黃河流域生態環境協同治理司法協作機制的建構

劉志仁

(西安交通大學 法學院,陜西西安 710049)

引言

公正高效司法是建設法治社會、推進黃河流域生態文明進程的保障。中共十八大以來,生態文明建設被納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。中共十九大報告要求“建立人與自然和諧共生的現代化,完善生態文明領域統籌協調機制。”中共二十大報告把“推動綠色發展,促進人與自然和諧共生”作為報告的專章,再次強調生態文明領域的統籌協調、系統治理和協同推進。黃河流域生態環境協同治理是貫徹落實中央有關生態文明建設戰略布局的重要舉措,為此,2022年10月30日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過了《中華人民共和國黃河保護法》(下稱《黃河保護法》),該法于2023年4月1日施行。筆者在參加中國自然資源學會自然資源法分會承辦的《黃河保護法(草案)》修改討論會及多次黃河保護法論壇會議上提出,由于黃河流域生態環境的系統性、整體性和耦合性,與黃河流域內行政區塊管理的分割性、科層性和命令性,形成不可避免的現實矛盾和沖突,協同治理是黃河流域生態環境治理的關鍵。這一觀點,得到與會專家的贊同。筆者的相關觀點和建議在正式通過的《黃河保護法》中得到多處印證和采納。黃河流域司法協作正是黃河流域生態環境協同治理對司法提出的新要求,也是司法對黃河流域生態環境協同治理的主動回應。黃河流域司法協作機制的建構是實現司法協作,進而推動協同治理黃河流域生態環境的基石和保障。

一、黃河流域生態環境協同治理司法協作的理論基礎與法律溯源

(一)黃河流域生態環境協同治理司法協作理論基礎

在生產力發展過程中,人類在與自然的關系認識上不斷地提高。1872 年,恩格斯在《論權威》中指出,由于人類生產實踐活動引起人與自然關系的變化,“如果說人靠科學和創造性天才征服了自然力,那么自然力也對人進行報復”,提出了自然力的“報復”問題。(1)《馬克思恩格斯選集》(第 3 卷),人民出版社1995 年版,第 225 頁。恩格斯生態整體主義自然價值觀將人、自然和社會視為生態系統整體,認為生態系統本身是自然存在的最高目的且擁有最高價值。(2)李映紅、趙笛:《恩格斯生態整體主義自然價值觀探析》,載《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2020年第6期。恩格斯生態整體主義是人與自然生命共同體的理論基石,是黃河流域生態環境協同治理司法協作機制構建的法理依據。生態整體主義興盛于全球生態危機和環境保護運動時期,是在20世紀逐漸形成的系統性理論。在當代,習近平生態文明思想不僅關注人類認識和改造自然中的一般規律,還以當代工業文明和科學技術發展現狀及其歷史趨勢為研究對象,所要揭示的是工業文明社會發展到一定階段后如何建設人與自然和諧共生的現代化社會運行的特殊規律。“人與自然是生命共同體”是習近平生態文明思想的核心要義。 作為黃河流域生態環境協同治理司法協作機制構建的法理依據,生態整體主義主張人類作為自然界的眾多存在物之一,在滿足自身生存、發展所需時,應考慮和關懷人類所依賴的自然,使整個生態系統處于和諧、穩定、平衡的狀態,不對自然的系統性、整體性造成破壞。(3)參見高明俠:《我國流域水空間管理的立法完善》,載《江西社會科學》2013年第12期。生態整體主義的產生是人類中心主義向生態中心主義跨越的具體表現,也是由經濟導向轉變為生態導向的反映。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制中的不同要素之間互相依存、不可分割,應將流域中的多種生態要素進行統籌考量,保障黃河流域司法協作的合法性與合理性。(4)參見岳樹梅、王蒙:《公眾參與黃河流域生態保護的缺漏及改進》,載《人民黃河》2021年第4期。人作為生態環境要素在司法協作機制中兼具主體、客體雙重身份,享有司法權利,承擔司法義務。生態整體主義在黃河流域生態環境協同治理司法協作機制構建中體現在多個層面。第一,黃河流域生態環境協同治理司法責任追究目標應追求黃河流域生態環境的系統性,司法主體應在要求違法犯罪者承擔傳統法律責任的基礎上,責令其履行生態環境的修復責任,實現黃河流域生態環境整體利益的系統維護與永續發展。第二,黃河流域生態環境協同治理司法協作機制構建應注重行政區域之間的協作性。黃河流域是一個生態整體,違法犯罪行為造成的環境損害往往不局限于單一行政區域,不同行政區域的司法機關應進一步加強協作,維護黃河流域整體生態權益。第三,黃河流域司法協作應遵循生態環境整體性保護要求,突破原有民事、刑事、行政案件分類的掣肘,創新多層次法律責任承擔方式,實現黃河流域生態環境的整體司法治理。習近平總書記多次明確提出生態文明建設的第一原則是人與自然和諧共生。生態整體主義為人與自然的和諧共生提供了重要的哲學基礎,為黃河流域生態環境協同治理司法協作機制構建奠定了理論基石。

