。原因在于我國環保、海洋、農業、住建等多個部門對海洋塑料垃圾的治理均有管理權，而目前我國法律并未對其職權進行明晰的界限劃分，使得財政無法對其進行持續有效的投入，導致在實際落實與執行中，往往會存在有關管理部門權責不清、重復管理、效率低下、資金不足等問題。

3.2.2 責任主體不明確，缺乏可操作性

2019年我國“澳門國際環保合作發展論壇及展覽”提及單純依靠政府的力量以及資金投入無法適應我國海洋塑料垃圾污染現狀，吸納多種主體參與才是優化我國海洋塑料垃圾治理機制的路徑[16]。對此通行的方法是建立生產者責任延伸、污染者負責等制度，我國《環境保護法》規定的生產者責任制度，《固體廢物污染環境防治法》規定的污染者負責制度以及《環境保護法》《海洋環境保護法》規定的公眾參與制度，過于抽象未能明確界定責任主體，缺乏可操作性。

具體來說：①生產者責任延伸制度，我國對于生產者責任延伸制度的規定只是簡單的擴大生產者責任，沒有細化區分具體問題具體分析的情形，從而導致一方面無限擴大生產者的責任，所以生產者的責任范圍難以確定;另一方面無法規制銷售者、消費者隨意丟棄塑料制品造成污染的行為，由此可見，我國生產者責任延伸制度不夠完善，需進一步明確具體責任的承擔;②污染者負責制度，從法律意義上來講污染者負責制度并非直接確定污染者的責任，而是有證據證明污染者的污染行為給受害者造成一定的損失，在補償受害者范圍內的治理成本由該污染者負責，該制度的明顯缺點在于責任的追蹤，塑料制品在生活中普遍應用，該塑料制品一旦進入市場流通，面臨多種市場主體的參與以及流通過程中產生的損耗，落實到具體的責任承擔工作量巨大，可操作性差。同時矛盾在于生產者責任與污染者責任在一定情況下會發生責任的競合，在此情況下責任由誰承擔法律并沒有給出明確的結論，導致部分塑料垃圾的處理無人問津，加重了海洋塑料垃圾污染;③經營者責任，經營者是生產者與消費者之間的紐帶，其也應當承擔相應的責任，如拒絕銷售超薄塑料袋、一次性發泡塑料餐具等國家禁止使用的塑料制品以及承擔相應的回收義務等，但我國法律對此沒有規定;④公眾參與制度，公眾是海洋塑料垃圾治理的關鍵，但我國法律只禁止公眾使用相應的塑料制品，但未引導公眾參與海洋塑料垃圾的治理，只賦予公眾有相應的監督權、舉報權但未給予相應的保障，導致公眾參與海洋塑料垃圾治理的熱情不高，使沿海地區發起的海洋塑料垃圾治理行動呈現出運動式局面。

3.2.3 國際治理體系不完善

漂浮在海面上的塑料垃圾在洋流與風力的作用下，會從一國海域流向他國海域或公海海域，單純依靠一個國家的力量無法治理，須全球共同治理，國際治理體系的不盡完善也拖延了我國海洋塑料垃圾治理的進度。

（1）國際條約方面?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》規定各國負有制定專門法律控制陸源污染物損壞海洋環境的義務，但只是原則性規定，過于寬泛和抽象，并且未直接針對海洋塑料垃圾，不能有效應對海洋塑料垃圾污染問題?！秱惗毓s》及其議定書雖規制塑料垃圾向海洋傾倒，但僅涉及在海上傾倒塑料的行為，而80%的塑料從陸地進入海洋[14]。同時該條約對不守約的制裁措施以及判定是否守約的認定程序并未規定。《巴塞爾公約》雖對塑料垃圾的越境轉移做出限制，但并沒有明確的條款對海洋塑料垃圾問題進行規制，實施效果有限。綜上，目前就國際協議而言，海洋塑料垃圾污染的嚴重程度與其受到的重視并不相稱，國際條約約束力強但針對性弱，軟法針對性強但約束力弱，同時國際上至今沒有以減少海洋塑料垃圾為主要目標的具約束力的多邊環境協議[14]。

