浙滬小洋山空間合作開(kāi)發(fā)的治理機(jī)制及啟示

顧自剛 陸瑜琦 胡佳

摘要：跨地區(qū)空間合作開(kāi)發(fā)是區(qū)域一體化發(fā)展的重要舉措，有利于各地區(qū)在土地資源共享、要素自由流動(dòng)的前提下促進(jìn)生產(chǎn)力跨地區(qū)布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。浙滬小洋山空間合作是省際毗鄰區(qū)合作開(kāi)發(fā)的典型案例，雙方通過(guò)多次協(xié)商構(gòu)建了有效的合作治理機(jī)制，對(duì)合作方式、管理運(yùn)行、利益分享等重大問(wèn)題作出明確的制度安排，對(duì)于長(zhǎng)三角一體化背景下推動(dòng)省際、市際毗鄰區(qū)合作具有較強(qiáng)的啟示意義。

關(guān)鍵詞：小洋山;空間合作;治理機(jī)制;合作開(kāi)發(fā);長(zhǎng)三角一體化

中圖分類號(hào)：F207;P7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）05-0034-07

2019年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化進(jìn)入新的歷史階段。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的深入推進(jìn)，區(qū)域合作將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及跨地區(qū)空間合作等多個(gè)維度展開(kāi)。但是，由于行政區(qū)之間不同的發(fā)展訴求、復(fù)雜的利益關(guān)系以及合作機(jī)制不完善，跨地區(qū)空間合作要么難以啟動(dòng)，要么難以取得實(shí)質(zhì)性效果。浙滬小洋山空間合作是具有代表性的跨界區(qū)域合作開(kāi)發(fā)模式，形成了能夠有效推動(dòng)區(qū)域空間合作的治理機(jī)制，對(duì)于長(zhǎng)三角一體化背景下開(kāi)展省際、市際毗鄰區(qū)開(kāi)發(fā)具有重要的啟示意義。

1 浙滬小洋山空間合作的實(shí)踐

1.1 跨地區(qū)空間合作的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義

跨地區(qū)空間合作是一種較為特殊的區(qū)域合作，它是不同的行政區(qū)（或國(guó)家）為實(shí)現(xiàn)一致的戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)過(guò)充分協(xié)商，共同組建管理機(jī)構(gòu)并共同投入資本對(duì)其中一方境內(nèi)的特定空間或雙方的毗鄰區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)，促使生產(chǎn)力跨地區(qū)布局的新型合作方式。

跨地區(qū)空間合作具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。現(xiàn)代社會(huì)中，各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中都是以各層級(jí)行政區(qū)作為組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致對(duì)區(qū)域市場(chǎng)和土地資源的行政分割、要素流動(dòng)受到限制，生產(chǎn)力難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)均衡布局。同時(shí)，由于資源稟賦差異以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚效應(yīng)，行政區(qū)內(nèi)的城市、區(qū)位條件較好的區(qū)域集聚了大量的生產(chǎn)要素，而資源條件欠佳、行政區(qū)邊緣或遠(yuǎn)離行政中心的偏遠(yuǎn)地帶發(fā)展不充分。跨地區(qū)空間合作可以在土地資源共享、要素自由流動(dòng)的前提下促進(jìn)生產(chǎn)力跨地區(qū)布局，既有利于擴(kuò)展區(qū)域發(fā)展空間，提升區(qū)域整體發(fā)展水平，也有利于先發(fā)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。

1.2 浙滬小洋山空間合作的背景與過(guò)程

20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深化，國(guó)際產(chǎn)業(yè)加速向中國(guó)轉(zhuǎn)移，我國(guó)與國(guó)際市場(chǎng)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切。在此背景下，上海提出了建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心的戰(zhàn)略構(gòu)想。以集裝箱運(yùn)輸為主的現(xiàn)代港口物流是建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心的必要條件，但由于上海自身缺乏優(yōu)質(zhì)的深水岸線，難以滿足集裝箱運(yùn)輸大型化的需要，在新港選址的過(guò)程中創(chuàng)造性地提出了跳出上海，與周邊省、市合作建設(shè)深水港的思路，并最終選定毗鄰上海、隸屬浙江省舟山市嵊泗縣的小洋山島作為新港港址。

