長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化困境及其破解路徑

陳莉莉 王識涵

摘要：長三角沿海區域海洋漁業發展迅速，海洋漁業生產活動帶來的漁業垃圾急劇增加，海洋環境的不斷惡化使得海洋漁業垃圾治理問題亟待解決。文章從海洋漁業垃圾治理的法治化相關概念界定出發，梳理出當前在海洋漁業垃圾治理過程中長三角沿海區域法治化面臨區域性專項立法滯后、區域執法界限難以突破、區域司法協同難以成形、漁民主體守法意識淡薄等困境，提出促成長三角沿海區域海洋漁業垃圾協同立法局面，出臺長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理專項條例;從區域執法協同機制和協同監督執法體系共同入手破解長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理執法困境;積極探索海洋公益訴訟制度創新打通長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理協同司法渠道;培育漁業生產組織、企業、漁民等各方主體參與海洋漁業垃圾治理的意識及行動，打造長三角沿海區域協同守法聯盟。

關鍵詞：海洋漁業;垃圾治理;法治化路徑;長三角

中圖分類號：P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0050-08

1 問題提出

根據聯合國環境規劃署（UNPE）所給出的相關定義，海洋垃圾是指長期且持久性存在于海洋沿海岸環境或海洋環境中，是具有被拋棄、傾倒或排放的、經過人為加工且具有人造特性的固體廢棄物[1]。

而作為海洋垃圾最為主要的來源之一———海洋漁業垃圾，聯合國糧食及農業組織和有關研究領域的專家對此做出了廣義的界定，海洋漁業垃圾即漁網、漁線、蟹蝦籠等因海上作業而丟失、遺棄或丟棄的漁具廢棄物，這些廢棄物包括但不局限于商業、旅游、娛樂等[2]。由此概念可以得知，海洋漁業垃圾主要產生于海上作業及漁業生產的過程之中，尤其海洋塑料垃圾最為嚴重，其涉及范圍較為廣泛，包括海洋捕撈業、海水養殖業以及旅游休閑垂釣等。

無論是有意拋棄還是無意遺失于海洋環境中的廢棄漁具、漁網、魚線以及漁業作業人員所制造出的生活垃圾，由于各種原因被漁船排放入海的以及漁業污染事故產生的各種廢棄物，都屬于海洋漁業垃圾。

2018年Slat團隊[3]論文中指出，太平洋垃圾帶中漁網占垃圾總重量的46%，海洋漁業垃圾分布廣且隨洋流移動，海洋漁業垃圾已經成為海洋垃圾的重要組成部分。Jang等[4]指出韓國海灘垃圾污染嚴重，泡沫在海灘垃圾中占比最高，達到66.7%，其中由海洋捕撈和海洋養殖產生的垃圾占51.3%，特別是養殖浮標制造了大量的泡沫塑料垃圾。

Polasek等[5]深入調查了阿拉斯加州28個海灘的垃圾污染情況，發現硬質泡沫塑料垃圾在海灘上隨處可見，大部分海灘都有繩網，海灘垃圾中73.3%為泡沫塑料垃圾，這些垃圾大多來源于漁業生產。吳姍姍等[6]提到漁業塑料垃圾會影響海洋生物生態、系統平衡、降低海洋生物身體機能。微塑料表面還可能附著有害病原體。鞠茂偉等[7]指出了廢棄漁具對生態環境造成的影響和危害，認為廢棄漁具是對于海洋生物來說危險系數最大的一類海洋垃圾。

長三角沿海區域是我國海洋漁業生產重要區域，當前海洋漁業已經成為區域海洋經濟中極為重要的一部分，海洋漁業迅速發展的同時，海洋漁業生產活動帶來的漁業垃圾急劇增加，成了海洋垃圾的重要來源，不可避免地造成了嚴重的海洋環境污染。面對當前不斷惡化的海洋漁業垃圾污染，海洋可持續發展也受到嚴重制約，如何有效治理長三角沿海區域海洋漁業垃圾的問題亟須解決。

黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。想要解決制約我國生態文明建設的“瓶頸”，以法治化路徑治理海洋生態環境問題使其逐步走上制度化軌道，對推進我國海洋強國戰略、海洋經濟可持續發展具有現實意義。跨區域海洋漁業垃圾治理是國家推進治理現代化過程中海洋生態環境治理的具體實踐。

