浙滬小洋山空間合作開發的治理機制及啟示

顧自剛 陸瑜琦 胡佳

摘要：跨地區空間合作開發是區域一體化發展的重要舉措，有利于各地區在土地資源共享、要素自由流動的前提下促進生產力跨地區布局，實現區域協調發展。浙滬小洋山空間合作是省際毗鄰區合作開發的典型案例，雙方通過多次協商構建了有效的合作治理機制，對合作方式、管理運行、利益分享等重大問題作出明確的制度安排，對于長三角一體化背景下推動省際、市際毗鄰區合作具有較強的啟示意義。

關鍵詞：小洋山;空間合作;治理機制;合作開發;長三角一體化

中圖分類號：F207;P7 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0034-07

2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，長三角區域一體化進入新的歷史階段。隨著長三角區域一體化的深入推進，區域合作將在產業發展、科技創新、基礎設施建設、環境保護以及跨地區空間合作等多個維度展開。但是，由于行政區之間不同的發展訴求、復雜的利益關系以及合作機制不完善，跨地區空間合作要么難以啟動，要么難以取得實質性效果。浙滬小洋山空間合作是具有代表性的跨界區域合作開發模式，形成了能夠有效推動區域空間合作的治理機制，對于長三角一體化背景下開展省際、市際毗鄰區開發具有重要的啟示意義。

1 浙滬小洋山空間合作的實踐

1.1 跨地區空間合作的內涵與現實意義

跨地區空間合作是一種較為特殊的區域合作，它是不同的行政區（或國家）為實現一致的戰略目標，經過充分協商，共同組建管理機構并共同投入資本對其中一方境內的特定空間或雙方的毗鄰區域進行聯合開發，促使生產力跨地區布局的新型合作方式。

跨地區空間合作具有較強的現實意義。現代社會中，各國在經濟發展過程中都是以各層級行政區作為組織經濟活動的空間載體，在促進經濟發展的同時，也導致對區域市場和土地資源的行政分割、要素流動受到限制，生產力難以實現跨地區均衡布局。同時，由于資源稟賦差異以及經濟活動的集聚效應，行政區內的城市、區位條件較好的區域集聚了大量的生產要素，而資源條件欠佳、行政區邊緣或遠離行政中心的偏遠地帶發展不充分。跨地區空間合作可以在土地資源共享、要素自由流動的前提下促進生產力跨地區布局，既有利于擴展區域發展空間，提升區域整體發展水平，也有利于先發地區帶動落后地區，實現區域均衡發展。

1.2 浙滬小洋山空間合作的背景與過程

20世紀90年代，隨著我國改革開放的深化，國際產業加速向中國轉移，我國與國際市場的經貿關系日益密切。在此背景下，上海提出了建設國際經濟、金融、貿易和航運中心的戰略構想。以集裝箱運輸為主的現代港口物流是建設國際航運中心的必要條件，但由于上海自身缺乏優質的深水岸線，難以滿足集裝箱運輸大型化的需要，在新港選址的過程中創造性地提出了跳出上海，與周邊省、市合作建設深水港的思路，并最終選定毗鄰上海、隸屬浙江省舟山市嵊泗縣的小洋山島作為新港港址。

1999年，上海市正式向中央有關部門提出建設洋山深水港并得到中央領導的重視。2001年3月，國家計委正式批準在洋山建設深水港區。浙滬兩地政府著眼國家戰略全局，圍繞洋山深水港建設問題多次展開協商，達成合作意向。至2018年12月月底，洋山深水港一至四期工程相繼竣工，形成了7.95km深水集裝箱碼頭岸線，建成23個干線集裝箱泊位，年通過能力達1560萬TEU。洋山深水港成為上海國際航運中心的重要組成部分。

1.3 浙滬小洋山空間合作方式

（1）確定合作原則。由于上海需要跨行政區對隸屬浙江省的小洋山島及其附近海域進行開發，必須明確合作原則，以妥善處理雙方的關系。2002年浙滬兩地政府簽署了《上海市、浙江省聯合建設洋山深水港區合作協議》，明確“大小洋山島行政隸屬關系不變、洋山深水港區的屬地財政稅收關系不變、洋山深水港區投資主體多元化原則不變、港區建設吸納勞動力的優惠政策不變”。這“四個不變”原則強調浙江省對于洋山島的行政管轄權以及財稅等方面的屬地管理權。在此前提下，浙江省讓渡海島和海域的使用權，上海市組建港口開發公司并投入資金對小洋山島進行開發并主導港區的運營管理，以實現其建設國際航運中心的目標。

