關于加強自建房消防安全監管的思考

胡筆雄

摘要：近年來，自建房消防火災事故和坍塌事故時有發生，對人民的生命財產安全造成了巨大威脅。特別是2022年4月29日湖南長沙特別重大自建房倒塌事故，造成了54人死亡、9人受傷，直接經濟損失9 077.86萬元，令人痛心。自建房的監管是一項非常重要的工作，因此，以當前自建房存在的安全隱患問題為切入點，剖析問題成因，參考國內外自建房監管模式，探索加強自建房消防安全監管的新方法。

關鍵詞：自建房；消防安全；監管模式

自建房，也稱為單門獨院，通常是擁有自我土地的單位和個人，通過組織設計、雇傭施工后，所建造的房屋和建筑。自建房在我國建造十分普遍，特別是在農村地區，居民大部分通過自建房的方式，進行生產經營、安置家庭等，推動了我國鄉村城鎮化建設。2022年1月，住房和城鄉建設部村鎮建設司公布的一組數據表明，全國50多萬個行政村有2億多戶農村自建房[1]。然而，隨著城市化的不斷發展，自建房材料不合格、施工人員無資質、防火間隔不到位等問題愈發突出。根據國家消防救援局統計的2021年全國居住場所火災數據，居民自建房火災高達15.6萬起，占全年居住場所火災總數的60.5%；造成848人遇難，占居住場所火災死亡人數的58.1%，居民自建房已成為亡人火災多發地[2]。同時，由于自建房的“自建”特性，其往往存在建筑結構改動、內部裝修頻繁的情況，且很多是“三合一”場所。正因為頻繁地改變建筑結構，建筑整體的穩定性得不到有效的保障，容易發生縱向建筑坍塌事故。例如2022年4月29日，襄汾縣陶寺鄉陳莊村聚仙酒家發生坍塌事故，造成29人死亡、28人受傷，直接經濟損失1164.35萬元。新時期，如何更好地履行自建房的安全監管職責，減少早期安全事故的發生，增強人民的安全感和幸福感，是應急管理部門亟待解決的重大課題，具有十分重要的科學價值、社會價值和現實意義。

1 我國自建房存在的消防安全問題

1.1? 自建房規劃與消防現實需求相矛盾

近年來，隨著我國城鎮化進程加快，縣、鄉（鎮）、村一級經濟得到了快速發展，村民自建房大量興建，但是在通過初期審批后，自建房出于自身功能改變需要，違建、改建、增設等現象十分普遍，消防安全隱患不斷增加。特別是建設初期，部分單位和個人追求短期的經濟效益，忽視了對自建房本身的消防設施、消防器材及消防安全通道等的規劃設計，導致自建房消防規劃長期滯后，與當前消防安全的現有法律法規不相符合。

1.2? 消防安全監管職責長期缺位

從現有的相關法律法規來看，用于村民居住的自建房屋如果達不到一定的面積規模，便不在消防監督管理的范圍之內。而小、多、密的自建房在我國大量存在，一些農村小作坊、小工廠往往通過自建的方式構建而成，部分甚至私自改建、改造成KTV、網吧、飯店、賓館等人員密集場所。然而這些場所往往不會主動申辦消防監督管理許可，在開業前未經消防安全檢查就投入使用。且該類經營者、管理者對消防安全工作一知半解，甚至完全不懂，沒有掌握基本的消防安全常識，不會結合實際制定滅火應急疏散預案和定期組織演練，使得消防安全責任未能得到有效落實，火災隱患不能通過自查自糾被發現并整改。另外，建設工程消防設計審查驗收職能移交后，住建部門僅負責對申報項目的消防審批，對未審未驗項目投入使用的監管少；受機構改制的影響，公安機關取消了對派出所消防監督工作的考評，派出所消防監督執法弱化。一些行業部門未按照“三管三必須”原則落實監管責任，行業管理的長期缺位，放任了火災易發高發區域、領域的消防安全監管。