當前有關海洋環境的法治化治理問題，王炎等[8]試圖通過借鑒國際海洋環境治理經驗，在中國實際治理情況的基礎上，尋求科學合理的海洋環境治理體制機制。王菊英等[9]主張從多邊環境協議、軟法以及其他涉及海洋垃圾治理的文書方面入手，通過全球、國家、區域、社會民間力量4個層面對現有海洋塑料垃圾問題進行多維度分析研究，以此梳理出海洋垃圾治理的相關體系。彭洪達[10]則針對當前已經發現的海洋塑料垃圾在治理層面中存在的不足，就當前有關海洋垃圾治理的法律框架進行分析，從軟法、專項性國際公約和區域合作3個方面對海洋垃圾治理相關的法律體系進行完善，以彌補缺乏海洋垃圾治理法治化框架的不足。陳軍等[11]認為當前我國環境治理的法治化理念相對缺乏，執法制度及體系等都不夠健全，司法救濟機制的建立也相對滯后，而如何有效協調經濟發展與環境治理之間的關系是目前亟須解決的問題。崔野[12]認為海洋垃圾治理問題存在跨區域的狹隘地理概念和以鄰為壑的思想較為嚴重，人類命運共同體意識較為缺乏，海洋漁業垃圾的治理問題也是政策問題，治理進程的中國方案應該納入相應研究。這些國內學者提出的問題大多聚焦于海洋環境治理和海洋垃圾治理，給出的相關建議對長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化具有重要的指導意義，但就當下有關海洋漁業垃圾這一問題的研究來說尚顯不足，尤其是海洋漁業垃圾治理法治化方面相關問題的研究相對匱乏，尚未開展有關海洋漁業垃圾治理法治化路徑的專門性研究。

長三角沿海區域沿海海洋漁業垃圾治理法治化有賴于海洋環境治理法治建設重塑傳統海洋垃圾治理模式，基于我國有關海洋漁業垃圾治理法治化方面的研究甚少，缺乏現有海洋漁業垃圾治理法治化可操作性建議，本文將以長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化為重點，通過分析長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化面臨的困境，積極探索海洋漁業垃圾治理法治化的具體路徑，為解決海洋漁業垃圾污染問題提出應對策略。

2 長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化的內涵界定

簡而言之，海洋漁業垃圾治理法治化就是要把海洋漁業垃圾治理納入法治軌道，將法治理念、法治價值、法治思維以及法治方式貫穿于海洋漁業垃圾治理的全過程，在海洋漁業垃圾治理過程中將法治的內涵具體化，實現海洋漁業垃圾治理領域的良法善治。科學建立的海洋漁業垃圾治理法律規范體系，使得海洋漁業垃圾治理領域有法可依;嚴格實施的海洋漁業垃圾治理執法體系，使得海洋漁業垃圾治理領域有法必依;建立公正高效的海洋漁業垃圾治理司法體系，以使海洋漁業垃圾治理領域實現公正司法;加大海洋漁業垃圾治理的普法宣傳，使相關治理主體形成海洋漁業垃圾治理法治化意識并做到知法守法。

“長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化”這一概念是由“長三角沿海區域法治化”與“海洋漁業垃圾治理法治化”兩個概念融合而來的，長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化既是長三角地區中區域法治化的重要內容，也是在長三角沿海區域開展海洋漁業垃圾治理相關建設。長三角沿海區域有關強化生態環境、“共保聯治”的規劃要求，促使各界學者聚焦于海洋生態環境治理問題，由此推動海洋漁業垃圾治理法治化建設的進程，“長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化”這一概念也由此產生。概括而言，長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化即是通過長三角沿海區域治理的法治協同，通過具有一定規范方式所形成的法治化路徑，達成一致的法律規則對其各主體進行約束，以促進長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理的法治狀態。

3 長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化的現實困境

無論是相關立法、執法方面，還是司法、守法方面，都存在眾多問題，這使得長三角沿海區域之間的海洋漁業垃圾治理更像是游走在法律邊緣，大大減少了長三角沿海區域海洋環境治理的規范性、穩定性和影響力。跨區域海洋漁業垃圾污染的問題復雜嚴峻，現有的相關地方性法規和規范性文件已然有了“量”上的積累，但仍缺乏“質”上的提升，有關海洋漁業垃圾治理的專項立法不足，精準立法的缺失導致實踐中執法界限較為模糊，司法不力，導致無法可依、有法不依、執法不嚴等問題。