1999年，上海市正式向中央有關(guān)部門提出建設(shè)洋山深水港并得到中央領(lǐng)導(dǎo)的重視。2001年3月，國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)在洋山建設(shè)深水港區(qū)。浙滬兩地政府著眼國(guó)家戰(zhàn)略全局，圍繞洋山深水港建設(shè)問(wèn)題多次展開(kāi)協(xié)商，達(dá)成合作意向。至2018年12月月底，洋山深水港一至四期工程相繼竣工，形成了7.95km深水集裝箱碼頭岸線，建成23個(gè)干線集裝箱泊位，年通過(guò)能力達(dá)1560萬(wàn)TEU。洋山深水港成為上海國(guó)際航運(yùn)中心的重要組成部分。

1.3 浙滬小洋山空間合作方式

（1）確定合作原則。由于上海需要跨行政區(qū)對(duì)隸屬浙江省的小洋山島及其附近海域進(jìn)行開(kāi)發(fā)，必須明確合作原則，以妥善處理雙方的關(guān)系。2002年浙滬兩地政府簽署了《上海市、浙江省聯(lián)合建設(shè)洋山深水港區(qū)合作協(xié)議》，明確“大小洋山島行政隸屬關(guān)系不變、洋山深水港區(qū)的屬地財(cái)政稅收關(guān)系不變、洋山深水港區(qū)投資主體多元化原則不變、港區(qū)建設(shè)吸納勞動(dòng)力的優(yōu)惠政策不變”。這“四個(gè)不變”原則強(qiáng)調(diào)浙江省對(duì)于洋山島的行政管轄權(quán)以及財(cái)稅等方面的屬地管理權(quán)。在此前提下，浙江省讓渡海島和海域的使用權(quán)，上海市組建港口開(kāi)發(fā)公司并投入資金對(duì)小洋山島進(jìn)行開(kāi)發(fā)并主導(dǎo)港區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理，以實(shí)現(xiàn)其建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心的目標(biāo)。

（2）界定雙方權(quán)責(zé)。跨地區(qū)空間合作的復(fù)雜性在于不但要對(duì)特定空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，還必須在不改變行政區(qū)劃的前提下合理確定雙方的權(quán)利與責(zé)任，處理好與行政隸屬直接關(guān)聯(lián)的規(guī)劃、稅收、行政審批等一系列權(quán)屬關(guān)系。浙滬在小洋山合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中，經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，圍繞空間規(guī)劃、稅收征管、行政審批、征地動(dòng)遷、口岸管理和港政航政等方面作出相應(yīng)的制度安排。明確浙江省是洋山港區(qū)各類規(guī)劃的編制主體，在具體編制過(guò)程中要征求上海方面意見(jiàn)，同時(shí)，在與浙江省有關(guān)規(guī)劃充分銜接的前提下，浙江省委托上海市編制洋山深水港區(qū)控制性詳規(guī)。在稅收征管方面，明確浙江省對(duì)于洋山港區(qū)的稅收征管權(quán)，在此基礎(chǔ)上，浙江省委托上海市對(duì)相關(guān)稅收進(jìn)行統(tǒng)一征管。為了確保洋山深水港的順暢運(yùn)行，明確港區(qū)港政航政和口岸由上海市統(tǒng)一管理。洋山深水港區(qū)涉及的土地、礦產(chǎn)、海域等資源使用的審批權(quán)仍然由當(dāng)?shù)卣惺埂Ｓ舍鱼艨h政府負(fù)責(zé)居民動(dòng)遷工作，浙滬雙方協(xié)同安置移民，上海市在南匯區(qū)集中安置移民，原小洋山居民可自由選擇落戶上海或領(lǐng)取一次性補(bǔ)助金并保留嵊泗戶籍，由嵊泗縣派出工作人員進(jìn)行管理服務(wù)。

