突發氣象災害事件中透視“村改居”社區治理模式

摘 要：突發氣象災害事件檢驗了我國基層社會治理效能，從突發洪澇災害中總結和思考社區治理具有重要現實意義。本文基于A市S村改居社區調研，嘗試從突發公共危機背景下探討村改居社區治理模式的運作并做完善性思考。該社區主要形成黨建引領的行政主導與多方力量協同治理的社區治理模式，突發公共危機下，黨領導是核心，逐步形成中央到鄉鎮街道多級抗洪聯控體系，社區自治組織充當抓手，公權力下沉，社區服務組織暢通微治理，志愿者拓展服務供給的多元化主體協同治理。并通過分析抗汛短板，思考如何完善該模式，夯實治理效能，主要包括繼續發揮黨建領導的核心優勢，打造組織化志愿者隊伍，設立樓棟長，推動科技力量嵌入治理，努力推進社區治理現代化。

關鍵詞：突發氣象災害事件；村改居；社區治理

中圖分類號：C916文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）04 — ０108 — ０4

“黨的十九屆四中全會強調必須加強和創新社會治理”［1］，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，彰顯出社會治理已成國家治理重要環節。社區作為社會治理的最小單元，是推進國家現代化治理的重要基礎，近年來，由于自然生態環境的變幻莫測，許多城市出現因短時間持續性的特大暴雨，頻發城市洪澇災害，如何保障群眾生命、財產安全成為社區治理的重大考卷，也是提升基層社區治理水平的加速器。突發公共危機事件與作為過渡性社區——村改居產生了獨特化學反應，社區積極開展抗洪救災工作，筑牢“最后一公里”堤壩形成黨建引領的行政主導與多方力量協同治理的社區治理模式。同時，也暴露出社區治理的短板。本文基于對A市S社區突發氣象災害事件調研情況，試做嘗試下探討。

一、文獻回顧與綜述

基于中國國家知識基礎設施（CNKI）高效共享的信息資源，以村改居社區治理模式為關鍵詞、主題進行相關文獻檢索，共計有效8篇學術期刊，33篇碩士學位論文，基于可視化分析發現本領域文獻研究成果時間線度長達九年，主題方面：“村改居”社區，有22篇；社區治理，15篇；治理主體4篇。

在2013年--2015年初期階段，學界以村改居社區治理現狀為重點，依托城鎮化進程開展研究。而這場由政府主導并推動的村改居浪潮，社區建設呈現行政化單一特點，社區公共產品供給、社區治理模式、治理效果均對村改居治理提出新要求，亟需治理轉型。陶春華通過山東省五個社區實證研究提出隨著村改居居民需求的多元化，社區無法滿足且治理效果不理想，具有濃厚傳統式的村莊治理色彩，多元化治理主體尚未形成［２］。

在2015年--2017年發展階段，圍繞全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，政治學、行政學、社會學等學科開展了相應研究，累累碩果。村改居作為過渡型社區，在劇烈變化的城鄉結構中，王荀學者對此梳理社區治理概念，提出建立以黨支部、居民委員會為主體的村改居社區合作治理模式［３］。而由于矛盾爆發的滯后性，部分地區存在居民身份轉換和社區類型轉換的不一致，黃羽婷以位于廣東省且毗鄰珠江三角洲的務莊社區為樣本，結合比較研究法、文獻研究法對村改居新型治理模式進行總體設計，并探索建立順應時代要求的“協同治理”社區治理架構，鼓勵黨組織、宗族自治組織、集體經濟組織三方權力的平衡，實現社區自治轉型［４］。除此之外，也有學者試從社區精英、村改居群眾出發，分析彼此博弈中存在的問題并提出建議，希望探索一種群眾參與式村改居社區治理。在本階段，學界已經研究城鄉社區治理的新路徑——黨建引領，例如人民論壇期刊中，陶建群、劉廣為、張虹基于湖北省武漢市漢陽區城鄉社區治理工作，提出轉型成功的村改居（江欣苑模式）［５］，該模式是以黨建為抓手，群眾為基礎、力量源泉、致富對象，從管理到治理再到服務，展現了一種中國特色的社區治理道路。