3.1 海洋漁業垃圾治理區域性專項立法缺失

目前，長三角區域沿海各地已經出臺了一些涉及海洋漁業垃圾治理條款的地方性法規和規范性文件，如《上海市農業委員會關于漁業船舶、漁港管理行政處罰的裁量基準（試行）》《上海港船舶污染防治辦法》《上海市危險廢物污染防治辦法》《浙江省漁業管理條例》《浙江省海洋環境保護條例》《江蘇省海洋環境保護條例》《江蘇省內河水域船舶污染防治條例》《江蘇省海域使用管理條例》等。然而，一方面這些地方性法規和規范性文件所具有的效力較低，約束力較弱，其法律權威性和可執行性有待商榷;另一方面這些地方性法規和規范性文件并未對海洋漁業垃圾進行法律界定、有關海洋漁業垃圾污染損害行為、罰則等問題沒有具體規定，有關規定雖然明確了有關涉海部門治理海洋漁業垃圾的法定職責，但是對海洋漁業垃圾區域共同管理事務的處理沒有明確的規定，導致長三角沿海區域性海洋漁業垃圾污染治理依然處于無法可依的局面。

3.2 海洋漁業垃圾治理區域性執法難以突破

長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理區域性執法還受行政區域劃分的制約，由于目前海洋漁業垃圾仍然屬于屬地管理的范疇，各區域分屬的行政主體不同、行政管理體系不一致，造成海洋漁業執法更加困難，使跨區域執法受到極大限制，在海洋漁業垃圾治理區域性執法的過程自然而然地會出現難以協調、難以進行有效聯動等問題[13]。長三角沿海各省、市海洋環境的行政執法體制也大不相同，同時，由于海洋漁業垃圾污染具有擴散性的特征，海洋整體性、流動性帶來的海洋漁業垃圾跨區域污染等諸多問題，都是造成區域執法界限模糊、執法主體權責不清的原因，以此衍生出執法被動、執法不嚴等問題有待解決，進一步增加了長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理嚴格執法的難度。也為長三角沿海區域的執法協同帶來極大障礙，同時為長三角沿海區域的海洋環境行政執法帶來諸多矛盾與沖突[14]。

3.3 海洋漁業垃圾治理區域性司法體系不完善

司法作為法治化建設的托底環節，在海洋漁業垃圾治理法治化過程中重要性不言而喻。由于海洋污染具有跨區域的特性，海洋漁業司法同樣呈現出跨區域的特征，就目前海洋漁業垃圾治理問題而言，大量海洋漁業垃圾污染損害無法通過司法途徑提供救濟，海洋漁業垃圾的產生行為的隨意性、不確定性導致很難具體確定責任主體，對于所造成的海洋環境損害行為難以走上司法訴訟的程序，有關海洋漁業垃圾污染損害賠償的問題并未得到解決。

同時，由于長三角區域沿海地區的海洋經濟發展條件及水平均存在差異，導致海洋環境司法呈現出多樣化發展且其效果也受到嚴重影響[15]。就起訴主體來說，造成海洋漁業垃圾污染主體很難來界定其違法行為，難以對其進行司法訴訟以要求相應的補償。因此，目前通過司法訴訟程序來解決相關海洋漁業垃圾污染侵權行為的情形較少，同時，由于海洋漁業垃圾污染等不良事件的損害結果難以確定帶來的賠償困難，導致海洋漁業垃圾污染救濟不及時且不到位。種種現象照見司法海洋環境保護中均尚存的短板[16]，海洋環境司法的協同治理等諸多功能尚未得到充分發揮，司法體系極大限制了長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理過程，難以克服跨區域、跨流域的障礙，直接影響了海洋漁業垃圾治理的公正司法，進而阻礙長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化建設進程。

3.4 海洋漁業垃圾治理參與主體法治意識淡薄

除政府以外，漁業企業、漁業組織和漁民主體在海洋漁業垃圾治理法治化過程中都占據重要位置，其中最為主要的參與者是漁民這一主體，但這些主體參與海洋漁業垃圾治理的意識較低，直接導致海洋漁業垃圾治理效果難以實現最大化。長三角沿海區域海洋漁業治理法治化過程中，應該兼顧法治和治理，實現二者的結合，治理法治化是要將法律法規作為依據來對海洋環境進行依法治理。