1.3? 自建房火災先天性風險高

當今，建筑材料不斷向美觀、防火、耐用的方向發展。而傳統的村民自建房大多采用老式的磚木混合結構，且沒有做防火處理，造成自身先天性存在較大的火災安全隱患，建筑主體將難以承受火災荷載。同時，由于早期自建房規劃不合理、不規范，大量自建房缺乏前期規劃，擅自建設，使得建筑質量參差不齊，電氣線路私拉亂接現象較為嚴重，違規采用彩鋼板、泡沫夾芯板等違建現象較為普遍，加大了火災風險。同時，部分單位和個人為加強土地利用率，不斷向用地規劃邊界逼近建設，甚至會出現“越界”現象，防火間距嚴重不足，消防車輛根本無法駛入。還有些自建房，前期用于居住，只設置了一部樓梯，但變更、改建為人員密集場所后，安全出口數量并未增設，疏散通道數量達不到2個的最低標準，且疏散樓梯的間距也往往較為狹小，容易在人員逃生時發生踩踏事件。

1.4? 自建房消防設施設置不合理

當前，一些自建房在經營效益好的情況下不斷進行擴建，已達到了消防監管的有關標準。但是，此類場所并未按照國家消防規范，增設火災自動報警系統、自動噴水滅火系統、防排煙系統、室內外消火栓系統、應急照明及疏散指示標志等消防設施器材。部分單位和個人意識到了消防安全的重要性，但是出于節約成本的考慮，并未委托有資質的專業施工隊，按照相應消防設計圖紙進行規劃和安裝，導致安裝的消防設施設備不符合有關規定，消防管網、消防電路得不到有效保障，消防設施在火災發生時發揮不了應有的作用。

1.5? 自建房管理者消防安全意識較為淡薄

部分自建房經營者缺乏基礎的消防安全常識，不能正確區分危險品、危化品，對于如何針對消防重點部位防范毫無意識。同時，在外來流動人口、務工人員增多的現實基礎上，一些自建房的生產、管理經營者對消防安全培訓不夠重視，對其工作人員的安全教育和安全管理不到位，缺乏基礎的滅火、防火、逃生、疏散等知識培訓，人員在應對突發險情、報警處置方面的能力得不到有效的保障。

2 我國自建房消防監管法律依據和現狀

我國有關自建房的相關法律依據主要有：《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國建筑法》《鄉村住宅建造技能方針（試行）》等。這些法律、條例就房屋建設的國土規劃、申請、審批等環節進行了規定，部分法律法規將城鄉居民自建房屋建設活動納入監管范圍，為自建房的相關監督執法提供了法律依據。但是還有一些法律法規的適用條件很多，明確規定適用于達到一定規模和標準的房屋建筑，而不適用于居民自建小型低層房屋建設。例如：《中華人民共和國建筑法》第八十三條明確規定，搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法[3]。同時，消防監督執法的最主要依據《中華人民共和國消防法》當中，全文不包含“自建房”關鍵詞，同時對于農村消防也僅在第三十條提出：“地方各級人民政府應當加強對農村消防工作的領導，采取措施加強公共消防設施建設，組織建立和督促落實消防安全責任制。”雖然部分省、地級市出臺了相應的地方性法規，明確了監管職責單位和自建房建設要求，但是較多地區仍然未能把自建房納入法律、法規的管理范疇當中，造成了監管上先天的法律盲區，讓基層的執法人員無法可依。

