共同富裕目標下的新型城鎮化戰略

張 琦,李順強

1.北京師范大學 中國鄉村振興與發展研究中心,北京 100875 2.北京師范大學 經濟與資源管理研究院,北京 100875

黨的二十大報告指出:“共同富裕是中國特色社會主義的本質要求,也是一個長期的歷史過程。”[1]新型城鎮化戰略作為中國促進城鄉區域協調發展的主要力量,是推動全體人民共同富裕的重大戰略。國家統計局數據顯示,1978—2021年,中國城鎮化率從17.92%增加到64.72%,城鎮常住人口從1.7億人增加到9.14億人。隨著農村勞動力進城務工,農村生產生活面貌得到極大改善,農村居民人均可支配收入從1978年的134元增長到2021年的18 931元。按照發達國家城鎮化的歷史規律,筆者估算,到2040年,中國城鎮化率最高將達到80%左右,農村常住人口也將減少至2.5億人。城鎮化是塑造生產生活空間結構的重要力量,未來20年新型城鎮化的質量決定了共同富裕的實現成效。

已有文獻對共同富裕和新型城鎮化的內涵、機制和路徑等進行了研究。共同富裕可以分為富裕和共同兩個維度,是全體人民共創共建、共有共享物質和精神富裕,具有全民性、全面性和漸進性特征[2]。作為一個具有鮮明中國特色的概念,共同富裕是全面建成小康社會后新的世紀性發展目標[3],需要高質量發展和統籌協調三次分配來實現,重點關注補齊落后地區短板,促進區域平衡發展。新型城鎮化包括民生、可持續發展和高質量推動等內涵,具有平等、幸福、轉型、綠色、健康和集約六大目標[4]。“十四五”期間,推進新型城鎮化的路徑要從產業結構、空間格局、城鄉融合、有效政府治理、“雙循環”新發展格局和全球化等方面重點著手,銜接新型城鎮化的動力機制[5]。在城鄉人口雙向流動背景下,以縣城為重要載體的城鎮化建設是適應經濟結構和生活方式轉型升級的重要手段。

部分學者對新型城鎮化如何促進共同富裕進行了研究,認為要通過提高城鎮化質量、發展城市經濟、公共服務均等化等路徑實現共同富裕[6-7]。但總體來看,現有研究缺少對新型城鎮化如何促進共同富裕的系統闡述。新型城鎮化如何促進共同富裕,促進共同富裕的新型城鎮化有哪些要點、思路以及政策路徑等問題切實關系到共同富裕的實現程度,是全面建設社會主義現代化國家的重要課題。本文從城鎮化促進共同富裕的挑戰出發,進一步闡釋了共同富裕和新型城鎮化的內涵,總結出新型城鎮化推動共同富裕的機理,最后提出共同富裕目標下新型城鎮化的基本思路和政策路徑。

一、城鎮化促進共同富裕的挑戰

Lewis[8]提出的二元經濟理論認為,工業或現代城市部門的發展可以吸收農業剩余勞動力,從而縮小城鄉收入差距,主要是因為隨著農村勞動力土地裝備率上升,勞動力在農業或傳統部門的邊際產出將趕超現代或城市部門的制度性工資水平。Kuznets[9]研究了城鎮化對收入不均等的影響,發現城鎮化與收入不平等之間存在倒U型曲線關系,這是因為農村向城市遷移人口、利用城市增收的能力是一個逐步成熟的過程,成熟之前遷移人口收入并不會大幅增加,隨著增收能力的成熟,遷移人口能夠更好地利用城市增收機會縮小收入差距。最新實證研究發現,城鎮化可以提高勞動生產率,縮小城鄉差距和區域差距[10]。由于縮小城鄉區域差距只是推動共同富裕宏觀層面的內容之一,現有實證研究并未解決一個重要問題,即城鎮化是否能夠通過提低、擴中等機制實現共同富裕。城市內部、鄉村內部和區域內部都可能存在較大的收入差距,因此,實現共同富裕除了要縮小城鄉區域差距外,關鍵還要看中低收入群體收入與中高收入群體收入的相對增長速度。