（3）建立協(xié)調(diào)框架。為了確保跨地區(qū)合作的順利推進(jìn)，浙江和上海雙方逐步構(gòu)建起相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)框架，以實(shí)現(xiàn)雙方政府間的溝通聯(lián)系，并履行開(kāi)發(fā)建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)等具體職責(zé)。按照雙方達(dá)成的協(xié)議，浙江與上海建立了兩省市聯(lián)合協(xié)調(diào)的合作框架。這一框架主要包括3個(gè)層次：第一層次是領(lǐng)導(dǎo)決策層，由浙江省、上海市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，分管秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)助，建立洋山深水港區(qū)建設(shè)省市聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題;第二層次是聯(lián)絡(luò)溝通層，由兩省市的發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，相關(guān)部門參加，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組確定的事項(xiàng)并負(fù)責(zé)省市日常聯(lián)絡(luò)溝通工作;第三層次是貫徹落實(shí)層，由上海市深水港建設(shè)指揮部和舟山市政府牽頭，有關(guān)部門參加，落實(shí)港口建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的具體工作。在洋山深水港投入運(yùn)營(yíng)后，貫徹落實(shí)層轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮日常管理職能的常設(shè)機(jī)構(gòu)，即以上海市為主、舟山市參加的洋山保稅港區(qū)管理委員會(huì)。

（4）明確投資方式。跨地區(qū)合作的重點(diǎn)在于通過(guò)何種投資方式對(duì)特定空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。浙江省和上海市兩地政府經(jīng)過(guò)協(xié)商，一致同意探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地區(qū)合作新模式，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建了洋山同盛港口建設(shè)有限公司，承擔(dān)港區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)。上海市由同盛投資（集團(tuán)）作為投資主體，占90%的股權(quán);浙江省委托嵊泗縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司以小洋山國(guó)有土地使用權(quán)折價(jià)入股，占10%的股權(quán)。協(xié)議生效后，洋山同盛港口建設(shè)有限公司依法取得小洋山及其附近8個(gè)島嶼50年使用權(quán)。

（5）明確利益分享。跨地區(qū)合作中產(chǎn)出的GDP、稅收、各類規(guī)費(fèi)等直接經(jīng)濟(jì)利益如何分配是關(guān)系到合作能否持續(xù)并更進(jìn)一步深化的關(guān)鍵。為了保證浙滬兩地的經(jīng)濟(jì)利益，雙方協(xié)商確定了稅收和港口規(guī)費(fèi)的分享方式，但未就小洋山區(qū)塊GDP分成做出具體安排。稅收收益方面，雙方同意在深水港區(qū)西門堂島LNG 項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的資源稅、建筑營(yíng)業(yè)稅及其他稅種由雙方按屬地各自征管;港區(qū)建成后土地和房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)繳納的契稅仍由雙方各自征管;開(kāi)港運(yùn)營(yíng)后，洋山深水港的相關(guān)稅收由上海統(tǒng)一征管，并按照“箱量法”①確定浙江省的分配額;西門堂島LNG 項(xiàng)目則實(shí)施“定額法”②分配方案。港口規(guī)費(fèi)由上海市征收，洋山深水港運(yùn)營(yíng)后，屬上海地方按比例留存部分的25%分成給舟山市。

2 浙滬小洋山空間合作開(kāi)發(fā)的治理機(jī)制

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，跨地區(qū)的空間合作是地方政府之間的制度性集體行動(dòng)[1]，它突破了傳統(tǒng)上以行政區(qū)為單位進(jìn)行公共治理的局限，通過(guò)整合區(qū)域資源和跨區(qū)域整體性治理實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化。浙滬跨地區(qū)合作開(kāi)發(fā)小洋山作為一種特殊的區(qū)域合作方式，實(shí)現(xiàn)了利用舟山市所屬海島岸線建設(shè)深水港，為上海建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心提供強(qiáng)有力支撐的目的。從合作的謀劃、推進(jìn)到深入展開(kāi)，有效的治理機(jī)制發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這種跨地區(qū)空間合作治理機(jī)制主要是指兩地政府在達(dá)成合作共識(shí)的基礎(chǔ)上，為了處理好雙方的利益關(guān)系，通過(guò)協(xié)商逐步確立起的關(guān)于區(qū)域規(guī)劃、土地征用、居民安置、投資開(kāi)發(fā)、稅收征管、運(yùn)營(yíng)管理、利益分享等諸多事項(xiàng)的制度安排[2]。

2.1 浙滬小洋山空間合作的治理機(jī)制

與一般意義上的區(qū)域合作不同，浙滬小洋山空間合作主要是圍繞毗鄰區(qū)域合作進(jìn)行港口開(kāi)發(fā)，因此，這一合作的治理機(jī)制重點(diǎn)是以港口開(kāi)發(fā)為核心而構(gòu)建、運(yùn)行，主要包括：協(xié)商機(jī)制、投入機(jī)制、管理機(jī)制和利益分享機(jī)制。

