公共衛生的立法規制

徐愛國

目前，我國已初步建立起公共衛生法律保障框架，共計涉及30余部法律，其中有基本醫療衛生與健康促進法、傳染病防治法、突發事件應對法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法等骨干法律，還有10余部與公共衛生相關的專門法律，包括藥品管理法、疫苗管理法、職業病防治法、獻血法、漁業法、食品安全法等。此外，還包括其他法律中所涉及的公共衛生法律條款。

公共衛生與公共衛生立法

公共衛生體現了一種共同的價值觀，那就是減少疾病、拯救生命和促進健康。公共衛生是人類共同利益的一部分，是一種共同的善。公共衛生法則指國家通過各種層次的立法活動，協調個體和群體之間的利益關系。換言之，即國家運用公共權力和法律職權，以法律的形式防止流行病、保護環境免受危害、促進健康生活方式、應對災難、幫助社區恢復和提升公共的健康。

公共衛生的法律規制，歷來有新舊二義。傳統的公共衛生法，僅指傳染病控制法。強制接種和治療、隔離檢疫以及健康數據監測，是傳統公共衛生法的主要主題。新興的公共衛生法，則更關注慢性病和急性傳染病的暴發，特別關注社會流行病學，強調社會、經濟和環境因素對公共衛生的影響。[1]

我國的衛生立法文件，對公共衛生也有法律上的界定。國務院頒布的《突發公共衛生事件應急條例》，界定“突發公共衛生事件”為“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件”。這是從公共衛生應對措施的角度，對公共衛生事件的定義。

《基本醫療衛生與健康促進法》則為公共衛生確立了基本的框架。法律規定，公民享有基本醫療衛生服務的權利。基本醫療衛生服務包括兩個方面的內容，一是公共衛生服務，二是基本醫療服務。“衛生”涉及公民與公共權力之間的公共健康關系，大多屬于公法調整的范圍；“醫療”涉及醫療機構與患者之間的關系，同時具有私法和公法的性質。當醫療機構為公民提供“基本醫療服務”的時候，屬于公共衛生的一部分。

公共衛生具有公益性特征。所謂公益性至少包括兩個方面的含義，一是指社會福利的性質，提供服務者不能以營利為目的；二是指服務的提供者為政府或者政府的代理機構。法律明確規定，國家和各級政府都有義務提供公共衛生服務，建立突發衛生應急體系、傳染病防治體系、預防接種體系、慢性病防控體系、職業健康保護體系、婦幼和老年保健體系，以及殘疾人康復，建立急救體系和精神衛生服務體系。

2020年4月，新冠疫情背景下，我國在傳染病防治方面加快了公共衛生立法。立法機關強調“強化公共衛生法治保障，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。“抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善”。[2]

立法報告稱，我國已初步建立起公共衛生法律保障框架，共計涉及30余部法律，其中有基本醫療衛生與健康促進法、傳染病防治法、突發事件應對法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法等骨干法律，還有10余部與公共衛生相關的專門法律，包括藥品管理法、疫苗管理法、職業病防治法、獻血法、漁業法、食品安全法等。此外，還包括其他法律中所涉及的公共衛生法律條款。

傳染病防治法的立法史

公共衛生法，首要的法律是傳染病防治法。《傳染病防治法》開宗明義地提及傳染病防治法的國家責任。法律規定，立法的目的就是預防、控制和消除傳染病的發生與流行，保障人體健康和公共衛生。傳染病防治實行預防為主，防治結合、分類管理、依靠科學、依靠群眾。

我國傳染病防治法首創于1989年。后經2004年和2013年兩次修改，一直延續至今。早在1988年，國務院總理向全國人民代表大會常務委員會提請審議傳染病防治法草案。時任衛生部部長做了草案的說明[3]，介紹了傳染病的背景和立法的意義。

