基于責任規則的政府應急征用補償制度完善研究

王開元

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

應急征用是一類特殊的行政征用行為，旨在以最快的速度調動社會中可供使用的人力、物力資源。其正當性源于“國家緊急權力”理論——法律允許緊急狀態下適度放寬行政權力的限制，以便于政府積極采取措施收集社會資源并進行再分配，控制突發事件向重大社會危機的轉化。但在保證行政機關能夠及時、高效的應對突發事件的同時，也要防止權力的“過度任性”侵害不應克減的基本人權底線。公民作為弱勢群體，在合法權益被侵犯時通過行政補償機制維護自身權利，是制約公權力濫用、避免其脫離法治框架的有效途徑。然而，學界的普遍共識是《突發事件應對法》和其它單行法雖然規定了“財產被征用或者征用后毀損，滅失的，應當給予補償”，關于哪些具體情形需要補償以及如何實施補償的細節規定仍然十分粗糙，不同法律之間缺乏銜接性[1]148-163，[2-3]。應急征用的緊急性也決定了其補償模式具有獨立于一般行政征用補償的異質性特征，簡單適用一般行政征用補償的規則無法滿足權利保護的實質要求。缺少有效的補償機制，應急征用權力的行使就會存在過度和濫用的風險。隨著風險社會的到來，如何在應急治理過程中最大限度地保障公民財產權利，完善作為私權保障重要一翼的應急征用補償制度，是應急法學領域需要關注的一個重要課題。

一、認識前提：應急征用補償的異質性

財產權利的流轉和補償可以看作交易的一種形式，征用補償的本質就對財產對價的支付和交易權利的保護。在行政領域中，財產交易的自由市場并不總是存在。當交易成本過高時，國家需要強制力介入來進行必要的干預，在界定法授權益(Entitlement)的初始配置外，還需確定用何種方式來保護這些權益的后續配置[4]。根據法經濟學家卡拉布雷西和梅拉米德提出的“卡—梅框架”，以法益的轉移自由和定價意愿為標準，財產權利交易的保護形式可以分為財產規則(property rule)和責任規則(liability rule)兩種類型[5]。

財產規則的本質是國家允許和保護法益的自愿交易：“要想從擁有者那里獲得該項權益，必須通過自愿交易，也就是從擁有者那里以賣方同意的法益價格加以購買。”[6]換句話說，財產規則旨在賦予法益擁有者對私有財產更高的自主權——個人有自愿決定是否交易以及交易價格的充分而完整的處置權利。如果侵害人在使用權利之前不能獲得法益擁有者的同意而擅自處置、轉移財產，法益擁有者可以通過向司法機關申請禁令的手段阻止未經許可的財產處置行為，并獲得相應的損害補償。由此可見，財產規則保護模式意味著權利具有專有性和排他性，除非權利人同意轉讓，財產不得以其它任何理由被強制獲得、處分。責任規則是指侵害人未經法益擁有者許可或授權的情況下，自行獲得財產權利、實施處置行為，法律對原法益擁有者的保護只要求侵害人支付相應的對價，而不能再通過向司法機關申請禁令的手段來阻止侵害行為實施。相比于財產規則，責任規則能夠處理交易成本過高所形成的困境——給予了侵害方更高程度的決定權，以達到促成交易的目的。

將“卡—梅框架”投射到我國應急征用場景中可以發現，財產規則契合了一般行政征用的受到法律嚴格約束的特點，要求行政征用必須以相對人的同意為先決條件，雙方在征用實施之前就補償問題達成一致，更注重事前(ex ante)的保護。換言之，一般行政征用補償遵循的是先協商后征用的基本流程，在征用行為實施之前必須事先經過雙方當事人的協議，才能具備實施行政征用的合法性要件。如果雙方未能就征用事項達成一致，即使行政機關基于自身的優勢地位強制取得私人財產，相對人也可以通過申請復議、訴訟的形式否定行政機關對其財產法益強制取得行為的效力，這是適用財產規則的基本邏輯。因此，一般行政征用補償通常會具有的“報價—協商—裁決”的過程[1]148-163，為了盡快推動征用補償協議的簽訂，行政機關往往會主動發出補償要約，與相對人就補償的具體細節進行協商。雙方就補償內容達成一致并簽訂補償協議后，行政機關開始按照協議主動履行合同約定的補償義務。