（1）協(xié)商機(jī)制。協(xié)商機(jī)制是浙滬雙方在推動(dòng)合作的過(guò)程中為了協(xié)調(diào)雙方關(guān)系、處理具體問(wèn)題所確立起的各層級(jí)政府之間的聯(lián)絡(luò)溝通、協(xié)商談判的非正式制度安排。這種機(jī)制具有較強(qiáng)的靈活性，沒(méi)有明確的責(zé)任部門和具體的時(shí)間安排，具有“一事一議”的性質(zhì)，一般是兩地政府圍繞重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，以“會(huì)議紀(jì)要”或“協(xié)議”的形式反映協(xié)商結(jié)果，表達(dá)雙方的合作訴求。協(xié)商機(jī)制的作用在于處理兩個(gè)層面的問(wèn)題，首先是在合作醞釀階段通過(guò)雙方協(xié)商形成合作共識(shí)，其次是在合共開(kāi)展階段通過(guò)協(xié)商解決規(guī)劃、審批、投入、財(cái)稅、管理等具體問(wèn)題。

從層次上看，浙滬間的這種協(xié)商機(jī)制涵蓋了上海市與浙江省、上海市與舟山市、上海市與嵊泗縣3個(gè)層級(jí)的府際協(xié)商。

（2）投入機(jī)制。投入機(jī)制是浙滬雙方在空間合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中按照“投資主體多元化”的投資原則，明確雙方投入責(zé)任，分別以土地、資本進(jìn)行投入，共同推動(dòng)港區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的資本合作方式。在合作初期，浙滬雙方達(dá)成了共同組建洋山深水港區(qū)聯(lián)合開(kāi)發(fā)公司，實(shí)施港口項(xiàng)目滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的意向，上海市以同盛投資公司為投資主體，以貨幣資金投入為主要形式;浙江省以嵊泗縣國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司為投資主體，以洋山深水港區(qū)建設(shè)所必需的資源使用權(quán)作價(jià)入股。這種投入機(jī)制以資源互補(bǔ)性為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的實(shí)質(zhì)性結(jié)合，將兩個(gè)行政區(qū)的利益直接關(guān)聯(lián)起來(lái)，對(duì)于推動(dòng)開(kāi)發(fā)具有重要意義。

（3）管理機(jī)制。管理機(jī)制是為了處理合作過(guò)程中的日常事務(wù)而建立的較為穩(wěn)定的管理架構(gòu)及其運(yùn)作方式，它擁有正式的工作機(jī)構(gòu)、辦公場(chǎng)所和固定的工作人員，履行明確的職責(zé)。浙滬小洋山合作所采取的管理機(jī)制被稱為“聯(lián)合協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制”，是一種相對(duì)柔性化、側(cè)重于協(xié)調(diào)溝通的制度安排，主要是由“領(lǐng)導(dǎo)決策層+聯(lián)絡(luò)溝通層+貫徹落實(shí)層”構(gòu)成。由于洋山深水港區(qū)在2005年成為全國(guó)第一個(gè)保稅港區(qū)，且納入了上海綜合保稅區(qū)的范圍，因此，由上海市主導(dǎo)組建了洋山保稅港區(qū)管委會(huì)并邀請(qǐng)舟山市、嵊泗縣分管領(lǐng)導(dǎo)參加，履行對(duì)港區(qū)的管理職責(zé)，同時(shí)接受“洋山深水港區(qū)建設(shè)省市聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”的指導(dǎo)。后期由于保稅港區(qū)體制調(diào)整，浙江不再派員參加。2013年，嵊泗縣另行組建了嵊泗縣洋山開(kāi)發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)洋山區(qū)域規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)職能。由此，小洋山合作區(qū)域形成了雙方并行管理、橫向協(xié)調(diào)的管理格局。

（4）利益分享機(jī)制。區(qū)域合作一方面會(huì)直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、稅費(fèi)、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)收益;另一方面也會(huì)對(duì)合作雙方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用，帶來(lái)間接經(jīng)濟(jì)利益。地方政府作為區(qū)域合作的主體，存在著非常復(fù)雜的行政區(qū)利益子系統(tǒng)與外部合作區(qū)利益子系統(tǒng)[3]，必須通過(guò)各方都能接受的方式調(diào)節(jié)利益關(guān)系。利益分享機(jī)制就是合作主體對(duì)合作過(guò)程中所產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行合理分配的制度安排，它的作用在于穩(wěn)妥處理各方的利益關(guān)系，確保合作積極性和持續(xù)性。浙滬小洋山合作重點(diǎn)圍繞港口開(kāi)發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的稅收、規(guī)費(fèi)等直接經(jīng)濟(jì)收益，采取“箱量法”和“定額法”等分配方式，建立了相應(yīng)的利益分享機(jī)制，有效地促進(jìn)了跨地區(qū)空間合作。