1967—2020年166個經濟體的城鎮化率與低收入組的收入份額關系如圖1所示。從中可以看出,城鎮化并未提高低收入組群體的收入份額。線性擬合發現,低收入組的收入份額與城鎮化率呈正相交關系,兩者并不相關。另外,隨著中國城鎮化率的提高,低收入組的收入份額經歷了先下降后上升的過程,目前低收入組收入份額為6%左右,表明目前低收入組的人均收入只有其他收入組平均收入的25%左右。

進一步利用固定效應模型來檢驗城鎮化率的“共同”效應。被解釋變量為不同收入組群體(最低20%、第二個20%、第三個20%、第四個20%以及第五個20%)收入份額以及基尼系數。根據Kuznets的倒U型曲線理論,解釋變量為城鎮化率和城鎮化率的平方,控制變量為人均GDP。模型的具體形式如下:

(1)

其中,yit為不同收入組群體收入份額和基尼系數,Uit為城鎮化率,Xit為人均GDP。

從表1的回歸結果來看,城鎮化與基尼系數之間確實存在倒U型關系,轉折點出現在城鎮化率達到68.87%時。在轉折點之前,隨著城鎮化率提高,基尼系數增加,整體的收入不平等在加劇;在轉折點之后,隨著城鎮化率提高,基尼系數下降,整體的收入不平等得到緩解。城鎮化與高收入組的收入份額也呈現倒U型關系,轉折點出現在城鎮化率達到70.40%時。城鎮化與中高收入組收入份額之間的關系不顯著。城鎮化率與低收入組、中低收入組和中間收入組的收入份額都呈現U型關系,轉折點分別是63.52%、73.42%和77.27%。在轉折點之前,隨著城鎮化率提高,其收入份額下降,收入不平等加劇;轉折點之后,隨著城鎮化率提高,收入份額上升,收入不平等得到緩解。可以看出,收入等級越高,出現轉折點時的城鎮化率越高。相對于低收入組,中低收入組和中間收入組出現轉折點時的城鎮化率更高。也就是說,中低收入組和中間收入組份額的增加需要城鎮化率達到較高水平。

表1 城鎮化與不同收入組群體收入份額及基尼系數的關系

在城鎮化率較低的時候,城鎮化擴大了低收入群體與高收入群體之間的收入差距,主要有兩個原因:一是城鎮化過程中農業剩余勞動力轉移是不均衡的,具有更高人力資本的勞動力更容易向城市遷移。Young[11]利用65個經濟體的數據發現,教育水平更高的農村人口更有可能向城市遷移,農村向城市遷移人口的收入遠高于未遷移的家鄉常住居民,城市向農村遷移人口的收入遠低于未遷移的家鄉常住人口。在城市化率較低的情況下,中低收入群體主要集中在農村,所以城鄉收入差距的擴大與中低收入組和中高收入組群體收入差距的擴大具有高度重合性。二是城市部門內部存在二元結構,農村遷移人口通常集中在城市的非正規部門,這會阻礙城市工資的上漲,使得遷移人口的收入水平仍然很低。有研究表明,城市人口中90.5%的本地居民在正規或公共部門工作,而外來勞動力有70%以上在非正規部門就業[12]。正規部門就業比非正規部門就業具有更高的收入水平和穩定性,導致城市內部二元結構,農村人口即使遷移到城市,依然處于低收入水平,從而無法提高中低收入組和中間收入組的收入份額。

從這兩個原因可以看出,城鎮化對推動共同富裕具有兩方面的挑戰。一是由于城市內部存在著二元結構,當城鎮化率達到60%以上時,中等收入群體(中低收入組、中間收入組、中高收入組)將主要集中在城市,而城市內部中等收入群體收入增長比高收入組收入增長更加緩慢,如何提高中等收入群體的收入份額是新型城鎮化的重要挑戰。二是只有在城鎮化達到較高水平后,城鎮化才會自然促進共同富裕。那么,在城鎮化達到這一水平之前,如何通過提低、擴中、控高等過程來實現共同富裕是新型城鎮化面臨的另一個挑戰。

二、共同富裕和新型城鎮化的內涵

共同富裕是未來中國全體社會共同奮斗的目標和方向,是全體人民幸福水平提升的核心指標。同時,新型城鎮化作為推動中國經濟社會發展的重大戰略,是新時代促進共同富裕的重要手段。為了厘清新型城鎮化影響共同富裕的機理,必須深入考察共同富裕和新型城鎮化的內涵。