應急征用的緊急性決定了無法適用“報價—協商—裁決”模式，行政機關不需要與相對人達成協議即可強制取得財產權利，不會受到合同約定補償義務的約束和完成行政目標的激勵。這恰好符合責任規則的要求——緊急狀態下行政機關擁有比常態更高的法律地位，做出的決定、命令具有最高級別的法律強制力。如果將緊急狀態下私人權利的“克減——補償”視為一種強制交易，那么，基于責任規則的權利保護形式就體現為針對非自愿交易財產的補償，即國家部門或行政機構處置公民私有財產不需要以取得該公民同意的意思表示為前提，而是通過賦予公民請求補償救濟的權利來恢復其法益被行政機關強制取得造成的損失。通俗地說，適用責任規則就是允許行政機關“強買強賣”“先斬后奏”。由此可以得出結論，應急征用適用的是“責任規則”，不以相對人的同意為必要條件，更注重事后(ex post)的恢復。在責任規則賦予了應急征用更高級別的強制力，相對人沒有其它途徑阻止應急征用決定執行的情況下，事后獲得補償就是相對人對抗公權力，保護私權利的僅有手段。

法理規則的不同意味著二者應當遵照不同的權利保護模式，建立不同的法益考量標準來劃清不同情形下財產權利保護路徑的邊界。相比于一般行政征用補償，應急征用補償應當依照責任規則在標準、范圍、程序等關鍵環節深入探究應急征用補償制度存在的具體問題，進一步加強對相對人的權利保護，使其在適用上更具針對性。這是現代法治國家更加周延地保護相對人權益的應然邏輯，也是期待我國應急征用制度在立法上能有更大發展和長足進步的良好愿望。

二、缺陷分析：應急征用補償制度的不足

(一)法定補償范圍過窄

現階段，我國多數立法只規定了在財產“損壞或無法歸還”的前提下，才能對財產的“直接損失”予以補償，對于財產被征用但“未受損壞”(可以返還)的情形以及征用造成的“間接損失”是否需要補償語焉不詳(1)如《傳染病防治法》第四十五條，《國防動員法》第五十八條，《防震減災法》第三十八條，《防洪法》第四十五條等應急立法均有此類規定。。間接損失是相對人預期可得利益的減少，也就是應當得到的利益因受政府應急征用行為的介入而沒有獲得，一般表現為財產的消極不增加。間接損失往往與征用標的本身沒有直接關聯，而是因征用后果衍生的必然損害。這種損害是超出實體財產范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失。如果對間接損失不予補償，同樣可能使被征用人受到過度侵害，難以在事后充分恢復其應得的財產權益[7]。同時，關于財產權限制的補償問題也存在顯著的立法空白。無論是對財產權的使用和收益的禁止，都很難從當前的法律條文中找到與補償相關的規定。以《突發事件應對法》第四十九條第四款、第五十條第三款為例：在突發事件發生后，負有統一領導職責的政府可以采取“禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動”等應急處置措施，這類應急處置措施均表現為直接限制甚至剝奪個人的財產權利，并且是出于公共利益之目的。因此，應當看作是相對人服從政府的統籌安排，為公共利益所做之特別犧牲，只不過在形態上表現為政府對強制獲得的財產權利的消極行使，同樣可以作為廣義上的一種應急征用類型。但是，對這類特別犧牲，無論是《突發事件應對法》還是各領域的特別法，均未要求政府給予國家補償。雖然從宏觀上看，這類財產權的限制措施能夠有效遏制新冠肺炎疫情蔓延，具有現實的必要性和可行性，但不意味著做出特別犧牲的從業者就要理所應當地承擔全部財產損失。財產權限制實際上就是在社會公眾的安全利益和特定市場從業人員的個人利益之間做出的權衡。根據新冠肺炎疫情時期的特殊情勢，政府將公共安全利益置于個人(群體)利益之上，固然是符合公共選擇的，但是，公共利益優先不代表不需要尊重個人(群體)利益。一味依靠著公權力的強勢推行禁令，將這類財產限制行為簡單視為建立在相對人義務基礎上的一般強制措施，而不納入征用補償的范圍予以規制，必然威脅到從業人員的生存發展需求，加劇緊急狀態下的公私利益沖突，使公共利益和私人利益進入零和博弈狀態[8]。這無疑與行政應急制度在處理利益關系上強調統籌兼顧的衡平理念相背離，有可能阻礙應急決策的順利推行。