（2）治理意愿方面。以海洋塑料垃圾治理為主的全球環境保護已成為國際政治的主流，相關國家也對削減塑料產量，提高塑料垃圾回收率做出自愿性承諾，但承諾背后的真實治理意愿有待考證。當海洋塑料垃圾治理損害了國家私利，開展海洋塑料垃圾治理國家的治理意愿便會下降，如美國和日本拒絕簽署《海洋塑料憲章》同樣海洋塑料垃圾治理行動的開展是對傳統塑料行業為主國家的打擊，他們正在抵制各種國際條約、治理行動，總的來說治理意愿動搖是真實存在但又隱藏在國際政治下的因素[17]，對以后開展海洋塑料垃圾行動會產生阻礙。

4 國外海洋塑料垃圾治理的經驗借鑒

4.1 歐盟及其成員國海洋塑料垃圾治理的經驗借鑒

在全球海洋塑料污染這一背景下，國際組織、區域性組織、主權國家已出臺相應的政策，歐盟是在經濟、政治等領域對全球有影響力的組織，歐盟及其成員國也非常重視海洋塑料垃圾的治理。

（1）2008年歐盟出臺的《歐盟海洋戰略框架指令》，該指令中已經初步建立了一個區域性框架雛形，促進各個成員國加強區域合作以及出臺相關文件或計劃[18]，高效解決部門之間溝通、協商、權責等問題。2018年歐盟頒布《歐洲循環經濟中的塑料戰略》，該戰略的關鍵是其將塑料垃圾納入循環經濟中的舉措彰顯了自己對于海洋塑料垃圾治理的決心，同時也有利于歐盟各國之間可以更好地交流成果、分享經驗、制定統一的目標規劃，從而共同對于海洋塑料垃圾的現狀做到確切的改善。同時丹麥出臺了《丹麥海洋戰略》、芬蘭出臺了《芬蘭海洋戰略》。

（2）德國在1991年頒布《包裝廢棄物處理法》，該法指出產品的包裝須由制造公司回收進行二次利用，以法律的形式規定包裝由生產者負責而不是隨著商品的流通而轉移，這也是目前大多數國家所采納的生產者責任，同時在歐洲大多數國家成立生產者責任組織，該組織從生產企業收取費用，建立廢棄品回收利用系統，由其負責回收利用，承擔該企業的生產者責任，同時生產者責任組織的類型分別對應廢棄物的類型。由此企業只需要支付一定的費用便可承擔生產者責任，大大降低了生產企業回收利用的難度。

4.2 日本的海洋塑料垃圾治理的經驗借鑒

日本是一個國土面積狹小的島國，海洋環境的狀況將直接影響其國家的經濟、資源等方面，塑料的危害性極大而且對其影響尤甚，故日本非常重視海洋塑料垃圾的治理，經過G20峰會日本已經從海洋塑料垃圾治理的“追隨者”變成“先行者”[17]。

（1）日本的塑料能夠不斷循環的主要原因是日本創設了3R（reduce、reuse、recycle）原則，并在法律中堅持3R原則。首先是減量化（reduce），呼吁消費者減少對塑料制品的使用，同時頒布“限塑令”對塑料袋進行收費，嚴禁無償提供塑料袋;其次是再利用（reuse），簡而言之就是將使用過的高品質塑料進行分類回收然后再次利用，日本部分地區將垃圾細化為20多種，將回收的垃圾運送到處理廠，挑選出高品質的“塑料垃圾”后交由塑料企業再利用，然后生產出的塑料制品可再次使用。在這環節中注重各個主體間的橫向聯系，避免二次污染的同時使花費最小，資源利用最大化;最后是再循環（recycle），簡單來說就是利用再生材料、生物塑料，政府對技術層面投入資金促進技術革新，擴大再生材料、生物塑料的產品需求。

（2）日本積極開展國際合作，用海洋塑料垃圾治理開展外交活動，營造其保護海洋環境的身份。

2019年在日本大阪舉行的G20峰會，日本一舉轉變在2018年拒絕簽署《海洋塑料憲章》的態度，對應對海洋塑料垃圾不斷提出自己的方案，最終在日本的積極促進下達成了“大阪藍色愿景”;2019年5月，日本公布了一項旨在減少海洋塑料垃圾的方案，該方案不僅對東南亞國家海洋塑料垃圾回收技術的贊同，還表示日本負責環境的相關部門與日本相關企業一同為東南亞海洋塑料垃圾處理提供相應的支援，并且提供相應的垃圾分類回收、減量化等經驗[19]。