(一)共同富裕的內涵

習近平總書記強調:“我們說的共同富裕是全體人民共同富裕,是人民群眾物質生活和精神生活都富裕,不是少數人的富裕,也不是整齊劃一的平均主義”,“總的思路是,堅持以人民為中心的發展思想,在高質量發展中促進共同富裕,正確處理效率和公平的關系,構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排,加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性,擴大中等收入群體比重,增加低收入群體收入,合理調節高收入,取締非法收入,形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結構,促進社會公平正義,促進人的全面發展,使全體人民朝著共同富裕目標扎實邁進”[13]。圖2利用目標層級系統清晰地展示了共同富裕的目標和手段層級。

圖2 共同富裕的目標手段層級系統

首先,共同富裕高層次的價值判斷是公平與效率的權衡。通常,公平與效率之間具有“魚與熊掌不可兼得”的關系。因此,實現公平與效率的合理均衡是經濟理論和政策研究的重要課題。從辯證的角度看,效率和公平的總目標是一致的。強調效率可以實現富裕,因為這樣可以在高質量發展的基礎上擴大“蛋糕”的規模;強調公平則可以實現共享,因為這是在經濟發展的基礎上合理分配“蛋糕”。公平和效率的平衡需要處理好市場和政府在三次分配中的不同作用,完善市場的資源配置作用,充分發揮政府對于二次分配的主導作用。

其次,共同富裕目標可以分解為富裕和共同兩個維度。富裕包括物質富裕和精神富裕。精神富裕是相對于物質富裕提出的概念,代表了人類生活精神層面的富裕,包括知識富有、情感富足和心理安康等內容。物質富裕與精神富裕是分輕重的,孰輕孰重取決于一個社會或一個家庭的經濟發展程度。強調“共同”并不是簡單的平均分享,也不是兩極分化,而是收入分配公正性不斷增長的過程。這一過程是消除不公正的收入分配障礙,通過勤奮、努力和共建實現差異化的、分階段的富裕過程。

再次,共同富裕既包括微觀個體層面的全體富裕,也包括宏觀層面的全域富裕。實現全體富裕和全域富裕需要不同的政策方案。全體富裕的目標是讓每個人都有共享經濟社會發展的機會,強調的是通過改善后天公平性來克服先天不平等。這一過程需要實施提低、擴中、控高等手段。全域富裕的目標是消除區域、城鄉和行業差距。目前,中國西部地區和農村地區的發展水平遠低于東部地區和城市地區。因此,通過二次分配的方式來克服西部地區的地理和歷史劣勢是促進全域富裕的宏觀重點。

最后,實現共同富裕的制度性手段是高質量發展和初次分配、二次分配和三次分配等基礎性制度安排。高質量發展是共同富裕的前提,其最終目的是持續提高生產率。初次分配是收入分配體系中的基礎環節,是收入來源的分配。二次分配基于國家強制性,旨在維護社會公平,通過稅收、社保和轉移支付等政策手段完善收入分配制度。三次分配基于社會自愿性原則,旨在以建設和諧社會為目標,是人們出于自愿的相互之間捐贈和轉移收入。

(二)新型城鎮化的內涵

新型城鎮化繼承和發展了城市化和城鎮化的內涵。城市化是經濟活動從分散向集聚的過程,人口從鄉村向城市的集中以及第一產業就業人口向第二、三產業轉移[5]。城鎮化的重點包含城市和集鎮,其中集鎮是介于城市和鄉村之間的過渡性聚落。首先,新型城鎮化是經濟高質量發展的城鎮化、社會包容性發展的城鎮化以及資源環境可持續的城鎮化,新型城鎮化需要走高效、包容、可持續的道路[14]。其次,新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化,是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。再者,不同于發達國家城市集聚的城市化,新型城鎮化要求同步推進小城鎮和新型農村社區等低等級集聚中心的發展。最后,不同于單純重視經濟發展的城市化,新型城鎮化是更加重視生態宜居、城鄉平衡、產城互動、土地節約、空間集約等“人”“地”“業”系統和諧共生的城鎮化。