(二)補償標準尚待明確

《突發事件應對法》和其他特別法對應急征用的補償標準、測算依據均未釋明，只能作為原則性的規定而不能在實踐中指導應急機關開展補償工作，在補償標準上究竟應當適用“完全補償”“適當補償”還是“公平補償”，都很難從立法中找到確切的答案。云南省、杭州市、武漢市等少數地區在規章中對補償標準做出了細化規定，但彼此之間仍然存在較大差異。例如，對毀損但可以恢復原狀的財產，云南省規定應當按照必要的維修費用支出賠付補償金，而杭州市則要求能夠恢復原狀的只需要恢復原狀，在不能恢復原狀的情況下才能按照毀損程度給付相應的補償金；對于滅失財產的補償，云南省要求綜合考慮財產重置成本、綜合成新率、凈殘值等因素，而杭州市則是按照被征用時的市場價格給付。地方立法的巨大差異使得地方自行制定的補償標準難以得到統一適用，大多應急征用主體在做出征用決定時并未準確核算被征用財產的價值，事后也不能準確評估財產因征用而減損的價值，只能根據大致估算的結果實施補償。因此，當財產被征用后，如何認定財產受到了損毀、滅失而不能返還，應當在何時返還財產或給予補償，以及能夠得到多少補償，這些相對人極為關心的問題都充滿了未知之數。在立法不足以為征用補償問題提供完整、周延的制度供給時，相對人尋求權利救濟必然面臨障礙。

(三)勞務征用補償的特殊性未受關注

私有財產在應急征用后必須給予補償，同理，相比之下法益侵損更重的勞務征用，應得到更大程度的補償，以彌補人身權益所受克減。從我國現有的法律規范中看，關于征用勞動力的補償條款有“按照規定給予合理報酬”“給予適當補償或者作其他處理”“按照國家有關規定給予補償”等多種表述，多樣化的表述方式意味著我國應急行政領域并未形成規范的勞務征用補償原則，補償的任意性強，不利于保護相對人合法的勞動財產利益。更重要的一點是，應急勞務征用不僅是對財產利益的克減，也會實質性地侵損人身權益，甚至某些特定的工作會使勞動者遭受遠超常態的人身損害風險，這些問題都需要在補償中予以特殊考量。可以預見，社會公眾作為追求個人利益最大化的理性經濟人，如果勞務征用致使個人所獲收益遠低于常態勞動收入，甚至人身利益受到大幅度減損，必然影響參與應急處置的積極性和主動性，甚至催生被征用人消極、不配合的負面態度，負有應急治理職能的行政機關難以有效引導、激勵社會力量參與應急治理，不利社會動員制度的展開。

(四)缺少必要的程序規范

“程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”[9]。在現代法治國家，程序是規范和控制行政權力，保障公民權利，實現公共利益的最大化的重要手段。應急征用不同于一般性的行政征用，突發事件帶來損害后果的嚴重性要求應急處置的高效性，給予行政機關決策和實施的時間極為緊迫，按照一般程序可能貽誤及時處理突發事件的時機。因此，應急征用的程序較一般行政征用可以適當簡化，但是，程序的簡化并不等同于對程序不作要求。與傳統行政法對程序價值理解略有不同的是，應急征用制度中的程序并非只是對權力的限制，由于應急征用多事出突然，且社會公眾對突發事件的嚴重性缺少認知，如果沒有一套標準的征用和補償程序，很容易招致個人、組織以及其他機構的抵觸與質疑。此時，適當的程序規定反而有助于促使行政機關有所依憑，排除外界的不當干擾和阻力，通過執行公眾認可的法定程序來保障權力運行的正當與通暢，從而在有序、高效、經濟的基礎上高效地完成應急征用任務。