2.2 浙滬小洋山空間合作治理機(jī)制的特點(diǎn)

浙滬小洋山空間合作是屬于一種典型的“飛地經(jīng)濟(jì)”，它的治理機(jī)制具有以下特點(diǎn)。

（1）具有明顯的項(xiàng)目指向性。小洋山空間合作是在國(guó)家戰(zhàn)略布局下，由于其與上海的空間鄰近性和在資源互補(bǔ)性而實(shí)現(xiàn)的，合作的重點(diǎn)在于上海市利用浙江省的空間資源建設(shè)深水港，以支持國(guó)際航運(yùn)中心的發(fā)展。它的治理機(jī)制主要圍繞港口開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行設(shè)計(jì)，核心目的在于確保洋山港區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的順利推進(jìn)，對(duì)于區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、開(kāi)放發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新以及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等都未做出明確的制度性安排，因而，具有非常鮮明的項(xiàng)目指向特征。

（2）利益主體具有多元性。小洋山空間合作所涉及的直接利益主體包括浙江省、舟山市、嵊泗縣等各級(jí)政府。由于洋山深水港的經(jīng)營(yíng)主體是上港集團(tuán)下屬子公司，上港集團(tuán)自身也成為洋山空間合作的利益主體之一。同時(shí)，由于寧波舟山港集團(tuán)與上港集團(tuán)在港口航運(yùn)方面存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，洋山空間合作客觀上也會(huì)影響到寧波舟山港的集裝箱物流業(yè)務(wù)，因此，寧波舟山港集團(tuán)實(shí)際上也是洋山空間合作的利益主體。洋山空間合作治理機(jī)制的構(gòu)建必須考慮利益主體的多元性，并且在運(yùn)行過(guò)程中受到這種多元性的影響[4]。

（3）具有多層次性。洋山空間合作由于參與主體具有多元性，它的治理機(jī)制就必須兼顧各方，在不同層級(jí)上處理各自關(guān)注的問(wèn)題。在戰(zhàn)略決策層面，主要由省市主要領(lǐng)導(dǎo)組成的聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組履行重大決策的職責(zé);在溝通聯(lián)絡(luò)層面，主要由浙江省和上海市發(fā)展和改革委牽頭負(fù)責(zé)聯(lián)系;在執(zhí)行管理層面，前期由深水港建設(shè)指揮部與舟山市協(xié)同推動(dòng)港口建設(shè)，后期則主要由洋山保稅港區(qū)管委會(huì)履行日常管理職責(zé)。同時(shí)，對(duì)于合作過(guò)程中涉及行政屬地管轄權(quán)調(diào)整的事項(xiàng)，還需要中央相關(guān)部門的介入才能得到妥善處理，如洋山港區(qū)的港政航政管理直接由國(guó)家發(fā)展和改革委、交通運(yùn)輸部直接發(fā)文，明確由上海市統(tǒng)一管理。

（4）具有明顯的過(guò)渡性。浙滬小洋山空間合作機(jī)制是行政區(qū)合作博弈的結(jié)果，通過(guò)博弈所確立的治理機(jī)制遵循“先過(guò)渡，再到位”“先合作，再合資”的思路，主要是解決洋山深水港區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的港區(qū)規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)、征地動(dòng)遷、移民安置、稅費(fèi)征管等問(wèn)題，具有嘗試性和階段性，在港區(qū)建成運(yùn)營(yíng)后，雙方的投入方式、協(xié)調(diào)管理、利益分享都進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，并且隨著區(qū)域競(jìng)合關(guān)系的變化，港區(qū)管理體制、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、合作方式等制度安排都發(fā)生了較大的變化。