衛生部長說，傳染病歷來是危害人民身體健康、威脅人民生命安全最嚴重的因素之一。新中國成立后，黨和政府為了防治傳染病，提出“預防為主”的方針，組建各類衛生防病機構，為預防、控制和消除傳染病，在全國范圍內做了大量工作，取得顯著成績。天花已經被消滅，鼠疫、霍亂、性病、麻疹、百日咳、黑熱病、回歸熱、瘧疾、流行性乙型腦炎、流行性腦脊髓膜炎等傳染病，已得到較好控制。

但傳染病的危害依然存在。乙肝病毒、肺結核的威脅還在，一些原已趨于消除的傳染病又有復發，某些已經控制的傳染病又在活化，傳染病的暴發流行時有發生。1986年山東省鼠害引起出血熱病、1987年四川省洪澇災害引起鉤端螺旋體病暴發、新疆飲用水污染引起非甲非乙肝炎流行、1988年上海市毛蚶引起甲型肝炎暴發、江蘇省傷寒暴發、新疆霍亂暴發……傳染病防治工作的形勢仍是十分嚴峻。草案報告人稱，加強衛生法制建設，使傳染病的防治工作由依靠行政手段向依靠法律手段過渡，才能取得持久成效。由此，傳染病法草案將35種急性和慢性傳染病，列為法定管理的傳染病。傳染病分為甲、乙、丙三類，實行分類管理。對甲類傳染病實行強制管理，對乙類傳染病實行嚴格管理。

2003年，“非典”暴發。次年3月，全國人大常委會提請審議傳染病防治法修訂草案。時任衛生部常務副部長高強做了修訂草案的說明。[4] 高強說，1989年傳染病防治法對奪取抗擊“非典”的勝利，發揮了重要作用。但也出現了許多新情況和新問題，如監測預警能力較弱，信息渠道不暢，救治能力和交叉感染控制能力薄弱，緊急控制措施不完善，財政保障不足等。由此，需要傳染病防治法予以修訂。

修訂草案規定了有關傳染病預防，疫情報告、通報、公布、控制以及醫療救治和保障措施等制度。在傳染病控制措施方面，修訂草案分別不同情況作出規定。其中，醫療機構和疾病預防控制機構可以采取醫學觀察、隔離治療、醫學干預和嚴格衛生處理等措施。縣級以上人民政府有權組織對病人進行隔離治療、保護飲用水源、封閉有關場所。政府及其有關主管部門在緊急狀態下有權限制公民權利。在醫療救治方面，縣級以上人民政府建立救治服務網絡，提高醫療機構的基本標準、建筑設計和服務流程。醫療機構對傳染病病人提供醫療救護和現場救援，及時救治和轉診。修訂草案的特殊規定，是將傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感列入乙類傳染病，但是按照甲類傳染病管理。

傳染病防治法修訂通過后，國務院相繼發布《醫療廢物管理條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《疫苗流通和預防接種管理條例》《艾滋病防治條例》和《血吸蟲病防治條例》等配套行政法規。

2013年，立法機關對傳染病防治法做了微調，授權國務院衛生行政部門增加、減少或者調整乙類、丙類傳染病病種的權力，解除甲類傳染病預防和控制措施的權力。接下來的5年，全國人大組織執法檢查組檢查傳染病防治法實施情況。2018年的檢查報告稱[5]，傳染病防治法部分條款已不能適應傳染病防治工作的實際需要。新突發傳染病密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據，不能依法采取強制隔離措施，義務規定沒有法律后果，法律責任過輕、違法成本低、警示作用不強、操作性弱。國境衛生檢疫法及其實施細則修訂滯后，學校衛生工作條例近30年未修改。

2020年，新冠肺炎疫情暴發后，傳染病防治法再度成為法律的熱點。傳染病預警發布的事權也隨之成為爭論的焦點，究竟是在國家衛生行政部門，還是在省級政府衛生行政部門？法律規定不明確。省會城市的市長是否有權力發布傳染病預警信息？法律也沒有明確規定。人大代表、政協委員和法學家們紛紛獻計獻策，提議修改《傳染病防治法》。