基于已有研究和上述分析,新型城鎮化是一個強調社會包容性、資源環境可持續性的發展過程,主要體現為“城市—縣城—集鎮—新型農村社區”空間協調,以經濟結構轉型為根本動力,人口在城鄉間雙向流動,經濟活動從分散轉向集聚,以最優城鎮規模提供公共服務。在這一經濟社會發展過程中,結構轉型、人口流動、集聚經濟、空間互動、公共服務五大動力之間關系密切、互為因果。

第一,技術變革導致的結構轉型是城鎮化的根本驅動力。一般而言,傳統部門對新技術的利用落后于現代部門,導致行業間和區域間的不平衡發展,促進了工農城鄉人口流動,在新的均衡下,人口、土地和資本的生產效率得到提高。第二,人口的流動并不是沒有規律的,技術的擴散和生產活動的外部經濟效應具有距離衰減效應,從而形成了地方化經濟、城市化經濟等集聚經濟。第三,不同的產業形成規模經濟時需要的固定資本和服務距離不同,因此會對城市體系和城鄉空間結構產生進一步的影響,通過區域分工合作,不同的空間實現商品、生產要素和信息等方面的互動和功能互補。第四,公共服務質量不僅是政府政策的結果,也反映了區域經濟發展水平。高層級城市和發達地區通常具有較高的公共服務水平,這就決定了教育、醫療、創新等公共服務的不均衡性,從而推動人才和資源向城市集聚,形成以城市和發達地區為核心的技術創新基地,而這些技術創新因素反過來又會促進結構轉型。當然,城鎮化的五大動力并不是單向連接的,而是相互交織的網絡循環結構。這種循環結構為經濟發展提供了源源不斷的動力,也正是這種循環結構產生了“核心—外圍”空間體系,外圍地區相對落后的發展格局也構成了實現共同富裕的重要挑戰。

三、新型城鎮化促進共同富裕的機理

新型城鎮化是實現共同富裕目標的重要手段,不能僅僅看到其“富裕”效應,還需要挖掘其“共同”效應。因此,本文從結構轉型、人口流動、經濟集聚、空間互動、公共服務五個方面闡述新型城鎮化如何促進共同富裕,將新型城鎮化五大動力機制與共同富裕的手段相結合,形成復雜的動力傳送結構,如圖3所示。其中,一些動力通過共同富裕的制度性手段促進共同富裕,有些動力則直接作用于共同富裕過程性手段,還有一些則是兩者都有。

圖3 新型城鎮化動力與共同富裕手段互動結構

(一)結構轉型、要素替代與就業拓展

城鎮化是三次產業結構調整的一個過程。隨著經濟社會發展,農業的就業和產值比重不斷下降,工業比重先增加后逐漸減少,而服務業比重則穩步上升。這種演變是由于人們對第二、三產業產品的需求收入彈性大于農業產品。同時,技術創新在農業上的應用相對滯后,利潤率較低,而在第二、三產業應用上的利潤率更高,從而得到更加廣泛的應用。

結構轉型影響了要素的替代。要素是生產活動使用的物質材料和勞動力,包括資本、土地、技術、資源、勞動力等。在技術創新推動產業結構調整的過程中,生產活動對要素的需求將改變,總體的趨勢是技術和資本替代資源和勞動力,高技能勞動力替代低技能勞動力,從而技術和資本密集程度不斷提高。同時,因為土地、資源和勞動力等生產要素都具有一定的空間黏性,所以區域之間也會形成空間要素替代,部分區域發展勞動力密集型產業,而其他區域發展資本密集型產業。

要素替代改變了就業結構和規模,通過高質量發展和初次分配促進共同富裕。技術進步對就業的影響是一把“雙刃劍”,既有就業創造效應,又有就業替代效應。兩種效應的力量對比形成最終的就業效應。就業替代效應會導致失業和收入不平衡。一方面,勞動力技能提升速度慢于結構變遷速度,就會產生結構性失業;另一方面,產業結構轉換的過程中,制造業收縮而服務業擴大,導致資本對勞動力的替代,形成了勞動力在收入分配格局中的不利態勢,因此過早“去工業化”不利于共同富裕的實現[15]。

