土壤污染防治法下農用地土壤污染防治政策跟蹤審計探究

王友平 李潛

從我國10多年來不斷暴露出的土壤污染事件來看，農用地土壤污染事件此起彼伏，有的農用地典型性土壤污染事件，危害巨大，嚴重威脅到人民生命健康，引起社會輿論廣泛關注，給社會造成了很大的負面影響。保護耕地，要重視農用地土壤安全，是黨的十八大以來，黨中央治國理政的重要工作，并已出臺眾多政策法規。基于政策跟蹤審計的角度，發揮好審計“治已病、防未病”的作用，確保政策落實見效，保證農用地土壤污染有效防治，進而保障糧食安全。

農用地土壤污染及防治現狀

2014年4月17日，《全國土壤污染狀況調查公報》首次公開土壤污染現狀，并指出耕地土壤環境質量堪憂，農業等人為活動是導致土壤污染或超標的重要原因。全國土壤總的超標率為16.1%。從不同土地利用類型來看，19.4%的耕地土壤點位超標，其中輕度以下、中度及重度污染點位分別占比16.5%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳等重金屬以及多環芳烴等有機物。

我國的土壤污染防治工作相較大氣和水污染治理而言起步較晚，基礎相對薄弱，存在眾多歷史欠賬。2015年政府工作報告中第一次出現“加強土壤污染防治”。2016—2022年，政府工作報告先后提出加大工業污染源治理力度、強化土壤污染防治，實行分類管理、深入推進土壤污染防治，嚴格環境執法、嚴格土壤污染源頭防控，加強農業面源污染治理、持續推進土壤污染防治等。

2016年5月，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），明確提出以保障農產品質量為出發點，堅持預防為主、保護優先、風險管控，形成政府、企業、公眾、社會相協同的土壤污染防治體系，專門強調采取農用地分類管理的措施加強農用地土壤污染防治以保障農業生產環境安全。2019年1月1日，土壤污染防治法的正式實施，標志著正式建立以“土十條”、土壤污染防治法、土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）為指導思想、根本原則、具體依據的農用地土壤污染綜合防治法律體系。

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計探索

一、審計依據

當前，對農用地土壤污染防治的政策跟蹤審計參照的法律法規標準體系主要涵蓋農用地土壤污染防治、農產品安全、農用地土壤污染防治審計等3個方面，具體法律法規見表1。

二、農用地土壤污染防治政策跟蹤審計目標

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計的目標是圍繞國家污染防治攻堅戰等重大政策措施落實情況，以資金、項目、政策和重大改革任務推進情況為抓手，聚焦打好“凈土保衛戰”。通過審計，揭示地方政府在落實農用地土壤污染防治工作中所取得的成效及存在的問題，強化對重大政策措施落實的審計監督，促進重大決策部署和政策措施落地生根、取得實效，督促改善土壤質量、提高土壤修復效果。

三、審計重點、實施路徑及方法

（一）審計重點

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計重點關注農用地土壤污染防治領域落實重點政策、推進重大項目和環保專項資金績效等情況。重點審計上述資金規模較大的項目，突出對重點項目、資金、單位及環節開展審計。

重點政策落實情況。檢查有關地區和部門單位貫徹落實土壤污染防治行動計劃、土壤污染防治法等工作開展情況；關注相關政府或部門是否按“土十條”、土壤污染防治法的要求制定相關政策，是否在規定的時間節點內完成各項工作。

重大項目推進情況。關注農用地土壤污染防治重大項目的推進實施情況，重點揭示農用地土壤污染防治中存在的重大風險隱患、資源損毀、生態破壞、環境污染等突出問題。關注是否存在審核把關不嚴、虛假審批等現象；關注是否達到治理方案預期目標；關注項目實施過程中是否對污染土壤的處理過程嚴格管控，最大化降低二次污染風險；關注治理后的危險廢棄物是否得到合理的儲存與處置，污染地塊產出的不達標的農產品是否流入市場。

重點資金保障和管理使用情況。關注財政資金保障和及時下達情況，關注專項資金是否嚴格按照用途使用，是否存在套騙取、侵占挪用等重大違紀違法違規問題。關注是否存在以“三同時”項目頂替農用地土壤污染防治項目騙取財政資金的行為，是否對未污染土地或輕度污染的土地過度修復，浪費財政資金等問題。

（二）實施路徑與方法

審計按“五個步驟”實施，即對照標準、查清問題、剖析成因、明確責任、提出建議。如有需要，對需審計的事項提前設計好審計表格并及時下發，盡早完成填報回收，并盡快完成整理、分析、核實。結合審計表格，查看相關資料和現場情況，做好以下事項的審計：

收集政策制定情況。結合全國土壤污染防治先行示范區建設，抽查有代表性的地區進行審計；選擇重點抽查地區。從各級政府或部門收集農用地土壤污染防治相關的制度，審查制度有無與中央及地方政策相違背或明顯偏離政策指導方向的情況；關注土壤污染防治是否履行相關重大決策程序，是否存在違規決策導致的重大土壤污染事件；關注各部門是否建立共享聯動機制，還存在哪些數據共享的難點問題。

審前調查了解，做好前期數據收集。一是向環保等相關部門摸清農用地污染治理試點項目清單；二是向各級財政部門了解資金撥付及配套情況，關注是否存在資金閑置、擠占和挪用等情況；三是項目業主單位對資金的使用管理情況，關注項目進展有無未按期開工或完工的情況；四是檢查項目運營情況，關注已完工項目是否正常運行，是否存在項目建成閑置未用，未達到預期效益等。