動物防疫和公共衛生

《動物防疫法》是涉農法律制度中帶有基礎性的重要法律。養殖業生產安全和動物源性食品安全，都與公共衛生安全密切相關。我國飼養動物量大面廣，養殖方式相對落后，動物及產品國際貿易增多，基層動物防疫體系薄弱。2003年后，突發衛生公共事件頻發。傳染病來源不明，有說法與野生動物相關。于是，動物防疫與公共衛生議題呈現在立法層面上。

爭議的焦點集中在野生動物造成公共健康隱患方面。人類對野生動物攜帶的高致病性病原體、宿主、傳播路徑認識甚少，疫苗和有效藥物研究開發滯后，病原體不斷變異又增加了防控的不確定性和難度，公共衛生體系薄弱環節多，應對突發事件多為“被動式”應對。

根據公開的資料[6]，1988年，上海市因人食用毛蚶發生甲肝疫情，歷時5個月，共30萬人染病，最高日確診感染超過萬人。2003年發生的SARS疫情，涉及24個省、自治區、直轄市的266個縣市，累計報告臨床診斷病例5327例，死亡349例。2004年，我國10多個省份發生高致病性禽流感（H5N1）疫情。2013年，出現人感染H7N9禽流感病例。

動物傳染病的公共健康問題，涉及人畜共患傳染病。人畜共患傳染病是指脊椎動物與人類之間自然傳播的傳染病、寄生蟲病，病原體包括病毒、細菌、衣原體、立克次體、支原體、螺旋體、真菌、原蟲和蠕蟲等。現在已知并且命名的動物疫病有1000多種，常見傳染病200多種，其中70%以上屬于人畜共患傳染病，其中危害程度大的有90多種。全世界每年有1700萬人死于傳染病，其中因人畜共患傳染病死亡的占大多數。

公共衛生突發事件，疫情的病原體均與動物有關。在這種情況下，動物防疫法的立法和修訂列入了議事日程。立法禁止非法野生動物交易、禁止食用陸生野生動物、水生保護動物、規范非食用性利用、都是立法和修法需要解決的問題。

1985年，國務院制定《家畜家禽防疫條例》。原農業部自1988年起，總結《條例》施行經驗并結合實際，于1994年6月擬訂了《動物防疫法（送審稿）》，報請國務院審批。經廣泛征求意見，形成了《動物防疫法（草案）》。這個草案于1997年1月31日經國務院常務會議討論通過。同年7月3日，第八屆全國人大常委會通過，1998年1月1日開始施行。此后，經過2007年、2013年、2015年和2021年四次修訂，成為現行的《動物防疫法》。

法律所稱的動物疫病，指動物傳染病包括寄生蟲病等。動物防疫，則是指動物疫病的預防、控制、診療、消滅和動物產品的檢疫，以及病死動物、病害動物產品的無害化處理。《動物防疫法》將動物疫病分為下列三類：一類疫病是指口蹄疫、非洲豬瘟、高致病性禽流感等；二類疫病是指狂犬病、布魯氏菌病、草魚出血病等；三類疫病是指大腸桿菌病、禽結核病、鱉腮腺炎病等。三類動物疫病具體病種名錄由國務院農業農村主管部門制定并公布。其中，人畜共患傳染病名錄則由國務院農業農村主管部門會同國務院衛生健康、野生動物保護等主管部門制定并公布。動物防疫實行預防為主，預防與控制、凈化、消滅相結合的方針。

2021年最新修訂的《動物防疫法》，完善了人畜共患傳染病聯防聯控工作機制。新法規定，國務院農業農村主管部門根據國內外動物疫情以及保護養殖業生產和人體健康的需要，及時會同國務院衛生健康等有關部門對動物疫病進行風險評估，制定并公布動物疫病預防、控制、凈化、消滅措施和技術規范，省級相關部門開展本行政區域的動物疫病風險評估并落實相關措施。