(二)人口流動、配置效率與收入平衡

城鎮化導致的經濟空間不平衡發展引發了人口流動。城鎮化的發展本質上是一種不平衡的發展。由于地理因素、區位因素、路徑依賴等,有些地區必定會先富起來,其經濟重要性也不斷增強,形成互相嵌套的“中心—外圍”模式。例如,中國東部沿海地區已經發展為中國經濟發展的中心區域,省會城市是區域性中心,同時,也有部分縣因其豐富的自然資源成為小范圍內的中心。正是這種區域發展的不平衡導致了人口的鄉城流動、城城流動和鄉鄉流動。

人口流動的本質是勞動力工資區域差異導致的生產要素重新配置過程,這一過程改善了流入地和流出地的資源配置效率。二元經濟理論認為,在經濟發展的初期階段,農村有大量剩余勞動力,而這些勞動力的流出并不會降低農業產出,可以支持農民工“自帶口糧進城”。同時,人口流出會提高農業勞動裝備率,包括人均土地和人均資本,從而提高農村的平均勞動生產率。因此,隨著城鎮化的推進,人口流動將經歷兩個轉折點:一是勞動力出現短缺,工資上漲;二是農業與非農產業的邊際勞動生產率相等[16]。

配置效率均衡化與高質量發展和初次分配相結合,有助于提高不同群體的收入平衡。到達劉易斯轉折點意味著農業轉移勞動力的供需關系發生了變化,普通勞動力短缺使農民工工資上漲,農民工與城市戶籍職工之間工資趨同[17]。當農業勞動力轉移到達第二轉折點時,城鄉勞動力進入商業化階段。城市和農村的勞動力、資本與土地之間的配置效率達到最大化,實現城鄉勞動生產率的完全趨同。可以看出,人口流動能夠縮小城鄉區域差距,但是需要大量的人口轉移,這需要穩定且強大的城鎮化動能。

(三)集聚經濟、增收機會與物質基礎

集聚經濟是經濟主體在一定區域內進行生產活動形成的規模經濟體系。城鎮可以通過共享、匹配、學習等機制實現規模報酬。共享機制指的是市場主體,如廠商和消費者在區域集聚時,降低了共享設施的使用成本。匹配機制主要是指在區域聚集過程中,由于市場擴大而使生產要素的配置效率提高,包括市場前向聯系和后向聯系以及勞動力供需匹配等。學習機制則意味著區域集聚使得市場主體間的距離縮短,從而增加了人與人之間、企業與企業之間的信息傳播和溝通交流機會,包括職業轉換和企業跨界等。

集聚經濟為人們創造了勤勞致富和增加收入的機會。通過擴大規模經濟,集聚經濟提高了經濟生產效率,進而隱含地增加了勞動者收入。在傳統的農業社會當中,農民的非農就業僅限于家庭副業,因此農業和非農業之間存在黏性關系,導致非農生產比較分散且規模較小,無法產生集聚效應,從而使農村勞動生產率較低。然而,城鎮經濟提供了農業與非農業分離的機會,且非農業收入遠高于農業,為農民增收和致富創造了機會。

勤勞致富是共創共建富裕社會的基礎。習近平總書記強調:“幸福生活都是奮斗出來的,共同富裕要靠勤勞智慧來創造。”[13]要實現共同富裕,最根本的是中低收入群體利用就業機會勤勞致富。隨著經濟發展,“副業”已經成為“富業”。改革開放初期,農民外出打工僅僅是為了謀生,但是現在外出務工已經成為農民主要的經濟收入來源。這主要是因為集聚經濟極大豐富了就業機會,提高了勞動力的初次收入分配比重,從而為共同富裕創造了物質基礎。

(四)空間互動、分工合作與區域平衡

新型城鎮化是隨著城鄉格局和城鎮體系的調整而產生的空間互動。在集聚經濟的中心與外圍結構形成后,城市的層級體系會基本穩定。但是,不同層級的城鎮和不同城市之間會發生空間互動。空間互動是一個區域依據自身資源優勢、經濟潛力和區位功能與其他地區建立商品、資源、信息、技術、公共產品等交互關系的過程。隨著城鎮化進入后期階段,城市向農村的單方向空間擴張將逐漸向城鄉融合的空間互動轉變,區域之間的關系將從集聚轉向擴散,形成區域空間互動的格局。

空間互動能夠促進不同地區的專業化分工,從而推動地區之間的合作。每個地區都根據比較優勢原則選擇自己具有優勢的產業,以提高經濟效益。城市群內的企業可以與該城市群內的其他城鎮形成更強的上下游合作關系,更大程度上共享中間產品的投入,同時獲得更大的商品需求市場。基于產業分工,各地區將形成更緊密的商業貿易合作關系。