4.3 美國的海洋塑料垃圾治理的經驗借鑒

美國是塑料使用大國也是塑料垃圾產生大國，回收率低，加劇了海洋塑料污染。美國對此制定了相關的海洋法律規范，其成立跨部門委員會，同時美國高度重視公眾參與環境的治理在20個世紀提出了“公民環境權”。

（1）為應對海洋塑料垃圾的污染，1987年美國通過了《海洋塑料污染研究和控制法案》，該方案中首次設立了跨部門海洋廢棄物協調委員會（IMDCC），該委員會主要負責對海洋垃圾的全面處理同時也以這樣一部措施而確保各個部門增強合作以應對海洋垃圾[4]。通過設立IMDCC，協調各個部門整合其職能，提升了應對海洋塑料垃圾的效率，同時避免了各個部門之間相互推諉，權責不清，管理空白以及資源的浪費。

（2）對于公眾參與，美國規定了公民環境知情權、公民環境訴權和公民環境保護義務[16]，為了保障公民權利以及督促公民履行義務，美國還制定了一系列的規定。如美國建立環境保護的信息公開制度并且高度重視信息公開的透明度、詳細度、及時度，還采取信息遞增方式，將環境信息送到公民手中;設立“環境公益訴訟制度”，公民有權對污染海洋環境的單位和個人起訴，并可以得到政府的支持;同時積極開展海灘海岸清理活動、對塑料袋征稅、禁止售賣添加塑料微珠的洗化用品等活動。

5 我國海洋塑料垃圾治理的法律對策

5.1 出臺專門針對海洋塑料垃圾處理的法律

針對海洋塑料垃圾污染日益嚴重，我國頒布了更加嚴格的管控措施，但是過于分散，建議可以通過設立專門委員會，提高治理效率;細化生產者責任延伸制度、污染者負責制度等，明確責任主體增強其可操作性;創新經營者責任條款，完善公眾參與制度，吸納每一個參與塑料制品生產、使用過程的主體加入海洋塑料垃圾治理行動中，同時將行之有效的塑料垃圾治理的經驗總結出臺“海洋塑料垃圾治理條例”。其主要內容為：

（1）協調各部門關系，成立專門委員會。我國海洋塑料垃圾治理涉及多個部門，對此可借鑒美國的經驗在生態環境部、自然資源部、海關總署等部門之間設立海洋塑料垃圾治理協調委員會，其職責在于部門間的協調以及行動的落實，針對基層地區存在的問題通過開展培訓班、派專家協助等措施解決，確保協調好橫向縱向的關系。同時我國沿海?。ㄗ灾螀^、直轄市）要打破各個行政區劃單獨合作的弊端，加強聯系，形成合力。各部門在協調委員會的協調下，會提高海洋塑料垃圾的治理效率、減少資源浪費。

（2）明確立法原則。可借鑒日本的3R原則即減量化，對新頒布的“加強版禁塑令”嚴格執行，同時加強對農村地區、流動商販等方面的執法;再利用對垃圾分類的種類進行細化，擴大垃圾分類的城市試點，將垃圾分類深入到農村地區，同時在運輸過程中注重對分類好的垃圾分別運輸，每次只運輸同類垃圾或者對不同垃圾在同一輛垃圾車上做好分類，避免將公眾分類好的垃圾再次弄混，降低公眾的分類意愿;再循環，加大財政對新材料研發的支出，加快新材料的研發，擴大新材料的使用需求。

5.2 明確責任主體，加強具體制度的可操作性

目前國家的重心在于吸納各種主體參與海洋塑料垃圾的治理，建立對海洋塑料垃圾進行全過程管控的體系，“海洋塑料垃圾治理條例”的側重點也應在于細化、完善相應的制度。

（1）細化生產者責任延伸制。將生產者責任延伸制度延伸到塑料制品循環的前端與末端，即塑料制品的生產者不僅對塑料制品加工過程中原材料的選擇與塑料制品的消費過程對環境造成的污染負責，還需對塑料制品分類以及塑料制品的回收利用所造成的環境污染負責。對于該責任的承擔，我國可借鑒歐洲國家的經驗，成立生產者責任組織，由生產者向其付費，由其代為承擔責任，同時生產者向其支付的費用可通過小幅度提高產品的價格轉移給消費者，一方面可減輕企業的資金壓力，另一方面消費者參與了塑料垃圾的治理還提示其減少對該產品的使用，與此同時企業要加快轉型升級從而形成良性循環，對于生產者責任組織關于生產者責任的承擔可借鑒我國電子行業建立全新的回收體系以及公示、報告制度等。