（2）界定雙方權責。跨地區空間合作的復雜性在于不但要對特定空間進行開發建設，還必須在不改變行政區劃的前提下合理確定雙方的權利與責任，處理好與行政隸屬直接關聯的規劃、稅收、行政審批等一系列權屬關系。浙滬在小洋山合作開發過程中，經過多次協商，圍繞空間規劃、稅收征管、行政審批、征地動遷、口岸管理和港政航政等方面作出相應的制度安排。明確浙江省是洋山港區各類規劃的編制主體，在具體編制過程中要征求上海方面意見，同時，在與浙江省有關規劃充分銜接的前提下，浙江省委托上海市編制洋山深水港區控制性詳規。在稅收征管方面，明確浙江省對于洋山港區的稅收征管權，在此基礎上，浙江省委托上海市對相關稅收進行統一征管。為了確保洋山深水港的順暢運行，明確港區港政航政和口岸由上海市統一管理。洋山深水港區涉及的土地、礦產、海域等資源使用的審批權仍然由當地政府行使。由嵊泗縣政府負責居民動遷工作，浙滬雙方協同安置移民，上海市在南匯區集中安置移民，原小洋山居民可自由選擇落戶上海或領取一次性補助金并保留嵊泗戶籍，由嵊泗縣派出工作人員進行管理服務。

（3）建立協調框架。為了確保跨地區合作的順利推進，浙江和上海雙方逐步構建起相對穩定的協調框架，以實現雙方政府間的溝通聯系，并履行開發建設、管理運營等具體職責。按照雙方達成的協議，浙江與上海建立了兩省市聯合協調的合作框架。這一框架主要包括3個層次：第一層次是領導決策層，由浙江省、上海市政府分管領導牽頭，分管秘書長協助，建立洋山深水港區建設省市聯合協調領導小組，協調解決重大問題;第二層次是聯絡溝通層，由兩省市的發展和改革委員會牽頭，相關部門參加，推動領導小組確定的事項并負責省市日常聯絡溝通工作;第三層次是貫徹落實層，由上海市深水港建設指揮部和舟山市政府牽頭，有關部門參加，落實港口建設運營中的具體工作。在洋山深水港投入運營后，貫徹落實層轉變為發揮日常管理職能的常設機構，即以上海市為主、舟山市參加的洋山保稅港區管理委員會。

（4）明確投資方式。跨地區合作的重點在于通過何種投資方式對特定空間進行開發建設。浙江省和上海市兩地政府經過協商，一致同意探索市場經濟條件下地區合作新模式，并按照現代企業制度組建了洋山同盛港口建設有限公司，承擔港區開發建設任務。上海市由同盛投資（集團）作為投資主體，占90%的股權;浙江省委托嵊泗縣國有資產經營公司以小洋山國有土地使用權折價入股，占10%的股權。協議生效后，洋山同盛港口建設有限公司依法取得小洋山及其附近8個島嶼50年使用權。

（5）明確利益分享。跨地區合作中產出的GDP、稅收、各類規費等直接經濟利益如何分配是關系到合作能否持續并更進一步深化的關鍵。為了保證浙滬兩地的經濟利益，雙方協商確定了稅收和港口規費的分享方式，但未就小洋山區塊GDP分成做出具體安排。稅收收益方面，雙方同意在深水港區西門堂島LNG 項目建設過程中產生的資源稅、建筑營業稅及其他稅種由雙方按屬地各自征管;港區建成后土地和房產所有權轉移應繳納的契稅仍由雙方各自征管;開港運營后，洋山深水港的相關稅收由上海統一征管，并按照“箱量法”①確定浙江省的分配額;西門堂島LNG 項目則實施“定額法”②分配方案。港口規費由上海市征收，洋山深水港運營后，屬上海地方按比例留存部分的25%分成給舟山市。

2 浙滬小洋山空間合作開發的治理機制

從制度經濟學的角度看，跨地區的空間合作是地方政府之間的制度性集體行動[1]，它突破了傳統上以行政區為單位進行公共治理的局限，通過整合區域資源和跨區域整體性治理實現區域整體利益最大化。浙滬跨地區合作開發小洋山作為一種特殊的區域合作方式，實現了利用舟山市所屬海島岸線建設深水港，為上海建設國際航運中心提供強有力支撐的目的。從合作的謀劃、推進到深入展開，有效的治理機制發揮了關鍵作用。這種跨地區空間合作治理機制主要是指兩地政府在達成合作共識的基礎上，為了處理好雙方的利益關系，通過協商逐步確立起的關于區域規劃、土地征用、居民安置、投資開發、稅收征管、運營管理、利益分享等諸多事項的制度安排[2]。