2.3 浙滬小洋山空間合作治理機(jī)制的缺陷

區(qū)域合作由于涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，需要經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商、重復(fù)博弈才能達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài)，但是，為了推動(dòng)合作，必須在合作早期就對(duì)一些重要事項(xiàng)作出制度安排，由于缺乏預(yù)見(jiàn)性、信息不對(duì)稱等原因，治理機(jī)制往往存在一些缺陷。就浙滬小洋山空間合作而言，治理機(jī)制同樣不可避免地存在一些缺陷，這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，由于小洋山空間合作涉及省市縣三級(jí)政府以及兩地港口企業(yè)等多個(gè)合作主體，多元主體的目標(biāo)并不完全一致，甚至存在內(nèi)在沖突，經(jīng)過(guò)省市層面多次協(xié)商所確定的合作機(jī)制客觀上難以有效協(xié)調(diào)各個(gè)主體的目標(biāo)訴求;另一方面，由于區(qū)域合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，受有限理性、不完全信息的影響，治理機(jī)制很難針對(duì)不同合作階段、每個(gè)合作環(huán)節(jié)所要面對(duì)的問(wèn)題構(gòu)建完善、高效、穩(wěn)定的區(qū)域合作治理機(jī)制，治理機(jī)制的構(gòu)建缺乏整體性。

3 浙滬小洋山空間合作模式對(duì)于長(zhǎng)三角跨界區(qū)域合作的啟示

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”，這表明長(zhǎng)三角一體化背景下的區(qū)域合作將在更廣的領(lǐng)域、更深的層次上展開(kāi)，省際毗鄰區(qū)域協(xié)同開(kāi)發(fā)、省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)共建以及市際跨界空間合作將成為重要的合作方式。從治理機(jī)制的角度，浙滬小洋山空間合作作為一種先行實(shí)踐，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于長(zhǎng)三角一體化背景下跨界區(qū)域共建共享具有重要的啟示意義。

3.1 區(qū)域空間合作需要構(gòu)建系統(tǒng)化的治理體系

長(zhǎng)三角一體化背景下推動(dòng)省際、市際毗鄰區(qū)等跨界區(qū)域合作開(kāi)發(fā)具有重要意義。省級(jí)政府需加強(qiáng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌，通過(guò)省級(jí)政府的協(xié)調(diào)構(gòu)建多方參與、分工明確、高效協(xié)作的系統(tǒng)化治理體系。首先，要加強(qiáng)區(qū)域空間合作的頂層設(shè)計(jì)，圍繞戰(zhàn)略決策、常規(guī)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重要合作事項(xiàng)構(gòu)建“省市領(lǐng)導(dǎo)小組+合作區(qū)管委會(huì)+投資開(kāi)發(fā)公司”的三級(jí)治理架構(gòu)，明確各個(gè)治理層級(jí)的權(quán)利與責(zé)任，為區(qū)域合作提供穩(wěn)定的體制保障。其次，整合各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，統(tǒng)一由合作區(qū)管委會(huì)行使發(fā)展規(guī)劃、征地拆遷、招商引資、行政審批、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)，避免“碎片化”治理。合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的組成應(yīng)兼顧各參與方，避免單方面主導(dǎo)。第三，推動(dòng)多元化治理，在凸顯政府主導(dǎo)性的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同治理作用，引導(dǎo)合作區(qū)內(nèi)的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、城鄉(xiāng)社區(qū)參與合作治理[5]。

3.2 區(qū)域協(xié)同治理需要完善的保障機(jī)制

區(qū)域空間合作是動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程，合作主體因發(fā)展環(huán)境變化、合作行為偏差等因素會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整合作策略，進(jìn)而影響合作進(jìn)程，因此，要想確保合作順利開(kāi)展，必須通過(guò)完善的保障機(jī)制對(duì)合作主體進(jìn)行規(guī)范、激勵(lì)和約束。首先要強(qiáng)化區(qū)域空間合作的戰(zhàn)略管理和規(guī)劃管理，由高層級(jí)政府協(xié)調(diào)各合作主體系統(tǒng)研判戰(zhàn)略環(huán)境，做好戰(zhàn)略分析，明確合作的戰(zhàn)略重點(diǎn)，將合作共識(shí)制度化，在此基礎(chǔ)上，協(xié)同編制合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃，依托管委會(huì)做好規(guī)劃實(shí)施工作，以領(lǐng)導(dǎo)小組為主加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估和后期評(píng)估。