在我國應急征用相關立法中，特別是“法律”層級，對程序性的規定往往付諸闕如(2)作為應急征用法律制度體系的核心，《突發事件應對法》中僅籠統地規定了政府有征用財產的權力，征用完畢后應當及時返還或給予補償，對究竟應當如何實施征用的程序性規定基本處于空白狀態；《傳染病防治法》《國防動員法》等特別法中同樣缺少關于征用程序的描述；《戒嚴法》雖然在第十七條中提出“實施征用應當開具征用單據”，但并未載明開具單據的期限、內容、方式，征用程序細節規定仍顯不足。。即使在下一層級的行政法規和地方性法規中，也鮮有直接規定應急征用程序的條文。各行政機關對于在應急征用及其補償過程中究竟應遵循何種程序難以統一，對于同一問題的規定可能存在較大差異，從而執法標準不一、尺度不準。至于程序設置本身是否合理，是否具有可操作性以及實際執行情況完全依賴于地方政府和行政機關的法治觀念和立法、執法水平，無法獲得法律的一致性保障。

三、完善進路：基于責任規則的制度重塑

根據前文所述，為了使應急征用事項能夠更好、更快地完成，避免無法達成協議而造成無效率資源配置，應急征用不再適用一般行政征用先補償后征用的財產規則，而是轉向適用先征用后補償，允許行政機關強制交易的責任規則。按照責任規則邏輯，緊急狀態下不應當賦予相對人定價權及交易權，行政機關出于維護公共利益之目的強制取得相對人的私有財產，只需要事后支付法定的價款來彌補其受損的權利即可。其構筑的不是市場的自愿交易，而是一種帶有事后救濟性質的強制轉讓。在公共利益優先的基本原則下，責任規則為提高應急征用效率預留了充足的空間，而效率正是應急征用工作中最為重要的一環。但是，責任規則同時也帶來了一個新的問題——應急征用的強制力使相對人的交易權和議價能力大幅度減弱，談判環節的缺失導致行政機關的補償很難覆蓋相對人的實際損失。繼續沿用建立在財產規則基礎上的一般行政征用補償模式無法滿足相對人權利保護的需求。結合實踐中暴露的制度缺陷，從責任規則角度重塑應急征用補償制度，對保護相對人利益、保障交易公平具有重要的應急法治建構意義。

(一)公平合理補償原則的重新定位

2020年，《民法典(總則編)》對原《物權法》做出了重大修改，在第一百一十七條中正式確立了公平合理的補償原則，成為現階段我國行政補償制度必須遵循的基本原則。但是，公平合理畢竟只是一種理念指導和價值取向，沒有直接給行政機關和相對人劃定明確的補償范圍和標準，對公平合理的理解很容易受身份、動機、環境等多重因素的影響而在個案中產生偏差：一般行政征用中，只要雙方經過談判達成一致，可以認為雙方已經充分地考慮了應急征用補償相關因素，在公共利益和私人利益之間做出了權衡，結果即是公平合理的。但是，在應急征用適用責任規則的語境下，相對人喪失了一般行政征用在事前(ex ante)通過談判保護自身財產法益的權利和機會，對等的就需要在事后(ex post)獲得比一般行政征用更多的救濟權利和機會，否則對相對人而言就是一種實質的不公平。即使應急征用和一般行政征用指向相同的法益，緊急狀態和常態時期私人法益上承載的社會義務，為社會公共利益所做犧牲的性質也會有所差異。哪些犧牲應當得到補償，哪些犧牲是公民的義務而不需要補償，這些都是合理補償所應當進一步考慮的因素。既然無法通過財產規則的談判方式解決公平與合理的問題，就有必要結合應急征用補償的異質性特征，對公平合理補償原則做出更加精準的定位。