同時，即使部分省、市、縣出臺了相應的法律規定，執行起來依舊有困難。一是基層人員比較缺乏。在基層工作中，大量的基礎性事務交替疊加，負責消防管理的人員往往不是履行單一職責，還包含治安巡邏、調解基層矛盾等其他事項，缺乏專人專項專管。加上“無人教、無人管、無人查、無辦公場所、無專項經費”等方面的原因疊加，很多規定僅停留在文件上，無法真正實施落實。二是由于改制轉隸后，部門職能轉移交接磨合等原因，目前農村基層網格員以及安全管理人員對新出臺的管理規定認識不足，消防理論不扎實，發現、整治火災隱患的能力薄弱，督查整改的模式還是停留在“說過、看過”的表層，在一定程度上造成了自建房違法行為和火災隱患的“缺管”[4]。三是在城鄉接合部、農村場所內，自建房作為建筑的主要模式，其基礎體量格外巨大。一個基層網格員或管理者往往要負責一整片的消防安全管理，無法做到面面俱到，存在失控漏管現象。

3 國外自建房消防監管模式參考

日本在消防監管上也走過了漫長的探索道路。在1948年，日本首次頒布了《消防組織法》。從此，日本消防部門擺脫了警察身份，實行以市、町、村為中心的自治體消防機制。變化頻繁是日本消防法的顯著特征，主要是為了與時俱進滿足現實的消防需要。以令和三年9月1日最新修改的《消防法》為例，第七條就明確規定：凡是有建筑物改建、新增等項目都必須經過當地“消防署長”進行審查許可，并且要符合對應的建筑基礎法規。同時，相應的處罰條款極其嚴厲，第四十一條規定了違反相關規定私自增設、改建等行為，可處以一年以下的有期徒刑并處100萬日元以下的罰金。而我國的現有法律往往注重事后發生的處罰，對于事前審核、驗收等工作處罰還是以罰款、責令停產停業為主，處罰力度相對較輕。

美國在很早期就進行了消防監督的有關探索。美國波士頓消防便是典型的代表。波士頓的消防監管面非常廣泛，內容豐富，囊括了類似我國“建審”“驗收”“開業前檢查”的職責，還對美甲店、流動餐車等近年發展的新生群體進行監督，把自建房屋等涉及生活、娛樂的方方面面考慮得較為周全。且每一項都有對應的法律法規依據和周密的實施方法。例如《馬薩諸塞州一般法》把消防監管的程序和內容都進行了嚴格的規定，并及時向社會面公開，在政府門戶網站可以進行詳細的查詢[5]。美國的消防監管形式十分豐富，既有類似我國消防管理的檢查、審核、驗收，也有非現場的登記、注冊。同時，美國還把監管模式與“大部門”機制相融合，即由監管服務局“一個窗口”受理、發照，以落實業主、施工、維保等多元主體的責任為前提，全面發揮社會消防技術人才和服務機構作用，把設計、建筑、業主等單位和個人經過公證的承諾書作為通過消防驗收的前置條件。

4 關于加強自建房消防安全監管的幾點建議

隨著社會經濟的快速發展，城鄉居民物質和文化生活水平不斷提高，為了改善居住環境，很多的居民選擇自建房屋，自建房屋量大面廣，建設活動涉及千千萬萬廣大人民群眾的切身利益，因而從法律法規建設、管理機構設置、管理形式、管理辦法等多方面予以規范和保障是非常重要的[6]。針對當前我國城鄉居民自建房屋的管理現狀和特點，切實做好城鄉居民自建房屋建設活動的有效監管，應該從如下幾方面入手：

一是完善自建房規劃責任機制。房屋建設一旦形成，幾年甚至十幾年之內都較難進行大范圍的遷移或改動。這就要求我們必須加強對自建房建設的事前規劃。要不斷加強同住建、國土、規劃等有關部門的對接，將消防規劃同步納入自建房動工前的驗收項目中，全力保障消防車通道、人員疏散通道、基礎消防設施、消防安全間距等重點部位。同時對于城中村、老舊小區改造項目要提前對接，對于不滿足、不符合消防要求的老舊建筑分批次、有計劃地拆、改、清除，并對新建設的安置房、商業區等提出消防意見，把消防安全監管從事前開始管起。