區域分工合作機制可以促進城鄉區域平衡。區域分工合作機制是通過市場價格和需求的變化來調節的,利益驅動是實現區域分工合作的主要動力。地方政府作為當地利益的代表,為最大化當地利益,會通過區域合作來保障當地企業和群眾的利益。市場主體則是從自身效益出發,通過評估不同地區的收益和投資風險,決定是否參與區域合作。區域分工合作可以消除生產要素的流動障礙,提高要素配置的效率,形成一個聯系緊密、分工合理、發展協調的區域網絡。

(五)公共服務、人力資本與收入增長

公共服務的優質、普惠和可及是以人為本的新型城鎮化的重要組成部分。提升城鎮化質量意味著讓所有人都可以從城鎮化的收益中受益,并享有共享現代城市文明的權利[6]。醫療、教育、衛生、消防、安保、污水處理、垃圾處理等公共服務都具有高沉沒成本的特征。因此,人口規模較高的城鎮具有更好的公共服務供給條件,當服務人口不能達到一定規模時,公共服務的提供就顯得低效。

優質普惠的公共服務是提升人力資本的主要途徑。公共服務通過教育、醫療等手段間接提高了人力資本水平。如果基本公共服務均等化水平不高,那么就會制約低收入群體人力資本提升。此外,均等的基本公共服務有助于更多人才向城鎮和企業集中,提高人力資本的配置效率。

以公共服務推動人力資本的提升,為收入增長創造了機會,是通過二次分配和三次分配實現共同富裕的主要手段。提高人力資本水平既能提高勞動者的勞動參與率,也能夠提高勞動者工資水平和工作穩定性,從而起到促進就業和提高就業質量的雙重作用。地方政府間公共服務支出效率均等化是改善居民福利、提升GDP的有效手段[18]。共同富裕不僅是物質富裕,還包括發展型、享受型的非物質財富富裕。共同富裕也不僅是個人家庭的富裕,還包括支持共同富裕的公共服務基礎能力的增強。因此,保證公共服務總量充足并保證服務質量是實現共同富裕的關鍵,而促進基本公共服務均等化是確保社會公平、推動共同富裕的重要工具[19]。

四、促進共同富裕目標下新型城鎮化戰略的思路與要點

為了實現共同富裕目標,新型城鎮化必須基于新型城鎮化和共同富裕的客觀規律,抓住新型城鎮化促進共同富裕的內在機理,完整、準確、全面貫徹新發展理念。以完善勞動力市場機制彌補“去工業化”導致的失業問題,以體制機制改革推動人口更加自由地流動,以城鄉融合進一步推動集聚經濟,以區域城鄉空間互動構建優勢互補的城鎮體系和城鄉關系,以公平共享理念加大力度推動城鎮體系和城市內部公共服務均等化。

(一)以市場銜接適應結構轉型

中國目前仍處于經濟結構快速轉型階段,農業就業人口占比遠高于發達國家。相比之下,美國的農業就業人口占比僅為1.3%,德國為1.2%,日本和韓國也在5%以內,而中國的農業就業人口占比約為25%。同時,中國服務業就業人口比例遠低于發達國家,美國的服務業就業人口占比為78.9%,德國、日本和韓國的服務業就業人口占比約為70%,而中國的服務業就業人口占比為46.4%(1)數據來源于世界銀行,參見https://data.worldbank.org.cn/indicator?tab=featured。。經濟結構的轉型為實現共同富裕提供機遇的同時,也帶來了就業的結構性矛盾。例如,2018年中國城鎮調查失業率為4.9%,2019和2020年均為5.2%,然而,受新冠病毒感染疫情影響,2022年11月中國城鎮調查失業率上升到了5.7%。在此期間,本地戶籍勞動力的調查失業率為5.5%,而處于就業弱勢地位的外來戶籍勞動力調查失業率為6.2%,16～24歲勞動力調查失業率為17.1%(2)數據來源于國家統計局,參見http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202212/t20221215_1891073.html。。總體而言,潛在中等收入群體,特別是以小商小販為主的小微企業經營者就業穩定性差,就業質量不高。同時,大多潛在中等收入群體享受不到與正規部門和城市居民同等的社保待遇,抵御外界風險能力差。為適應結構轉型,以新型城鎮化實現共同富裕目標,應做好勞動力市場的匹配問題,保障城鎮集聚經濟的規模效應,維護城鎮中低收入群體的就業穩定性。總體思路是以提高城鎮就業勞動力技能和降低城鎮就業勞動力市場摩擦為核心,適當減緩“去工業化”進程,穩定欠發達地區的就業形勢。