1.以公允的市場價值(fair-market value)為標準。市場價值是指公開的市場上在所有業主之間經由公平談判達成的購買者愿意給付和出售者愿意出讓的價格，能夠直觀反映征用行為造成相對人的實際損失。現行的應急立法并未涉及征用補償的定價問題，如果行政機關出于節約財政資金或其他目的，罔顧財產的生產經營成本和市場供需情況，濫用補償定價權，使補償標準低于相對人遭受的實際損害，不僅有悖于經濟原理或市場原理，也會影響到市場交易秩序和民眾對政府的信賴利益，造成實質意義上的不公平[10]。因此，立法必須明確，應急征用造成財產損失補償的認定，應當以建立在自由交易市場基礎上的，公允的市場價值(fair-market value)為標準，將定價權盡可能與行政機關的行政權相剝離，盡量避免公權力對財產市場價值認定的過分干預；同時，借鑒美國等多數國家在司法實踐中形成的慣例，多是以財產征用決定作出之日作為確定公平市場價值的基準時間，以此排除征用行為本身造成的價格干擾(3)如美國伊利諾州等州規定政府提出征用申請的日期為估價日期，一些司法判例也表明一般依征用的最后決定下達之日來確定市場價值；日本《土地征收法》、韓國《國土利用管理法》等立法則規定估價是以認定公告之日為基準。。如果因為政府征用減少了市場供應致使財產價格發生上漲，在確定補償金額時也便于扣除因征用而增值的部分。

2.排除損益相抵部分。損益相抵是指受害人基于造成損害的同一原因得到利益的，應將其所得利益從應得補償金額中扣除[11]。應急征用補償的目的在于對相對人遭受的財產權利是實際損害進行補償性的矯正，使其損益情況達到與其他社會個體平等的狀態。然而，在實踐中，應急征用措施雖然會造成相對人的利益損失，但同時也可能使其從中受益，此時在確定實際損害時不能只考慮相對人的損失而不考慮收益，否則就違背了行政補償的宗旨，對其他社會個體而言也是一種不公平(4)例如，某些酒店被長期征用作為境外輸入人員的定點隔離場所，隔離期間的住宿、飲食、健康監測等產生的費用均由個人或政府承擔。隔離期間的收費標準普遍高于周邊同類酒店正常經營的門市價格，經營者可以從長期承擔的隔離任務中獲取高入住率和收費標準帶來的額外收益；再如，出于謹慎考慮行政機關可能為某些征用標的購買保險，在支付征用補償費用時，需要排除相對人通過保險途徑獲得的補償，否則就會出現重復補償的問題。。因此，在確定征用物資的補償標準時，需要將應急征用給相對人帶來的實際收益排除在損害認定范圍之外。

3.根據財產的存續狀態決定補償標準。基于征用財產的類型和使用情況的差異，財產征用完畢后可能具有不同的存續狀態。對于完全滅失或完全喪失使用價值的標的，如食品、飲用水等消耗性物資，可以認定為不再存在財產價值，應依照市場價格給予全額補償。但是，如果標的財產仍具有使用價值且具備返還可能，如征用的車輛、場地，則只有減值部分能夠認定為實際損害，可以通過支付租賃費用的形式予以部分補償。

(二)應急征用補償范圍的界定

風險社會應急征用權力的擴張使相對人的人身財產權利不可避免地受到更大范圍的克減，為了使其權利義務關系總體上達到一種衡平狀態，在補償階段有理由加強對相對人利益的彌補，盡可能覆蓋其全部損失。考慮到目前我國立法規定的應急征用補償范圍過于狹窄，主要限于“現實、直接的損害”，未能有效覆蓋因財產權限制等情形造成的利益損失和其他間接損失，并且在各單行法之間缺乏一致性的問題，在后續的立法工作中宜適度地擴大應急征用補償范圍，這也符合公平合理原則的規范意涵。

1.應急征用造成的直接經濟損失。直接損失是指與應急征用行為具有直接的因果關系的物質損失，一般表現為相對人財產利益的實體損失，故對直接損失的補償又可以稱為“實體補償”。直接損失不僅包括因直接征用財產所導致的標的物滅失、減少、毀損等，還應包括因應急征用行為所產生的全部直接的和確定的經濟損失。前文所述禁止標的財產的使用、收益，限制財產用途以及財產的排除等管制性征用措施，均是直接損失的主要表現形式，如企業停工停產的工資損失、店鋪停業租金損失、設備折舊費用等已經支出的或者必然支出的費用。結合前文，對這類實體補償標準的界定，一般是以征用決定做出時的市場價值為依據。其補償目的主要在于回復相對人被剝奪、限制的財產權利，因此是一種客觀價值減損的補償。