二是改進和完善相關法律法規，從源頭上進行根本管控。要與時俱進地調整、完善當前有關監管法律法規，明確城鄉居民自建房屋建設活動的監管主體及相應職責，加大對縣級、鄉鎮政府監管部門和社會服務機構人力資源調配及財政投入，切實做到權責對等，責效統一，全方位覆蓋，精細化管理。形成“事前有審查、事后有監管”的良好局面，不斷在立法上增加對不法裝修者和使用者的處罰力度，形成法律的高壓紅線，切實把老百姓的切身利益維護好，在事前立好消防監管的“防火墻”。

三是統籌社會力量參與。目前，消防部門承擔了檢查、火災調查、專項治理、宣傳、培訓、重大保衛等眾多任務，工作負荷大，基層力量嚴重不足。結合消防監督職能的轉變，將一些工作移交給行業主管部門，一些工作由單位承擔主體責任，把市場能解決的問題還給市場，把消防部門從繁冗的事務性工作中解放出來。大力培育社會服務機構，由其承擔社會單位消防咨詢、評估、檢測、維護保養等職能。

四是強化相關法律宣傳。全民消防宣傳教育不單是消防部門的責任，更是全社會的職責。一方面，這需要全體公民自覺學習消防知識，另一方面，這也需要通過明確的法律條文強化消防職責，否則共同責任就只會變成消防隊伍的單打獨斗。要大力加強宣傳住房建設、火災防控等相關法律法規。提高城鄉居民和從業人員的法律意識和法治觀念，促使他們積極主動依法依規進行住房建設和使用。

五是響應智慧城市建設。當前，由于受到各方面條件的限制，傳統的方法在消防監督管理上有較大的局限，而這樣的監督管理方式不僅不能充分保障每項消防工作準確落實，同樣也不能夠有效控制實際消防工作中存在的風險。要結合現行的消防安全理念以及各種先進的科學技術，不斷加強大數據、云平臺等智慧消防監管平臺的開發，將監管模式從“人治”向“智治”不斷轉變，讓監管模式更加科學、高效，提升消防監管的效率。

5 結語

綜上所述，當前我國城鄉居民自建房屋建設活動存在問題較多，且相關制度尚且存在一定的空白。要切實解決好這一問題，需要全社會共同努力，齊抓共管，特別是政府及相關管理部門，要不斷加快填補法律法規制度上的空白，切實加強監管，落實管理責任，真正使廣大城鄉居民自建房屋建設活動有法可依，有章可循，使人民群眾生命財產安全能得到有效保障。

參考文獻：

[1]中華人民共和國住房和城鄉建設部.全國50多萬行政村有超2億戶自建房[R].2022.

[2]中華人民共和國應急管理部消防救援局.2021年全國消防接處警創新高 撲救火災74.5萬起[R].2022.

[3]全國人民代表大會.中華人民共和國建筑法[Z].2019.

[4]邱歡慶.從《消防法》修訂談加強和改進消防監督執法[J].消防科學與技術，2009，28（5）：376-379.

[5]司戈.美國的消防監督管理及其借鑒[J].消防科學與技術，2015（9）：

1262-1265.

[6]朱伯肅.關于農村自建房現狀及房屋安全的思考[J].福建建材，

2016（7）：22-25.

Thoughts on strengthening fire safety supervision of self-built houses

Hu Bixiong

（Lishui Municipal Fire and Rescue Brigade， Zhejiang Lishui 323000）

Abstract： In recent years， fire accidents and collapse accidents of self-built houses have occurred from time to time， posing a huge threat to the safety of people's lives and property. In particular， the collapse of a particularly major self-built house in Changsha， Hunan on April 29， 2022 caused 54 deaths， 9 injuries， and a direct economic loss of 778，600 yuan， which is distressing. The supervision of self-built houses is a very important task. Therefore， the paper takes the current safety hazards of self-built houses as the starting point， analyzes the causes of the problems， refers to the supervision models of self-built houses at home and abroad， and explores new methods to strengthen the fire safety supervision of self-built houses.

Keywords： self-built house; fire safety; supervision mode