在精細化階段，學界緊跟黨和國家“加強社區治理體系建設，推動社區治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”、打造“共建共治共享的社會治理格局”的要求展開研究，文獻涉及廣度、深度大大增加，尤其是新世紀以來，伴隨我國地震、洪澇、非典、新冠等各類突發公共危機的發生，學術文獻百花齊放，從CNKI獲知學界提出“善治”、“多元共治”、“網格化治理”、“圈層結構的公共性治理”、“自治、德治、法治”、“居民參與式治理”、“官場社區協同治理”、“行政主導社區治理”、“黨建引領式社會治理”等等社區治理模式，由此可見，因地制宜式探索社區治理模式已成趨勢，學者們為夯實基層社會治理重要基石，并總結經驗，提出治理短板。值得一提，社會資本在社區治理中擁有先天優勢，有學者借鑒美國社區、新加坡以及國內社區居民社會資本尤其社會信任對開展社區治理的經驗，試分析我國部分村改居社區治理效果不佳原因。除此之外，在本階段，學界立足村改居過渡型的特殊性，重新審視社區治理主體角色定位、明晰各主體權責。

綜上所述，村改居治理模式朝著多元化方向發展，黨建引領發揮不可或缺的作用，本文基于S社區調查發現，該社區在突發氣象災害事件中形成黨建引領的行政主導與多方力量協同治理的社區治理模式。

二、調研地點概況

A市人口密集，超七百萬人口，內銜四縣三區，近140個鄉鎮、超百個城市社區、數以百計農村社區。自2021年5月初的高強度暴雨導致城市洪澇，至5月17日12時，A市累計受災群眾超百萬人。此次抗洪救災中搶救網格數（小區、單位、樓棟）230個、搶救網格人數66418人。

S社區位于A市裕安區城郊地帶，住房構成是安置回遷小區。S社區住宅面積168759平方米，30棟居民樓，便民設施不健全。S社區在城鎮化進程的推動下，由原子化陌生人逐漸增多生活模式取代了完全的熟人社區，經過摸排，戶籍人口312戶、1573人，外來人口478人。其中老年人占到60%以上，獨居老人占30%左右，而他們是突發洪澇災害的弱勢人群，年輕人多外出務工，留守婦女就業以個體經營為主，除此之外，社區居民多為被拆遷村民，受教育程度不高。S社區公共產品供給滯后，無業主委員會，S社區物業公司由當地振興集團公司入駐，且保安與保潔員都是該社區的老人組成，共6個保安，2個保潔員，物業高管人員多外聘合同制，對該社區并不熟悉。

突發洪澇期間，S社區由居民拆遷前的平橋鄉南外村黨總支、平橋鄉南外村村民委員會統一部署搶險措施，經過換屆選舉后分配該社區僅社區干部1人，為南外村副書記，同時分批次招募社會志愿者11名，其中包括自愿報名有3名志愿者。除此之外檢察院和某鄉鎮干部共6人。S社區在這次突發公共危機中，抗洪救災網格26個樓棟，居家等待救援人員1003人。

三、突發氣象災害中社區治理模式形成機制

（一）自上而下的領導模式

黨的領導是我國制度的最大優勢。突發公共危機事件，是考驗政府應急管理能力的重要參照，黨領導下的政府各項決策密切關系抗洪搶險的成效。“凡事預則立，不預則廢”，自2021年5月初發現險情，A市迅速建立起A市---各區級---各鄉鎮街道級的三級防汛體系網，嚴格落實精準施策要求，建成“橫向及邊、縱向及底”的搶險救災體系。省委、省政府派出省級專家指導救災工作，A市政府與省級部門溝通同時發布全市抗洪方案，A市防汛中心在黨的領導下成立應急處置指揮部，聯合A市公安系統、氣象部門、衛生部門、交通部門等展開排查、制定人員疏離預案；區及區部門落實市級部門指揮方案協調各鄉鎮街道防控，并開展信息搜集，啟動臨時安置場所；鄉鎮街道具體落實防汛工作與調配防汛資源，形成自上而下的領導問責體制。由應急指揮部負責協調，召集專業人士加入救援，僅用4天時間完成上萬人次的緊急疏離與安置。孫寬平在“基層治理現代化”高端論壇會議中指出，加強黨組織全面領導公共危機防控的制度建設［６］，建立保障黨領導核心作用，是構建社會協同治理格局中的重中之重，同時科層化層級政府管理體制為從中央到地方一盤棋的抗擊汛情作戰計劃奠基夯實的體制機制保障。

（二）社區發揮自治作用

“工欲善其事必先利其器”，面對新世紀以來發生的特大地震、干旱、洪水等突發公共危機，我國已逐步形成具有中國特色社會主義的公共危機應急管理制度化系統。尤其在黨的十八大以后，國家應急管理部門的成立，明確各層級政府、基層黨組織、各社區服務組織、社會服務組織、社區治理社會基礎不同領域的權責劃分，向“統一指揮、黨建帶動、一體聯控”的一盤棋式突發公共危機治理機制逐步邁進。“黨的十九屆四中全會指出，要推動社會治理和服務重心向基層下移［７］，清晰可見社區被賦予基層社會治理“主動脈”角色。A市S社區剛剛完成村改居，沒有業主委員會，只有村委會作為自治組織，以“省-市-區-村黨總支”四級聯動防汛機制為核心開展抗洪工作，最終取得了勝利。