例如，大部分漁民對于海洋漁業垃圾治理法治化的重要性認識不足，作為海洋漁業垃圾的生產者也是受害者之一，大多數漁民對于自己在治理過程中扮演的重要角色缺乏正確認識，主要是因為漁民普遍存在海洋擁有足夠的納污能力和自我凈化能力的錯誤認知，認為所產生的海洋漁業垃圾一旦進入海水就會“消失”，隨著海浪、海風消失于其視野之中，將“看不見”等同于“不存在”，因此這些漁業廢棄物并不會對海洋產生任何污染。同時，部分漁業組織尚未意識到海洋漁業垃圾對于海洋漁業生產活動以及漁業生態環境的危害事實上將直接波及其本身，因此，漁民、養殖戶等漁業組織對于海洋漁業垃圾治理的參與度不夠，參與治理意識的薄弱導致其重要參與作用并未得到充分發揮，普遍缺乏規范自身行為和接受教育的主動性[17]。其次，由于海域廣闊以及海洋的流動性等特征，致使各參與主體存在僥幸心理，就海洋漁業垃圾的產生問題難以進行追根溯源，而且并不認為海洋漁業垃圾的治理問題與自己有關，自然而然地推脫逃避責任，法不責眾的思想觀念根深蒂固。此外，還缺乏社會主體共同參與海洋環境治理的守法體系，目前仍是以政府為主導來進行海洋漁業垃圾的治理，漁民、養殖戶及其他漁業組織參與海洋漁業垃圾治理尚未得到重視，且參與方式較為單一，由于對漁業垃圾引起的海洋環境污染的危害性認識不足，各社會主體責任意識薄弱，尚未形成相應的監督約束機制，在一定程度上也阻礙著長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理的法治化順利推進。

4 長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化路徑

目前，長三角沿海區域各省、市對關于建立治理法治化提升長三角沿海區域環境治理能力已達成共識[18]，區域協同磋商機制初步建立的同時，也訂立了多個相關的行政協議，制定了一些區域性治理的法律文件[19]。2007 年，蘇浙滬人大常委會法制工作機構等簽署的《蘇浙滬法制協作座談會會議紀要》對開展區域立法協作提出了設想;2009 年起，滬蘇浙人大常委會建立了主任座談會制度，將地方立法協作納入協同范圍予以推進;2018 年，滬蘇浙人大常委會同步通過各自《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》;2020年，滬蘇浙人大常委會分別通過各自《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》;2021年，滬蘇浙皖司法廳（局）共同簽署了《長江三角洲三省一市司法廳（局）區域協同立法合作框架協議》，滬蘇浙皖人大常委會分別通過各自《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》。從而為長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化的路徑選擇提供了相應的政策支撐。

4.1 促成長三角沿海區域形成海洋漁業垃圾協同立法局面

在長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治化建設的進程中，立法是源頭治理的第一步，其重要性不言而喻。長三角沿海區域發展一體化及海洋漁業垃圾污染區域流動性，使得海洋漁業垃圾治理相關立法工作處于一個起點更高的階段。《中華人民共和國海洋環境保護法》的第八條、第九條為有關沿海省、自治區、直轄市的地方政府或者其上級人民政府，協調解決跨區域的海洋環境保護工作提供了法律依據，因此，應促使長三角沿海區域協同立法，出臺長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理專項條例。

①通過整合長三角沿海區域現有海洋漁業垃圾治理的地方性法規和規范性文件，充分考慮海洋垃圾污染問題的特殊性和實際性，建立長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理統一法律規范，明確海洋漁業垃圾、海洋漁業垃圾污染、損害賠償、法律責任等法律規則。②增強專項立法與長三角沿海區域海洋經濟發展的匹配度。在海洋漁業垃圾治理專項立法制定過程中，應該針對目前長三角沿海區域各省、市的海洋經濟發展現狀、長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理所面臨的嚴峻問題以及有效可行的處理方式進行調查研究，使專項立法內容在長三角沿海各省、市具有普遍的適用性。③長三角沿海地方政府和立法機關應該及時關注轄區海洋漁業垃圾治理過程中遇到的新問題，及時對長三角沿海區域的地方性立法進行修訂、補充和完善，對遇到的新問題及時采取相應的新對策以適應海洋環境的發展狀況，彌補法律空白。

4.2 破解長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理協同執法困境

長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理過程中存在的執法困境，造成海洋漁業垃圾污染區域治理難以協調、難以進行有效聯動。因此，需要從區域執法協同機制和協同監督執法體系共同入手破解長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理法治的協同執法困境。

①應當明確長三角沿海區域各省、市海洋漁業垃圾治理的行政執法部門的主體地位，這是跨區域、跨部門海洋協作執法的前提。合理劃定行政主管部門的權限分工和執法職責，合理劃分各執法部門的管理區域及權限責任，各個執法部門在其職能權限范圍內嚴格履行各自職責并落實執法主體責任，具體制定海洋漁業垃圾管理細則，以避免職能交叉。②需要完善長三角沿海各省、市的區域性海上綜合執法協作機制。長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理離不開各區域執法機關共同的協作與配合，可以借鑒浙江省海上大綜合一體化執法體系，依托海上數字化治理平臺，完善并優化長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理的大綜合執法體系，打造各執法部門之間相互配合的統籌協調模式，大力推動長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理多方執法主體進行聯動執法行動，以此提升執法效能。③需要完善長三角沿海區域性監督執法體系。海洋漁業垃圾監督執法層面，應當樹立依法行政意識并端正監督執法的指導思想。④構建區域性海洋漁業垃圾監測系統，實現長三角沿海各省、市執法監管部門的信息共享，以此提高執法效率。