（2）確立經營者責任。經營者禁止銷售已經禁止使用的塑料制品否則須對該產品造成損害負責，對于生產者為了經濟利益生產出來禁止使用的塑料制品，要求銷售者禁止銷售相當于對相關禁止措施的執行上了“雙保險”，同時對于消費者當場拆封留下的塑料包裝以及部分塑料包裝只方便用于運輸不影響使用的產品，經營者可提示消費者留下包裝，由經營者負責回收交給上門回收的生產者責任組織。

（3）細化污染者負責制度。其核心為污染者對其污染行為造成的損害承擔責任，但如前所述塑料制品流通后多方主體參與，流通過程中產生的損耗等一系列問題導致責任劃分難度加大。對此情況可運用大數據進行網格化管理，同時對產品添加二維碼進行登記管理，在產品的條形碼中加入付款人名稱設定，實行一企一品一碼，以明確該塑料制品造成環境污染的具體承擔者。對于生產者責任與污染者責任的競合，可回收的塑料垃圾如塑料袋、農用地膜等由生產者責任組織承擔責任，不可回收的塑料垃圾如超薄塑料袋、一次性發泡塑料餐盒等通過產品信息鎖定污染者，由其承擔造成污染的治理費用。

（4）完善公眾參與制度。政府要充分發揮協調引導作用及時公布海洋塑料垃圾污染信息及治理進程，從“自上而下”管理轉變為“自下而上”聽取意見，對公民行使環境保護權利明確要求相應的部門負責，特殊情況下可申請檢察院予以幫助，增強公眾的參與感。企業要轉型升級，研發可降解塑料，加強其生產塑料制品的回收及再利用，落實生產者責任延伸制度。公眾要遵守法律法規，接受政府的引導參與海洋塑料垃圾治理行動，響應政府的號召對政府的治理行為提建議，同時積極行使監督、舉報權，減少塑料制品的使用，堅持垃圾分類。

5.3 優化國際規則體系，加強國際合作

推動構建海洋命運共同體，必須共同保護海洋環境[20]。呼吁在全球范圍內開展海洋塑料垃圾的治理是構建海洋命運共同體的內在要求。目前海洋塑料垃圾治理的國際規制面臨的困境，一方面組織協調各方利益，完善相關條約，優化國際規則體系;另一方面加強國際合作的深度與廣度，更有效地開展海洋塑料垃圾治理。

（1）優化國際規則體系。在應對全球海洋塑料垃圾的污染中，國際條約與軟法的結合是主要的國際規制手段。但國際條約數量不足、軟法約束力弱拖延了海洋塑料垃圾的治理進度。①國際條約層面，聯合國環境大會越來越重視海洋塑料垃圾治理，2022年3月第五屆聯合國環境大會，為防治塑料污染175個成員國同意制定一份具有法律約束力的國際協議[21]。我國應當積極主動提出相應的建議，同時將海洋塑料垃圾治理涉及的相關條約予以完善，如《巴塞爾公約》對塑料垃圾入海進行管控，我國是大多數條約的締約方，可協調相關國際組織、國家的利益，發揮在相關國際平臺的影響力，積極參與相關國際條約的修訂，逐步推動完善海洋塑料垃圾治理的法律體系。②軟法層面，目前在海洋塑料垃圾治理國際規制體系中，軟法發揮了舉足輕重的作用。我國應積極主動做出與自身地位與能力相匹配的自愿性承諾，支持國際組織創設軟法，并身體力行地在國內推行軟法。據此從國際條約與軟法層面共同著手，完善我國海洋塑料垃圾治理法律體系的同時推動國際規則體系的優化。

（2）加強國際合作的深度與廣度，在與發達國家達成的合作框架的基礎上，如中日韓之間的環境部長會議、中國和美國簽訂的《中美海洋垃圾防治廈門-舊金山“伙伴城市”合作實施方案》等。不僅對其法律、制度等綱領性內容學習，還要進一步學習其具體的實施細則、管理辦法，如日本3R原則的實質內涵、美國公民關于環境保護權利的保障措施、歐盟生產者責任延伸制度的具體落實等。增強我國法律的可操作性，同時還需要對海洋塑料垃圾的監測方法、技術、標準、海洋生態修復和海洋垃圾科技防治等科學技術的不斷加強學習，加快我國海洋塑料垃圾的治理進度也帶動其他國家自愿參與海洋塑料垃圾的治理行動中。

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