其次是加強(qiáng)區(qū)域合作的法律保障，相關(guān)行政區(qū)圍繞區(qū)域合作制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確合作區(qū)的法律地位和管理機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)自身的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)做出明確規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)的有效治理。第三是加強(qiáng)對(duì)區(qū)域合作的評(píng)估監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理政策的銜接，圍繞經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等戰(zhàn)略目標(biāo)，共同制定合作區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)合作區(qū)的發(fā)展成效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

3.3 區(qū)域空間合作需著眼“全過(guò)程”治理

區(qū)域空間合作要實(shí)現(xiàn)整體利益最大化，需經(jīng)歷尋求共識(shí)、啟動(dòng)合作、穩(wěn)定發(fā)展和深化拓展等階段，后續(xù)合作以前一階段合作為基礎(chǔ)，這就要求治理機(jī)制不能僅僅著眼某一環(huán)節(jié)或某一個(gè)重大事項(xiàng)，而是必須著眼合作過(guò)程中所涉及的各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“全過(guò)程”治理。①合作主體對(duì)于區(qū)域空間合作要做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略安排，明確合作目標(biāo)，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)合作框架，圍繞全過(guò)程合作加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立以長(zhǎng)遠(yuǎn)合作為導(dǎo)向的合作治理機(jī)制。②在區(qū)域空間合作過(guò)程中，尤其是前兩個(gè)階段，政府應(yīng)搭建涉及各個(gè)管理部門、基層組織、企業(yè)和居民的議事協(xié)商平臺(tái)，充分征求意見(jiàn)，使政府間達(dá)成的合作共識(shí)與部門利益、基層民意相互滲透、相互影響、相互作用，為區(qū)域合作創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍，維護(hù)合作共識(shí)。③著眼區(qū)域協(xié)同發(fā)展，動(dòng)態(tài)調(diào)整利益分享機(jī)制，適時(shí)調(diào)整合作關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域合作從空間維度向創(chuàng)新、開(kāi)放、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、公共服務(wù)、區(qū)域市場(chǎng)一體化等領(lǐng)域躍升，逐步拓展合作范圍、深化合作層次[6]。

3.4 區(qū)域協(xié)同治理需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

當(dāng)前的區(qū)域空間合作主要是行政力量主導(dǎo)，政府作為合作主體通過(guò)規(guī)劃、行政審批和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制參與區(qū)域空間合作治理的渠道和制度保障并不健全[7]。要推動(dòng)跨界區(qū)域合作深入開(kāi)展，必須高度重視市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域協(xié)同治理中的作用。

①突出資本在區(qū)域空間合作中的關(guān)鍵作用，以資本為紐帶聯(lián)合組建合作區(qū)運(yùn)營(yíng)管理公司，使其成為推動(dòng)合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的平臺(tái)公司，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、公共項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、投資運(yùn)營(yíng)、創(chuàng)新孵化等方式參與合作區(qū)治理。

②必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，按照跨地區(qū)、集群化、協(xié)同化的趨勢(shì)構(gòu)建合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系，以其為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)形成跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，并依托區(qū)際產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)展協(xié)調(diào)創(chuàng)新、集成化改革。③暢通合作區(qū)的市場(chǎng)主體參與協(xié)同治理的通道，建立政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和居民的交流機(jī)制，圍繞合作區(qū)的公共事務(wù)、產(chǎn)業(yè)政策、日常管理加強(qiáng)溝通交流，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和龍頭企業(yè)在維護(hù)市場(chǎng)秩序、調(diào)節(jié)行業(yè)關(guān)系等方面的作用。

4 結(jié)論

“飛地經(jīng)濟(jì)”、城市群協(xié)同治理、毗鄰區(qū)合作開(kāi)發(fā)等跨行政區(qū)合作模式對(duì)于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。浙滬小洋山空間合作的案例表明，構(gòu)建完善的治理機(jī)制是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，是跨區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的必然要求。完善的跨區(qū)域合作治理機(jī)制必須以區(qū)際政府為核心，著眼合作全過(guò)程，建立包含政府、企業(yè)和社會(huì)主體在內(nèi)的多元化協(xié)商機(jī)制、投入機(jī)制、管理機(jī)制和利益分享機(jī)制，以達(dá)到有效協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展訴求、兼顧多元主體利益的系統(tǒng)性制度安排，從而在資源共享的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高水平的互補(bǔ)性發(fā)展。

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