具體來看,一是加強城鎮就業人口勞動技能培訓。優化教育、社會保障等政策,為產業結構和就業結構的協調發展提供制度保障。大力發展職業教育和技術培訓,促進勞動力素質與結構轉型相適應。加大對小微企業的金融支持、財稅優惠、社會服務等政策支持力度,拓展中低收入群體就業空間。二是降低城鎮就業市場摩擦。打破城鄉現有的制度障礙,建立一體化的就業機制,促進勞動力合理流動。進一步提升網絡化市場就業平臺的親民性,開發為中低收入群體服務的信息平臺,整合勞動力市場資源,促進勞動者就業。三是適當減緩欠發達地區“去工業化”進程。過快“去工業化”會加大收入差距,低收入群體難以從經濟轉型中獲益。如果“去工業化”是政府主導的,則可以通過減緩政府干預,降低對中低收入群體的不利影響。

(二)以制度改革推動人口流動

中國城鄉二元體制的三個標志是統購統銷制度、戶籍管理制度和人民公社制度。目前,統購統銷制度和人民公社制度的影響已經完全消除,但是戶籍制度的影響依然較深。戶籍制限制了居民身份和背后的福利待遇,城鄉居民的身份差異帶來了機會不公平、起點不公平等問題。與農村戶籍相關的另一項制度是農村土地所有制度。戶籍制度與土地制度相互嵌套,嚴重制約城鄉人口的自由流動,并阻礙了勞動力配置效率的提升,從而減緩共同富裕的實現。以制度改革推動人口流動的總體思路是將新型城鎮化與戶籍制度和土地制度改革相結合,通過新型城鎮化提供的社會保障服務來破解農村土地的保障功能,推動已經獲得城市身份的農民退出或流轉農村土地,為農業規模化經營提供土地資源基礎,從而激活農村資源,促進農民的共同富裕。

具體來看,一是推動戶籍遷移制度的放寬。進一步放松戶籍制度,減少身份歧視,促進人口自由流動,實現進城務工人員享受城市人口同等的待遇和公共服務。解決農民工的住房問題,保障農民工及其家人享有同等的城市住房權利。二是推動農村土地確權和流轉制度改革。立足改革創新,著眼于保護農民利益,激活農村生產力,切實加快農村土地制度改革,允許土地上市流轉,允許農民依法享有土地用益物權,即“財產權”的轉讓收益,使農民能夠離土也離鄉。建立完善的土地交易市場,對土地交易實行最低保護價格機制,保障農民利益不受損害。三是提升城鎮的社會包容性。社會包容指的是消除任何形式的社會排斥,使社會成員共享社會經濟發展的成果,努力消除社會階層和社會群體之間的隔閡。包容性的發展實際上意味著讓低收入人群也得到發展。城鎮建設規劃要激勵市民和社會各界的參與,根據城鎮地理條件、人文歷史、文化傳承和優勢特色等找準自己城市人文定位,形成自己的城鎮風格,提高城鎮建設的親民性和舒適性。

(三)以城鄉融合推動集聚經濟

城鄉融合是通過促進城鄉要素自由流動來達到資源最優配置。當前,鄉村基礎設施和公共資源薄弱,阻礙了城鄉融合,尤其是網絡信號、農村非主干道的建設等城鄉聯通設施依然比較落后。以城鄉融合推動集聚經濟的總體思路是,以城鎮高質量發展和城鄉互聯設施發展提高城鎮吸引力和城鄉流動性。