2.應急征用衍生的間接經濟損失。相比于能夠以市場價值確定補償標準的直接損失，間接損失的補償是對預期收益的判斷，帶有很大的主觀性，不同當事人在征用補償法律關系中基于不同的立場會做出傾向性不同的判斷。因此，間接損失補償在實際操作中仍然存在如何確定補償標準的法律適用難點。對此，有學者認為，間接損失雖然是一種期待利益的損失，并沒有價值實體存在，但是，也同樣具有現實性和可預見性，實踐中完全可以通過事先約定、類比推理等方式來計算預期利益。具體而言，如果政府與相對人在應急征用補償過程中約定了預期利益的補償額，就可以按照該數額予以認定損失。例如，《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》第十一條規定了征用雙方可以通過協商和約定的方式確定補償費用；如果事先沒有約定，那么，在同類個體能夠獲得比較穩定的財產收益的情況下，可通過比照相同條件下相對人所能夠獲取的利益來確定應補償的預期利益損失；當無法進行類比時，也可根據應急處置的具體情況，在斟酌公益及私益后，以相對人請求賠償的數額為基礎，依據公平原則酌情確定補償費用。

(三)應急勞務征用補償范圍的延伸

應急勞務征用作為應急征用另一重要類型，不僅侵損財產法益，更侵損人身法益，而人身法益在我國的法律體系內是不可交易的。這意味著即使對補償條款做出擴大解釋，也只能停留在能夠預見到的財產損失風險，不能涵蓋人身損害的風險——畢竟勞動財產權之外的人身權利是無法產生預期收益，但是，又會現實地受到損害的。這是應急勞務征用補償區別于應急財產征用補償的獨特特征，也是責任規則和財產規則無法解決的通病。如果不對人身法益做出補償，顯然有違公平合理補償原則的基本精神。因此，有必要對應急勞務征用的補償范圍做出進一步的界定，將補償范圍從財產法益延伸到人身法益。

1.勞動的經濟補償。勞務具有財產性質，政府應急征用勞務同樣應該予以補償[12]。依據公平合理的精神，對征用勞務的補償可以在結合相對人所處地區和行業的生產成本、平均工資水平、勞動力的市場價值以及征用造成的實際損失，在預先簽訂勞務征用協議的過程中，約定統一的勞動補償標準并向社會公開。只要相對人提供的是同種勞動，就應當遵循補償結果的一致性，保障勞動者之間“經濟上的同等性(financial equivalence)”。

2.特定的風險補償。公平合理不僅要求補償標準的統一，還應當盡可能覆蓋勞動的人身依附性帶來的社會風險。由于勞務征用特有的人身損害后果，相對人在勞務征用中面臨的風險要遠遠超出財產征用，人身自由、生命健康等重要的人身權利均可能在征用過程中受到嚴重侵害。政府沒有理由要求個人為公共利益承受過多的犧牲和負擔，也不能將勞動成本轉嫁到個人身上。個人甘冒風險為社會公共利益提供勞動，根據行政法之公平正義觀，理應得到高于一般勞動收入的物質補償，這既是對人身法益的尊重，是限制和防止征用權力濫用的基本路徑，更是對公民積極參與應急治理、履行勞務征用義務的激勵(5)新冠肺炎疫情防控期間，中共中央發布的《中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組關于全面落實進一步保護關心愛護醫護人員若干措施的通知》(國發明電〔2020〕5號)提出要將一線工作人員臨時性工作補助相應標準提高1倍，薪酬水平提高2倍，就蘊含了對醫務人員人身損害風險進行補償的精神。，應盡可能給予超過常態勞動報酬的高額勞務補償，最大程度地發揮對勞動人員的激勵作用。

(四)應急征用補償程序的優化

依托《國有土地上房屋征收與補償條例》《軍事征用法》等立法確立的一般行政征收征用程序為基礎，借鑒國外關于應急征用補償的程序規定，可以通過以下幾個層面完善應急征用補償的程序控制：