2.1 浙滬小洋山空間合作的治理機制

與一般意義上的區域合作不同，浙滬小洋山空間合作主要是圍繞毗鄰區域合作進行港口開發，因此，這一合作的治理機制重點是以港口開發為核心而構建、運行，主要包括：協商機制、投入機制、管理機制和利益分享機制。

（1）協商機制。協商機制是浙滬雙方在推動合作的過程中為了協調雙方關系、處理具體問題所確立起的各層級政府之間的聯絡溝通、協商談判的非正式制度安排。這種機制具有較強的靈活性，沒有明確的責任部門和具體的時間安排，具有“一事一議”的性質，一般是兩地政府圍繞重大事項進行協商，以“會議紀要”或“協議”的形式反映協商結果，表達雙方的合作訴求。協商機制的作用在于處理兩個層面的問題，首先是在合作醞釀階段通過雙方協商形成合作共識，其次是在合共開展階段通過協商解決規劃、審批、投入、財稅、管理等具體問題。

從層次上看，浙滬間的這種協商機制涵蓋了上海市與浙江省、上海市與舟山市、上海市與嵊泗縣3個層級的府際協商。

（2）投入機制。投入機制是浙滬雙方在空間合作開發過程中按照“投資主體多元化”的投資原則，明確雙方投入責任，分別以土地、資本進行投入，共同推動港區開發建設的資本合作方式。在合作初期，浙滬雙方達成了共同組建洋山深水港區聯合開發公司，實施港口項目滾動開發的意向，上海市以同盛投資公司為投資主體，以貨幣資金投入為主要形式;浙江省以嵊泗縣國有資產投資經營有限公司為投資主體，以洋山深水港區建設所必需的資源使用權作價入股。這種投入機制以資源互補性為基礎實現了生產要素的實質性結合，將兩個行政區的利益直接關聯起來，對于推動開發具有重要意義。

（3）管理機制。管理機制是為了處理合作過程中的日常事務而建立的較為穩定的管理架構及其運作方式，它擁有正式的工作機構、辦公場所和固定的工作人員，履行明確的職責。浙滬小洋山合作所采取的管理機制被稱為“聯合協調推進機制”，是一種相對柔性化、側重于協調溝通的制度安排，主要是由“領導決策層+聯絡溝通層+貫徹落實層”構成。由于洋山深水港區在2005年成為全國第一個保稅港區，且納入了上海綜合保稅區的范圍，因此，由上海市主導組建了洋山保稅港區管委會并邀請舟山市、嵊泗縣分管領導參加，履行對港區的管理職責，同時接受“洋山深水港區建設省市聯合協調領導小組”的指導。后期由于保稅港區體制調整，浙江不再派員參加。2013年，嵊泗縣另行組建了嵊泗縣洋山開發建設管理委員會，負責洋山區域規劃、開發建設等經濟職能。由此，小洋山合作區域形成了雙方并行管理、橫向協調的管理格局。

（4）利益分享機制。區域合作一方面會直接帶來經濟產出、稅費、就業等經濟收益;另一方面也會對合作雙方的經濟發展產生促進作用，帶來間接經濟利益。地方政府作為區域合作的主體，存在著非常復雜的行政區利益子系統與外部合作區利益子系統[3]，必須通過各方都能接受的方式調節利益關系。利益分享機制就是合作主體對合作過程中所產生的各種經濟收益進行合理分配的制度安排，它的作用在于穩妥處理各方的利益關系，確保合作積極性和持續性。浙滬小洋山合作重點圍繞港口開發建設及運營過程中所產生的稅收、規費等直接經濟收益，采取“箱量法”和“定額法”等分配方式，建立了相應的利益分享機制，有效地促進了跨地區空間合作。

2.2 浙滬小洋山空間合作治理機制的特點

浙滬小洋山空間合作是屬于一種典型的“飛地經濟”，它的治理機制具有以下特點。

（1）具有明顯的項目指向性。小洋山空間合作是在國家戰略布局下，由于其與上海的空間鄰近性和在資源互補性而實現的，合作的重點在于上海市利用浙江省的空間資源建設深水港，以支持國際航運中心的發展。它的治理機制主要圍繞港口開發建設進行設計，核心目的在于確保洋山港區開發建設的順利推進，對于區域間的產業轉移、開放發展、協同創新以及基礎設施互聯互通等都未做出明確的制度性安排，因而，具有非常鮮明的項目指向特征。