具體來看,一是提升城鄉連通性。推動城鄉基礎設施互聯互通是城鄉融合發展的直接措施,實現道路、網絡、物流基地等城鄉基礎設施的統一規劃、統一建設、統一管護。二是推動城鎮共享經濟。資源共享是城鎮集聚的基本條件。在風險可控的前提下,進一步放活縣城和集鎮的共享經濟審批制度,為新技術、新業態、新模式提供公平、公正、透明的營商環境,推動汽車、住房、服務設施、公園、自然景觀等物質層面的共享。推動大數據、云計算、區塊鏈等前沿技術在城鎮的應用,為企業及勞動者提供數字化招聘、權益保障、職業培訓、金融賦能等信息共享服務。三是降低城鎮生活成本。教育、醫療、住房和養老等高昂的生活成本對城鎮中低等收入群體造成很重的生活負擔,制約了積累財富的能力。因此,在教育、醫療和養老保障等方面增加公共投入,能夠減輕中低收入人群的支出負擔,有助于推動新型城鎮化建設,實現共同富裕。

(四)以城鎮協調推動空間互補

中國城鎮體系演變的一個顯著特點是兩極分化,高等級城市的人口迅速增長,而許多諸如縣級城市、縣城等低等級城市的人口增長相對緩慢。近年來,流動人口整體呈現近域化趨勢,這既是縣域城市化的機遇,也是挑戰。從表2可以看出,2000、2010和2020年全國流動人口分別為1.44億人、2.61億人和 4.93 億人。2000年,流動人口中縣域內流動人口最多,占比達到45.46%;2010年,這一比例下降到了34.63%;2020年,這一比例又增加到了38.25%,相對于2010年提高了3.62個百分點。從絕對數上看,縣域外流動人口是縣域內流動人口的1.6倍,這表明人口仍然處于縣域城鎮和高等級城市之間的分化趨勢。究其原因,除了城鎮化的集聚規律外,人為限制低等級城市的開發和政府在不同等級城市之間提供的公共服務存在較大差異也是重要原因。以城鎮協調推動空間互補的總體思路是以縣城為重要載體,以集鎮為有效補充,推動低等級城市高質量發展。

表2 流動人口的近域化趨勢

具體來看,一是賦予縣鎮兩級政府更大的城鎮化建設決策權,以適應各縣之間的差異性,并有針對性地推動城鎮化建設。二是通過建立城鎮等級之間的轉移支付制度,實現高等級城市向低等級城市的專項轉移支付,同時優化轉移支付項目結構,提高轉移人口市民化的項目份額,并加大有利于縣城和集鎮低收入人群增加收入的項目建設。三是強化欠發達地區新型城鎮化的政策支撐,通過加強發達地區與欠發達地區之間的城鎮分工協作,實現產業布局、要素流動、基礎設施、公共服務、生態保護等方面的協調配合,以形成合作機制,實現優勢互補。

(五)以公平共享優化公共服務

根據第七次全國人口普查數據,中國城鎮常住人口接近9億人,占全國總人口的63.89%,而戶籍人口城鎮化率為45.40%,兩者相差14.49個百分點,這意味著有2.60 億城鎮常住人口尚未取得城鎮戶籍,很難享受到城鎮居民的同等公共服務。同時,在城市內部也存在公共服務水平遞減的城市圈層結構,高收入群體居住在公共服務較好的核心區域,而中低收入群體居住在外圍地區,公共服務水平隨著圈層的離心移動而降低。城鎮的健康發展和城鎮規模經濟效應受到戶籍人口和非戶籍人口以及不同圈層居住人口分化的制約。因此,以人為核心的新型城鎮化必須堅持以公平共享原則優化公共服務資源配置。總體思路是通過強化低等級城市和大型城市外圍地區的公共服務供給質量,構建城鎮體系之間和城市內部的公共服務均衡化格局。

具體來看,一是推動基礎公共服務投資向中西部小城市和重點小城鎮傾斜。探索建立階梯式“小城鎮偏向”機制,逐步增加對中小城市和重點小城鎮的教育和醫療等資源的支持,使它們成為務工農民子女入學的首選之地。二是推動優質公共服務向大型城市的邊緣地區延伸覆蓋。教育部門要加大對這些邊緣地帶的教育投入,為農業轉移人口子女入學提供更多便利。三是構建城鎮發展型、享受型公共服務的遞增供給機制。隨著收入增長,人們對享受型公共服務的需求增長快于物質型公共服務的需求增長,因此要逐步擴大城市在休閑、文化、康養、娛樂等方面的公共服務供給,以滿足中低收入群體對精神富裕的追求。