（三）公權力下沉

突發氣象災害事件下，社區作為黨聯系基層的“最后一公里”，社區治理任重道遠，而使命的完成離不開資源。資源是行動主體為完成其所做一切事務而在其活動過程中運用的工具或手段，具體可區分為配置性資源，前者指代對物質工具的支配，以物質產品為主要形式；后者是指對人類自身的活動形式支配的手段，包括監控督管、訓誡力、制裁和形態等要素［８］。社區治理亦離不開多元主體的共同合作，而政府是突發公共危機事件的決策者、資源調配者?；诖?，促成治理重心下移和公權力下沉，行政力量迅速扁平化為緊密聯系基層的中國特色社會主義社會治理機制的“毛細血管”。突發公共危機后，A市委組織部迅速印發有關在職黨員干部服務社區通知，要求各單位把防汛力量向社區“綁定性下沉”，無條件服從社區安排，使社區成為抗洪搶險的堅強堡壘。

（四）物業加入社區服務

突發氣象災害事件下的社區治理，政府和社區的耦合聯動與物業的防汛力度、危機應變能力息息相關。早在2020年省人大危機防控工作決定條例亦明確規定了物業應配合當地各層級政府工作部署。S社區將應變能力強、組織化規模的振興物業納入基層防汛工作體系?？购閾岆U期間，S社區物業領導負責帶隊，參與小區緊急疏散工作，暢通逃生路線，設置警戒標識。S社區物業在汛情防控中精細化服務的嵌入，彌補了社區治理的短板，打通了微治理和柔性化治理的最后“一百米”。

（五）吸納社區居民為志愿者

志愿者作為社會治理的社會基礎，體會政治效能感同時實現社區治理主體性參與價值。S社區共11名志愿者，其中包括社區挑選招聘和自主自愿報名，七個人是當地原著居民，多數為黨員。由志愿者參與登記社區居民信息工作，講解逃生知識。了解重病人士、高齡獨居老人、扶貧對象等弱勢群體情況，并分派任務，一旦出現險情，立即前往協助撤離。

四、優化模式，夯實治理效能

（一）打造黨建引領式組織化志愿者

志愿服務是國家文明程度彰顯指標，志愿者不懼生死的服務奉獻精神為洪澇阻擊戰注入源源不斷血液，是社區治理重要力量。S社區抗洪戰役中志愿者和村委會、物業、在職黨員的密切合作，有力提高基層社會治理效能。為進一步促進志愿服務力量參與社會治理，有必要進行志愿者組織化建構。首先，基于黨的領導，政府統籌安排和重視社會中“零散化”志愿原子，抓好頂層設計，拓寬參與方式，加強志愿者招募機制，吸收多元專業力量。建立“政府引導+社區主導+多元參與”的志愿者服務管理體系，切實做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，提升社區志愿者管理的系統化、程序化、細節化水平，形成高效服務社區相關問題的統一體［11］?！逼浯?，“眾人抱薪者，不可使其凍斃于風雪”。通過參與式觀察深深獲悉S社區人力不足，志愿者扮演多種角色，大部分志愿者無專業化訓練進行洪澇災情排查，極易受到傷害。因此，完善志愿者相關制度和法規，政府部門聯合市場為志愿者兜底風險機制，并落實激勵機制，從物質保障到榮譽激勵，可對優秀志愿者感人事跡進行媒介報道，對服務經驗模式化并推廣，形成社會正面反饋，推進社區治理體系現代化。最后，為了將志愿者服務優勢轉換為社會治理優勢，有必要依托政府公共部門和高校專業領域建立組織化應急管理體系志愿者和常態化管理體系志愿者，招募、培訓、考核、服務技能提升實行項目化運作，推動形成社區自治的志愿服務堡壘。