（2）利益主體具有多元性。小洋山空間合作所涉及的直接利益主體包括浙江省、舟山市、嵊泗縣等各級政府。由于洋山深水港的經營主體是上港集團下屬子公司，上港集團自身也成為洋山空間合作的利益主體之一。同時，由于寧波舟山港集團與上港集團在港口航運方面存在一定的競爭關系，洋山空間合作客觀上也會影響到寧波舟山港的集裝箱物流業務，因此，寧波舟山港集團實際上也是洋山空間合作的利益主體。洋山空間合作治理機制的構建必須考慮利益主體的多元性，并且在運行過程中受到這種多元性的影響[4]。

（3）具有多層次性。洋山空間合作由于參與主體具有多元性，它的治理機制就必須兼顧各方，在不同層級上處理各自關注的問題。在戰略決策層面，主要由省市主要領導組成的聯合協調領導小組履行重大決策的職責;在溝通聯絡層面，主要由浙江省和上海市發展和改革委牽頭負責聯系;在執行管理層面，前期由深水港建設指揮部與舟山市協同推動港口建設，后期則主要由洋山保稅港區管委會履行日常管理職責。同時，對于合作過程中涉及行政屬地管轄權調整的事項，還需要中央相關部門的介入才能得到妥善處理，如洋山港區的港政航政管理直接由國家發展和改革委、交通運輸部直接發文，明確由上海市統一管理。

（4）具有明顯的過渡性。浙滬小洋山空間合作機制是行政區合作博弈的結果，通過博弈所確立的治理機制遵循“先過渡，再到位”“先合作，再合資”的思路，主要是解決洋山深水港區開發建設過程中的港區規劃、項目申報、征地動遷、移民安置、稅費征管等問題，具有嘗試性和階段性，在港區建成運營后，雙方的投入方式、協調管理、利益分享都進行了相應的調整，并且隨著區域競合關系的變化，港區管理體制、區域發展規劃、合作方式等制度安排都發生了較大的變化。

2.3 浙滬小洋山空間合作治理機制的缺陷

區域合作由于涉及復雜的利益關系，需要經過反復協商、重復博弈才能達到相對均衡的狀態，但是，為了推動合作，必須在合作早期就對一些重要事項作出制度安排，由于缺乏預見性、信息不對稱等原因，治理機制往往存在一些缺陷。就浙滬小洋山空間合作而言，治理機制同樣不可避免地存在一些缺陷，這主要表現在以下兩個方面：一方面，由于小洋山空間合作涉及省市縣三級政府以及兩地港口企業等多個合作主體，多元主體的目標并不完全一致，甚至存在內在沖突，經過省市層面多次協商所確定的合作機制客觀上難以有效協調各個主體的目標訴求;另一方面，由于區域合作是一個動態過程，受有限理性、不完全信息的影響，治理機制很難針對不同合作階段、每個合作環節所要面對的問題構建完善、高效、穩定的區域合作治理機制，治理機制的構建缺乏整體性。

3 浙滬小洋山空間合作模式對于長三角跨界區域合作的啟示

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確提出要“推動形成區域協調發展新格局”，這表明長三角一體化背景下的區域合作將在更廣的領域、更深的層次上展開，省際毗鄰區域協同開發、省際產業合作園區共建以及市際跨界空間合作將成為重要的合作方式。從治理機制的角度，浙滬小洋山空間合作作為一種先行實踐，其經驗教訓對于長三角一體化背景下跨界區域共建共享具有重要的啟示意義。

3.1 區域空間合作需要構建系統化的治理體系

長三角一體化背景下推動省際、市際毗鄰區等跨界區域合作開發具有重要意義。省級政府需加強戰略統籌，通過省級政府的協調構建多方參與、分工明確、高效協作的系統化治理體系。首先，要加強區域空間合作的頂層設計，圍繞戰略決策、常規管理、產業發展等重要合作事項構建“省市領導小組+合作區管委會+投資開發公司”的三級治理架構，明確各個治理層級的權利與責任，為區域合作提供穩定的體制保障。其次，整合各項經濟社會管理職能，統一由合作區管委會行使發展規劃、征地拆遷、招商引資、行政審批、環境保護等事項，避免“碎片化”治理。合作區管理機構的組成應兼顧各參與方，避免單方面主導。第三，推動多元化治理，在凸顯政府主導性的前提下，充分發揮市場、社會的協同治理作用，引導合作區內的企業、行業協會、城鄉社區參與合作治理[5]。