關注項目建設進展情況。通過匯總、統計、分析審計調查項目進度表，了解項目的建設進度等情況。以農用地污染治理試點項目，中央及省、市重大環保專項資金扶持項目，重金屬污染綜合治理等項目為基礎，重點抽查項目推進緩慢的項目，以及資金規模、影響較大的項目，現場查看項目建設情況并審查相關項目報建、財務支出資料等，按照審計內容要點進行檢查。

關注項目治理效果。對抽查項目，收集項目建設全過程資料，對已完成建設的項目，通過詢問、現場查勘、收集項目實施過程中的治理修復方案、效果評估報告及專家意見等資料的方式，了解治理后的效果。挑選已完工驗收項目實地查看，檢查項目完工及后期運營情況，是否達到預期效果。仔細分析治理前后的各項報告，對比場調報告、治理方案中的監測點位數據和治理后的效果評估報告中的監測數據，分析指標治理前后的指標值變化，謹防數據造假。

在此過程中，必要時協同相關部門及科研院校，借助專家力量，對修復方案、實施效果等進行評價。

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計的難點

一、污染底數不清，基礎數據缺乏，數據共享難

農用地土壤污染防治項目點位多、空間廣、范圍大、跨度長，審計抽樣勘查無法反映項目整體情況，而審計人員難以大范圍勘查。審計過程中需要融合各個部門的信息數據進行分析，而農用地土壤污染防治政策跟蹤審計項目涉及生態環境、農業農村、自然資源等眾多主管部門。最近一次的全國土壤污染狀況詳查工作雖已結束，但數據因保密的原因暫未公開，審計部門很難取得農用地污染面積、分布及對農產品質量影響等基礎數據，甚至相關治理責任單位之間都未能實現數據共享。底數不清，導致對治理的必要性、恰當性等都無法進行準確評價。

二、污染程度判定不直觀、不及時，治理效果難以評定

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計涵蓋國土資源保護、水土氣環境治理、農產品質量安全、重金屬及有機物污染防治等多個專業學科領域，技術性較強且專業特色明顯，要求較高的環保專業素質。在采樣、監測、防控、修復方案評價、效果評估的過程中，需要用到相對先進和專業的技術設備和方法手段。土壤成分復雜、污染源來源廣，污染程度很難憑肉眼看出，需要依賴專業機構借助專業設備出具結果。在現階段，土壤污染物快速檢測與動態監測技術匱乏，審計人員更多的是直接從相關單位和部門獲取所需的專業數據和資料，或者借助環保部門現有的專業檢測設備和技術來取得。審計部門缺乏有效的外部專業信息獲取途徑和檢驗手段，在一定程度上限制了數據的真實性、客觀性。

三、治理責任難以界定，容易被推脫認為是歷史遺留問題

農用地土壤污染較為隱蔽，具備累積性、時滯性、潛伏性等特點，是“看不見的污染”，長期積累會對人體持續損害。污染物如何從良田轉移至可食用農產品的經過并不清晰， 對人身造成的可能性損傷難以直接判斷，是“難以被察覺的損害”，因此人們常常忽視污染物的健康威脅。加之因歷史欠賬多、污染底數不清，其污染和治理責任難以界定，容易被推脫認為是歷史遺留問題。

審計建議

一、加強對國家重大政策學習，轉變審計理念

作為審計人員，一定要加強對國家各項政策法規、方針政策的學習，提高政治站位，樹立“人與自然和諧”的生態文明觀和審計觀，站在關乎國家可持續發展的角度看待問題，準確認知發展與保護的關系，從而客觀公正地反映問題。對于現階段農用地土壤污染防治審計工作，審計人員還應分清現實與挑戰，在實踐中積累經驗教訓，在關注資金撥付、分配及使用的同時更加強調政策本身及其績效，以專業判斷能力最大程度地發揮審計監督與服務職能。

二、加強專業知識學習，提升專業判斷能力

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計涵蓋國土資源保護、農產品質量安全等多個專業學科領域，每個領域都可以細分為眾多子領域，這就要求審計人員保持專業學習的熱情，熟練掌握被審計單位政策依據、專業知識等。在遇到某些模棱兩可的問題時，審計人員能夠具備更客觀、準確的認知與判斷。

三、積極開拓思路，創新審計方式方法

農用地土壤污染防治政策跟蹤審計屬于比較新的領域，沒有固定的模式或章程可循，審計人員可以大膽創新，創新審計方式方法。如對于大項目，審計人員可以利用“3S”等新技術獲得地理數據信息，更加全面、直觀地了解項目整體情況。審計人員可以通過人工智能、數據挖掘等開展關聯分析、聚類分析等，捕捉問題、疑點，深入探究因果關系，進而更為客觀地評價政策落實情況。

四、部門聯動，統籌運用外力外智

一是審計機關應加強與生態環境、農業農村、自然資源等部門的交流溝通，建立無縫銜接的數據共享平臺，以及協助開展延伸調查的協調機制。二是審計機關要加強審計系統的雙向聯動交流機制，形成環境資源信息的共享網絡；統籌項目實施，結合經責審計、資源環境審計等一并進行，共同研究、探討解決問題的措施與辦法。三是審計機關可協同相關部門及科研院校，聘請專業人士參與審計，補齊補強審計人員專業短板。（作者單位：長沙市審計局）