《動物防疫法》修訂后，后繼的立法任務是適時修改重大動物疫情應急條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例、生豬屠宰管理條例、動物防疫條件審查辦法、動物檢疫管理辦法等配套法規、規章，完善動物防疫制度體系。

《野生動物保護法》中的公共衛生

我國地域遼闊，自然環境多種多樣，分布著種類繁多、資源豐富的野生動物。共計有鳥類1186種、獸類450多種、爬行類320多種、兩棲類210種左右、魚類2000多種，是世界上野生動物種類最多的國家之一。[7]

《野生動物保護法》的初衷，是為了保護野生動物、保持生物多樣性、維護生態平衡。1988年11月，《野生動物保護法》通過，2004年、2009年和2016年，做過三次修改。現行《野生動物保護法》修訂于2018年。

在2016年的修訂中，《野生動物保護法》將野生動物保護與公共安全結合起來。2016年7月1日，第十二屆全國人大常務委員會，提出了修訂草案三次審議稿。常委委員們提出，本法對野生動物傳播人畜共患疾病的監測和防治應當作出規定。法律委員會經研究，建議依據傳染病防治法的有關規定，在修訂草案三次審議稿第十六條中增加一款規定：縣級以上人民政府野生動物保護主管部門、獸醫主管部門、衛生主管部門，應當按照職責分工負責與人畜共患傳染病有關的動物傳染病的防治管理工作。

依據現行《野生動物保護法》關于公共衛生的規定，在主體職責方面，縣級以上人民政府野生動物保護主管部門、獸醫主管部門、衛生主管部門，應當按照職責分工負責與人畜共患傳染病有關的動物傳染病的防治管理工作。地方人民政府應當采取措施，預防、控制野生動物可能造成的危害，保障人畜安全和農業、林業生產。

法律禁止出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品。出售相關野生動物的，應當依法附有檢疫證明。禁止生產、經營使用國家重點保護野生動物及其制品制作的食品，或者使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品。禁止食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品。從境外引進野生動物物種的，應當采取安全可靠的防范措施，防止其進入野外環境，避免對生態系統造成危害。確需將其放歸野外的，按照國家有關規定執行。

野生動物與公共衛生的關系，學者們多有研究。特別是2019年新冠疫情暴發以來，科學界有說法稱病毒與野生動物有關。野生動物與病毒的關系，與人類健康的關系，進入學者討論的視野。

有學者分析，在實踐中，進入市場的野生動物缺乏檢驗檢疫方面的有力監管，導致未經檢驗檢疫、未獲得合法來源證明的野生動物及其制品進入市場交易，增加了社會公眾接觸和食用不符合檢疫標準的野生動物及其制品的可能性，對公眾健康安全造成了極大的威脅。因此，建議在法律新的修改過程中，應當在《野生動物保護法》中寫入“公眾健康安全”的內容，將其作為立法目的之一。[8]

也有學者分析，野生動物帶來的公共衛生風險，體現為與人畜共患傳染病有關的野生動物，極有可能攜帶傳染病病原體，如不采取措施，有可能傳播人畜共患傳染病。[9]還有學者歷史考察了野生動物與流行病的關系，認為瘟疫與人類捕食旱獺有關。我國部分省份的鼠疫防控還面臨著十分嚴峻的形勢。2010年6月，甘肅酒泉市阿克塞縣發生維修工人食旱獺而感染鼠疫死亡的事件；2012年9月，四川甘孜州理塘縣發生因食用死旱獺而感染鼠疫死亡事件；2019年11月，內蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗發生食野兔而感染鼠疫的事件。世界流行的傳染病，例如口蹄疫、禽流感、布魯氏菌病等均與動物有關。2003年SARS-CoV與果子貍和中華菊頭蝠有關。2012年中東呼吸綜合征與單峰駱駝和蝙蝠有關。高致病性禽流感甲型H5N1病毒起源于禽類，可感染老虎、家貓和人類。[10]