1.強化應急征用補償的依職權性。應急征用補償區別于一般行政征用補償的一個重要特點在于獲得補償需要“相對人的主動”，但這種主動并不具有當然的合理性：補償不僅是相對人理應獲得的救濟權利，也是征用主體必須履行的行為義務。如果只在相對人主動提出申請的前提下才進行補償，不申請就默示為放棄補償，本質是政府將自身的一部分行為義務變相轉移給了相對人，相當于間接剝奪了相對人應得的財產權益，增加了公民義務。既然應急征用是政府依職權主動做出的損益性行政行為，反過來又給相對人施加額外的行為義務，要求相對人必須自行申請補償，甚至限制提出申請的方式、期限，顯然有違公平合理的基本原則，也給相對人獲得補償帶來現實的困難，不利于補償救濟目的的實現。

考慮到補償是應急征用相對人維護自身利益的僅有手段，有必要在后續的立法工作中強調行政機關應當依法履行補償義務，依職權主動做出補償決定并告知、送達相對人，并為之設定適當的補償履行期限。相對人可以根據補償決定隨時向征用主體領取補償款或提出異議，才能達到補償程序的高效和公正[13]。

2.設置應急征用“臨時補償金”。緊急狀態下行政機關很難做到先補償后征用，或同時做出征用和補償決定，但如果未經協商談判就直接征用財產，在行政機關對相對人的經濟情況缺乏足夠了解的情況下，可能因掐斷相對人的收入來源給其正常生活帶來嚴重影響。這一問題在法國的非常緊急征收補償程序中得到了有效的解決。法國1977年《公用征收法》的規定，相對人對于政府的緊急征收行為，可以預先向法院提出臨時補償申請，由法官裁判行政機關必須以支付臨時補償金為條件實施征收，事后再按照正常的征收補償程序進行補償，避免個人在應急征用期間的基本生活得不到保障，也有助于相對人配合行政機關快速取得財產權利。

“臨時補償金”為我國應急征用補償程序在不影響效率的同時保護相對人權益提供了一個改良思路。要求行政機關在應急征用期間根據情況事先給予相對人一部分“臨時補償金”，事后再予以補足，既不會給行政機關造成過多的財政負擔，又能夠有效地緩解相對人因應急征用造成的經濟壓力，為其提供必要的生活保障。基于此，可以在立法中明確行政機關出于應急所需，有權對征用標的先行占有，但是，為了保護相對人的利益，行政機關應根據相對人的實際需求，主動或依申請提供一部分臨補償金，來緩解相對人因財產利益損失而面臨的短期經濟壓力，待征用事項完畢后再依程序進行補償。

3.建立市場化的財產價值評估機制。根據“公平合理原則”和“依職權補償”的要求，行政機關應當就補償的標準、范圍、方式等內容主動與相對人協商并予以公告，聽取對方的意見，確保征用補償結果得到社會認可，提高政府的公信力。在雙方無法及時達成協議或多數人認為補償方案不合理的情況下，可以通過引入市場化的財產價值評估機制來解決爭議。

市場化意味著價值評估的公平與自由，是認定“公允市場價值”的程序保障。目前，許多國家已經確立了市場化的財產價值評估機制，如德國在不動產征收過程中，可以由第三方“地價評估委員會”接受當事人、利害關系人、法院以及有關行政機關的委托，來評定征收的補償額度[14]。法國則規定征用補償費可以由省估價委員會確定，估價委員會的人員組成包括行政機關代表和工商企業同等數量代表，由雙方協商出能充分反映市場價格的補償金[15]。參照這一思路，政府可以在制定補償方案的過程中引入第三方價值評估機構，由評估機構根據獨立、客觀、公正的原則對財產的市場價值做出評估，根據評估結果確定同類財產的基準價格，作為補償標準的重要參考依據。最終補償可以根據征用期間的市場供需情況等指標向上浮動，但不得低于基準價格[16]。

四、結語

現代社會政府基于維護公共秩序、公共利益的應急征用和公民權利保護之間存在張力，面對風險社會對傳統應急治理范式帶來的沖擊與挑戰，如何從制度設計、規制安排將應急征用制度納入現代行政法治范疇，是行政法需要重視的理論和實踐課題。補償制度的完善能夠為政府行使應急征用權提供正當性支撐，回應社會關切，減少應急征用引發的行政糾紛，也有助于監督權力的規范運行，防止對私法領域的過度干預，最終構建起具有統籌協調功能的國家應急治理機制，將緊急狀態下公民合法財產權益的保護落到實處。