3.2 區域協同治理需要完善的保障機制

區域空間合作是動態博弈過程，合作主體因發展環境變化、合作行為偏差等因素會動態調整合作策略，進而影響合作進程，因此，要想確保合作順利開展，必須通過完善的保障機制對合作主體進行規范、激勵和約束。首先要強化區域空間合作的戰略管理和規劃管理，由高層級政府協調各合作主體系統研判戰略環境，做好戰略分析，明確合作的戰略重點，將合作共識制度化，在此基礎上，協同編制合作區發展規劃，依托管委會做好規劃實施工作，以領導小組為主加強規劃實施中期評估和后期評估。

其次是加強區域合作的法律保障，相關行政區圍繞區域合作制定相應的法律法規，明確合作區的法律地位和管理機構的職能，對自身的權力、責任和義務做出明確規范，實現對跨區域公共事務的有效治理。第三是加強對區域合作的評估監測，加強各地區產業政策、經濟社會管理政策的銜接，圍繞經濟高質量發展、供給側結構性改革等戰略目標，共同制定合作區的評價指標體系，動態監測合作區的發展成效，及時發現問題。

3.3 區域空間合作需著眼“全過程”治理

區域空間合作要實現整體利益最大化，需經歷尋求共識、啟動合作、穩定發展和深化拓展等階段，后續合作以前一階段合作為基礎，這就要求治理機制不能僅僅著眼某一環節或某一個重大事項，而是必須著眼合作過程中所涉及的各個領域實現“全過程”治理。①合作主體對于區域空間合作要做出長遠的戰略安排，明確合作目標，制定長遠合作框架，圍繞全過程合作加強頂層設計，建立以長遠合作為導向的合作治理機制。②在區域空間合作過程中，尤其是前兩個階段，政府應搭建涉及各個管理部門、基層組織、企業和居民的議事協商平臺，充分征求意見，使政府間達成的合作共識與部門利益、基層民意相互滲透、相互影響、相互作用，為區域合作創造良好的社會氛圍，維護合作共識。③著眼區域協同發展，動態調整利益分享機制，適時調整合作關系，推動區域合作從空間維度向創新、開放、產業鏈協同、公共服務、區域市場一體化等領域躍升，逐步拓展合作范圍、深化合作層次[6]。

3.4 區域協同治理需要發揮市場機制的作用

當前的區域空間合作主要是行政力量主導，政府作為合作主體通過規劃、行政審批和產業政策引導產業項目落地，推動經濟發展，市場機制參與區域空間合作治理的渠道和制度保障并不健全[7]。要推動跨界區域合作深入開展，必須高度重視市場機制在區域協同治理中的作用。

①突出資本在區域空間合作中的關鍵作用，以資本為紐帶聯合組建合作區運營管理公司，使其成為推動合作區開發建設的平臺公司，通過土地開發、公共項目建設、產業招商、投資運營、創新孵化等方式參與合作區治理。

②必須尊重市場規律，按照跨地區、集群化、協同化的趨勢構建合作區的產業體系，以其為網絡節點形成跨地區的產業鏈，并依托區際產業鏈開展協調創新、集成化改革。③暢通合作區的市場主體參與協同治理的通道，建立政府、行業協會、企業和居民的交流機制，圍繞合作區的公共事務、產業政策、日常管理加強溝通交流，發揮行業協會和龍頭企業在維護市場秩序、調節行業關系等方面的作用。

4 結論

“飛地經濟”、城市群協同治理、毗鄰區合作開發等跨行政區合作模式對于推動區域協調發展、建設全國統一大市場、促進國內大循環具有重要的現實意義。浙滬小洋山空間合作的案例表明，構建完善的治理機制是區域合作的基礎，是跨區域治理能力現代化的必然要求。完善的跨區域合作治理機制必須以區際政府為核心，著眼合作全過程，建立包含政府、企業和社會主體在內的多元化協商機制、投入機制、管理機制和利益分享機制，以達到有效協調各個地區的發展訴求、兼顧多元主體利益的系統性制度安排，從而在資源共享的基礎上實現高水平的互補性發展。

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