早在2020年1月28日，中國疾病預防控制中心就發布了《2019新型冠狀病毒疫情進展和風險評估》，報告說明了食用野生動物與公共衛生及人體健康的關系并得出結論：新冠病毒來源于野生動物具有高度可能性。該報告引發了人們反對食用野生動物的輿論熱潮，專家建議國家修改完善立法，全面禁止食用野生動物。在此背景下，2020年2月，全國人大常委會迅速通過了《全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。同年10月，全國人大常委會在網上公布《中華人民共和國野生動物保護法（修訂草案）》，擬全面規定禁止食用野生動物。2022年12月，新修訂的《野生動物保護法》將《決定》的內容納入其中。

實驗動物管理中的公共衛生

2019年新冠疫情暴發，實驗室病毒泄露也曾經被懷疑是病毒來源之一。在研究野生動物與新冠病毒關聯性的時候，實驗室導致的公共衛生風險的話題，重新進入到人們的視線。動物實驗中的公共衛生，法律規定簡略，學者討論也少。

實驗動物，是指經人工飼育，對其攜帶的微生物實行控制，遺傳背景明確或者來源清楚的，用于科學研究、教學、生產、檢定以及其他科學實驗的動物。國務院1988年制定了《實驗動物管理條例》，2011年、2013年和2017年分別做出了修訂。

該《條例》專章規定了“實驗動物的檢疫和傳染病控制”。其中，第16條規定，對引入的實驗動物，必須進行隔離檢疫。為補充種源或開發新品種而捕捉的野生動物，必須在當地進行隔離檢疫，并取得動物檢疫部門出具的證明。野生動物運抵實驗動物處所，需經再次檢疫，方可進入實驗動物飼育室。

第17條規定，對必須進行預防接種的實驗動物，應當根據實驗要求或者按照《動物防疫法》的有關規定，進行預防接種，但用作生物制品原料的實驗動物除外。

第18條規定，實驗動物患病死亡的，應當及時查明原因，妥善處理，并記錄在案。實驗動物患有傳染性疾病的，必須立即視情況分別予以銷毀或者隔離治療。對可能被傳染的實驗動物，進行緊急預防接種，對飼育室內外可能被污染的區域采取嚴格消毒措施，并報告上級實驗動物管理部門和當地動物檢疫、衛生防疫單位，采取緊急預防措施，防止疫病蔓延。

第26條規定，實驗動物工作單位對直接接觸實驗動物的工作人員，必須定期組織體格檢查。對患有傳染性疾病，不宜承擔所做工作的人員，應當及時調換工作。

學者的分析和評論是，動物實驗有悠久的歷史，對醫學、生物學和心理學的研究進展有著重大貢獻。英國皇家學會指出，20世紀的每一項醫學成就都依賴于某種形式的動物使用。中國學者認為，進入實驗室的動物的風險系數比普通動物更高。實驗動物不僅有更多機會接觸和感染致病因子，也可能由于與轉基因等生物工程技術的結合而形成新的技術性風險。[11]作者以中國農業大學農業生物技術國家重點實驗室所發生的案件為例，稱實驗淘汰的豬、牛和牛奶打著相關公司和豬場的招牌流入市場，蘊含多重風險，其中就包含實驗動物對消費者的公共衛生風險。

國內鮮有實驗室泄漏和人身傷害案件的報道。有些實驗室衛生風險的案件，是通過其他案件的披露而展現到人們面前的。原工程院院士、農業大學生物學院某教授的貪污案件，就是一個典型。檢察院公訴方指控被告人出售實驗所淘汰的實驗受體。自2008年7月至2012年2月，課題組在研究過程中利用科研經費購買了實驗所需的豬、牛，而后出售課題研究所淘汰的實驗受體豬、牛、牛奶，金額達到人民幣千萬元。[12]

結語

1.公共衛生法的歷史，可以追溯到新中國成立之后的愛國衛生運動，也可以追溯到清末民初移植而來的公共警察和公共衛生制度。但通過國家層面的立法規制公共衛生，還是歸功于21世紀以來的幾場突發傳染病暴發事件。2003年的非典型性肺炎和2019年的新冠病毒疫情，促進了公共衛生的立法。我國開始以系統的法律治理改變原來單一性的行政管理。