（二）設立居民代表樓棟長

“習總書記在十九大報告中強調加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動［12］?！憋@而可見居民是社會治理重要主體而居民參與度不高是S社區治理明顯短板。村改居是我國城鎮化進程中的產物，呈亦城亦鄉社區樣態，原有的鄉村治理秩序和鄉村治理結構遭到沖擊，傳統化治理功能在形形色色社會因子影響下逐漸嬗變，與此同時居民自我身份認知模糊、基層公共服務供給不足，新型需求下社區治理體系尚未建立，居民社區治理參與意識薄弱，遇到問題找村委會的觀念根深蒂固，對行政部門、基層黨組織存在資源依賴，如何促進村改居居民主動參與、長效化參與社區治理遇到瓶頸。村改居具有異質性增強顯著特點，S社區居民會將自己多余套房租出去增加收入，而城郊地理位置也為社會大眾節省住房開支形成推力，原子化居民會隨著交往風險、多元化社會價值利益刺激減少彼此信任感，這種關系嬗變極易引起居民對社會公共事務自主參與意識下降。因此，有必要建立樓棟長選拔制度。每20戶發展鄰長1名，發展每棟樓２名樓棟長，由物業對接，村委會（居委會）選拔居民中責任感強、有公益心、調解能力強退休老黨員等人選，發揮樓棟精英作用，拓寬基層和群眾溝通機制。樓棟長作為居民代表，密切聯系所在樓棟，關注居民新需求，搜集居民社區意見，為群眾排憂解難，定期反饋基層黨組織，重新恢復社區信任社會資本與網絡社會資本。而當下互聯網的高度發展亦為樓棟長工作方式提供智能化平臺，努力搭建起基于技術化手段的“基層黨組織－物業－樓棟長－居民”常態化密接機制，對于應急管理和社區治理具有重要現實意義。

（三）推動社區信息化智能建設

社會治理現代化和社會治理創新，有必要實現現代科技和社區治理的耦合?！爸腔凵鐓^，簡而言之就是利用一種更為高效智慧的手段讓現代化社區管理進行相應的升級換代［13］”讓科技力量合理嵌入社區管理方方面面如居民需求、服務操縱等。智能防汛能推動高效社區治理，國內如火如荼開展科技賦能社區治理。為做好城市洪澇預警工作，浦東新區推出“城市大腦”智能化模塊可以實時為街鎮“分片包干”的緊急突發工作提供更精準推送，同時整合城管“微平臺”信息系統功能，運用大數據等智能化手段，做到智能發現、自動推送，實現街區智能化、科學化和精細化管理。S社區由于城郊地理位置、自身市場屬性短板，在防汛搶險中多“單槍匹馬”，當下，數字智能化與社會治理是形勢所趨，政府部門應聯合高校培養高端人才，為基層治理輸送智能化因子，在緊急公共危機時，黨領導下智能化社區建設無疑為基層提高風險應對能力，提高治理水平送去“靈丹妙藥”。

五、結語

本文基于安徽省A市某社區調研，嘗試分析村改居面臨突發氣象災害事件下如何進行社區治理，危機中的社區治理上政府不再扮演單挑大梁的獨角戲，黨的領導將制度優勢轉化為治理優勢，是戰勝一切的重要法寶。

〔參 考 文 獻〕

［1］中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定［R］.

［2］陶春華.“村改居”社區治理轉型研究［D］.華中師范大學，2015.

［3］王荀．深圳市A區“村改居”社區合作治理研究［D］.廣西民族大學，2016.

［4］黃羽婷.佛山市南海區務莊“村改居”社區治理研究［D］.廣西師范大學，2016.

［5］陶建群，劉廣為，張虹．黨建引領下的城鄉社區治理新路——“村改居”成功轉型的江欣苑模式［J］.人民論壇，2016（32）：114-116.

［6］王悅，林潔云．補短板 強弱項 推進基層治理現代化高端論壇會議綜述［J］.社會主義研究，2020（04）：167-172.

［7］中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定［R］.

［8］吉登斯.民族一國家與暴力［M］.胡宗澤，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998：7－17．

［9］中共天津市委黨校課題組，雙艷珍.社區治理中黨員志愿服務的效能分析——從新冠肺炎疫情防控中黨員志愿行動的視角［J］.求知，2020（06）：28-31.

［10］張新，林暉，王勁峰.我國數字化公共衛生應急管理體系建設的科技策略建議［J/OL］.武漢大學學報（信息科學版）.https：//doiorg/1013203/j.whug

is20200151.

［11］毛振華，姚祥燕.志愿服務與基層社會治理調查研究［J］.領導科學論壇，2021（03）：103-110.

［12］習近平決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［N］．人民日報，2017-

10-28（01）.

［13］張繼宏，吳津，鄭曉燕.智能技術在基層防控中的運用及啟示［J］.科學發展，2020（05）：95-99.

〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：２０23 — 04 — 06

基金項目：本文系安徽省高校哲學社會科學研究重點項目“鄉鎮（街道）社會工作服務站建設運行的內在邏輯與實踐路徑研究”（SK2021A0009）的階段性研究成果。

作者簡介：熊忠悅（1998—），女，安徽六安人，碩士研究生在讀，主要研究方向：社會管理與社會政策。