4.3 打通長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理協同司法渠道

司法作為法治化建設的托底環節，在海洋漁業垃圾治理法治化過程中重要性不言而喻。就目前海洋漁業垃圾治理問題而言，由于地方政府、各種漁業組織和漁民、養殖戶、休閑漁業從業者等為了自身的利益，經常將海洋漁業垃圾對海洋環境損害后果進行推脫轉移，再加上海洋漁業垃圾污染事件中的漁業廢棄物的來源與數據采集難，鑒定出垃圾排放和漁業捕撈、養殖等相關損害之間的因果關系難，因此，海洋漁業垃圾污染起訴主體不明、損害鑒定較難、訴訟救濟不足所造成的海洋漁業垃圾污染侵權行為難以走上司法訴訟的程序。因此，在長三角沿海區域有關海洋漁業垃圾污染治理司法協同建設中，應該積極探索海洋公益訴訟司法制度，推動區域性海洋環境司法建設。

①在長三角沿海區域建立專門的海洋漁業垃圾污染損害專業性調查鑒定評估機構，處理由涉海企業及其他漁業組織帶來的海洋漁業垃圾污染糾紛，需要有專業的知識和技能以及豐富的經驗，加之具有權威性的專業檢驗和鑒定技術，準確地收集到其漁業垃圾污染的事實與證明，掌握海洋漁業垃圾污染損害賠償的構成要件，對其違法行為進行必要的舉證。②拓寬海洋公益訴訟內涵，明確海洋漁業垃圾污染相關案件作為海洋公益訴訟的受案范圍，明確訴訟范圍及訴訟主體，除了進一步強化海洋檢察海洋公益訴訟主體地位，更要考慮更多的利益相關者的訴訟資格，可以將行業組織、環保機構納入其中，明確規定訴訟主體在訴訟過程中的權利義務。③以漁業合作社及其他漁業組織為主要的社會監督力量，構建海洋司法救濟的監督機制，在達成長三角沿海區域統一的海洋司法標準的前提下，建立區域性海洋漁業垃圾治理司法保障制度，加強對訴訟救濟的監督力度，營造公正的海洋治理司法環境。④可以建立臺賬制度，對于相關的海洋漁業事件加以記錄，利用大數據建立起長三角沿海區域海洋漁業生產活動的相關情況，將各種海洋漁業環境事件納入其中，對數據進行留底，以此提高訴訟主體加以證明的可能性，增加舉證可能，使長三角海洋漁業垃圾污染事件的司法訴訟成為可能。

4.4 構筑長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理協同守法聯盟

社會力量在海洋漁業垃圾治理法治化過程中占據重要位置，其中最為主要的參與者是漁業生產組織、企業及漁民，因此，需要培育漁業生產組織、企業、漁民等各方主體參與海洋漁業垃圾治理的意識及行為，構筑長三角沿海區域的海洋漁業垃圾治理區域協同守法聯盟。

①應當加強長三角沿海區域漁業生產組織、企業和漁民個體的海洋環保意識教育。可以通過漁業合作社、環保公益組織等機構進行海洋漁業垃圾治理的宣傳教育，強化漁業生產組織、漁民的主體意識和法治意識，激發漁民對于海洋漁業垃圾治理的責任心，調動漁民、養殖戶及漁業組織等的守法積極性。②構建長三角沿海區域海洋漁業垃圾治理的守法聯盟。建立區域性海洋漁業垃圾污染舉報平臺;賦予漁業合作社、行業協會等社會組織對各區域海洋漁業垃圾治理情況自我監督監管的權利和義務，建立海洋漁業垃圾治理自我管理常態化機制。通過優化海洋漁業垃圾治理的守法激勵機制，鼓勵漁民積極參與到海洋漁業垃圾污染治理的過程當中，如鼓勵漁民把生產中的漁業垃圾帶回岸上，培育漁民海上打撈項目，建立休漁期漁民海上廢棄漁具打撈有償服務機制等，從源頭上減少海洋漁業垃圾的產生，以此來更好地實現全民知法守法。此外，就海洋漁業垃圾治理過程中的其他主體，可以采取不同的方案開辟多元主體共建海洋生態文明的路徑，營造出良好的海洋漁業垃圾治理法治化氛圍，以此推進海洋漁業垃圾治理守法共同體的形成，推動長三角沿海區域海洋經濟可持續發展。

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