2.我國公共衛生立法的重點，還在于傳統意義上的強制接種和治療、隔離檢疫以及健康數據監測。2003年后兩次疫情的暴發，突發衛生公共事件應對法出臺，監測、預警和應對公共衛生事件，成為公共衛生立法的熱點。對于慢性病、職業病、環境污染的法律應對，法律尚處于萌芽的單行法散立的狀態，未能納入公共衛生立法的體系之中。

3.公共衛生的規制有各種層次。地方立法、國家立法和國際公約，法律效力各不相同。我國是一個法律上單一制的國家，衛生立法以國家法律為主干，適當參照國際公約和慣例，地方法規則以貫徹實施國家法律為立足點。社會團體和民間團體的公共衛生規制，尚未納入公共衛生立法規制的體系之中。

4.公共衛生源自個體疾病與社區群體患病的分離。從醫患關系到公共衛生，法律介入從私法調整過渡到公法的規制。歷史上講，我國公共權力發達，私權和社會權相對薄弱。這個特點決定了我國的公共衛生立法，都以國家權威為主導，強制性法律重于選擇性法律，多數法律都以行政法規的形式呈現。

5.公共衛生的管理模式，經過了社會醫療管理模式到生物權力管理模式的發展歷程。前者強調對于疾病的控制，后者源自對人的控制。前者是集中處理流感、空氣流通、墓地的選址，后者則是國家通過管理人口來管理公共健康。疾病需要醫學和科技，城市化關心的是人口管理。對疾病之物的管理，到對生物之人的管理，伴隨著國家管理模式的變遷。與之伴隨的現象是，醫師由個體職業者承擔醫療過失責任，發展成為公共事業的一個環節、依附于大的官僚機器。這也是醫學與衛生學發展史的一個側面。

注釋：

[1]Lindsay Wiley， Rethinking the New Public Health， 69 Wash & Lee L. Rev. 207， 2012; Richard Epstein， In Defense of the Old Public Health： The Legal Framework for the Regulation of Public Health， 69 Brooklyn L. Rev. 1421， 2004.

[2]2020年4月26日，沈春耀在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上做《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于強化公共衛生法治保障立法修法工作有關情況和工作計劃的報告》。

[3]1988年12月23日，陳敏章在第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上作關于《中華人民共和國傳染病防治法（草案）》的說明。

[4]2004年4月2日，高強在第十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上做關于《中華人民共和國傳染病防治法（修訂草案）》的說明。

[5]2018年8月28日，王晨在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上做“全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國傳染病防治法》實施情況的報告”。

[6]2021年2月17日，全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員劉振偉做“構建科學合理健全的動物防疫法律制度——關于動物防疫法第二次修訂”的說明。

[7]1988年8月29日，林業部部長高德占在第七屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上關于《中華人民共和國野生動物法（草案）》的說明。

[8]白洋、胡鋒：《生態整體主義視域下野生動物保護的法理審視與制度完善》，《河南財經政法大學學報》，2021年第4期。

[9]劉志鑫：《野生動物保護法的原則重塑》，《行政法學研究》，2020年第4期；宋華琳：《野生動物保護治理的法律改革之道》，《浙江學刊》，2020年第3期。

[10]魏德紅：《論公共健康視野下野生動物保護法的修改完善》，《中國礦業大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。

[11]莫菲：《比較法視野中的實驗動物倫理與安全法治模式——兼談實驗動物法與中國特色動物保護法體系建設的關系》，《法學評論》，2021年第6期。

[12]本案以“李寧等貪污案”刑事案告終，判決書未披露實驗室動物倫理與公眾安全的話題。見吉林省松原市中級人民法院刑事判決書，（2015）松刑初字第15號。

（作者為北京大學法學院教授）

責任編輯：孫蕊