(二)黃河流域生態環境協同治理司法協作的國家層面法律溯源

司法協作機制是實現黃河流域生態環境協同治理法治化的重要保障,法律法規是司法協作機制得以構建的權威依據。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制立足于科學完備的法律制度。隨著生態文明的推進,黃河流域生態環境協同治理司法協作的全國性法律不斷完善,但問題依然突出。

我國黃河流域生態環境協同治理司法協作機制法律采用分散式單項立法模式,即以《環境保護法》為中心對環境保護與資源開發司法協作機制進行原則性規定,以專門性法律對黃河流域司法協作機制進行立法規制。目前有30多部涉及流域生態環境資源治理司法協作機制的法律,主要存在于《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等水資源管理法律以及《黃河保護法(草案)》《長江保護法》等流域綜合性法律。《水法》規定“單位之間、個人之間、單位與個人之間發生的水事糾紛,應當協商解決;當事人不愿協商或者協商不成的,可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解,也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”(5)參見《水法》第57條。為司法部門與政府相關部門對于流域內水事糾紛實行司法協作統籌監管、生態環境協同治理提供了基本的法律依據。《防洪法》規定“截留、挪用防洪、救災資金和物資,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”(6)參見《防洪法》第62條。防洪管理中司法部門承擔兜底性責任。《水污染防治法》規定“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,可以根據當事人的請求,由環境保護主管部門或者海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工調解處理;調解不成的,當事人可以向人民法院提起訴訟。”(7)參見《水污染防治法》第97條。基本明確了水污染防治中行政部門與司法機關的生態環境協同治理模式。2020年10月,中共中央國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》指出“黃河流域各省區經濟聯系度不高,分工協作意識不強,亟需發展高度協同發展機制,加強黃河流域司法協作體系建設。”(8)參見《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》第3節。《黃河保護法》規定“國家加強黃河流域司法保障建設,組織開展黃河流域司法協作,推進行政執法機關與司法機關協同配合,鼓勵有關單位為黃河流域生態環境保護提供法律服務。”(9)參見《黃河保護法》第87條。

(三)黃河流域生態環境協同治理司法協作國家層面的法律評析

第一,當前流域司法協作機制的相關法律規定抽象性較強,缺乏操作性。不同的流域因其環境要素不同而呈現出不同的生態特征,全國性法律規定的司法協作機制很難有效解決特定流域生態環境協同治理運行不暢問題。第二,現行水資源管理法律針對司法協作機制作出的原則性規定,調整領域相對較為單一、分散,很難適應黃河流域具有整體性、復雜性和超大規模性等特點,(10)參見肖融、柯堅:《〈黃河保護法〉制定背景下流域宏觀生態調控機制建構》,載《重慶大學學報(社會科學版)》2022年第2期。其司法協作機制的構建與運行在實踐中會出現碎片化和低效性。第三,《黃河保護法》作為綜合性流域法律已頒布,但從其現在的規定看,仍然缺乏對于黃河流域生態環境協同治理司法協作機制制度性安排的具體規定。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制具有主體跨地域、客體要素復雜、案件證據收集困難、裁判周期較長等特點,分散在各專門法律中的黃河流域司法協作機制實體性法律規定并不能滿足黃河流域生態環境協同治理對于司法資源的高度需求,亟需一部法律將黃河流域生態環境協同治理司法協作制度體系化制度化。第四,我國黃河流域生態環境協同治理司法協作程序性立法滯后。國家已頒布了《長江保護法》《黃河保護法》兩部綜合性流域法律,流域司法協作機制作為推進黃河流域生態文明的重要路徑,還沒有國家層面的法律制度做出具體安排。這會導致地方司法協作機制程序運行缺少上位法支持,不利于沿黃河各省司法部門依照法律規定行使職權以保證黃河流域生態環境保護案件裁判的協調與統一。第五,黃河流域司法協作機制運行中,專門性的流域司法缺位。我國尚未設立專門性流域生態環境法院,黃河流域生態環境犯罪案件一般交由本地區法院環保法庭進行審理裁決。在這種審判模式下,流域司法案件的責任追究與地方政府政績的關聯度較高,易受到地方保護主義的影響。從黃河流域的司法實踐看,幾乎每一類違法行為的發生,都涉及到上下游、左右岸以及區域和流域的關系問題,地方司法機關處理起來總是面臨著地方保護干擾與法制統一的難題(11)參見孫佑海:《黃河流域生態環境違法行為司法應對之道》,載《環境保護》2020年第Z1期。,流域司法的公正性與權威性很難維護。第六,黃河流域司法協作機制運行中,政府部門與司法機關銜接環節的法律規定不嚴密。黃河流域生態環境違法犯罪案件一般先由行政機關介入進行執法程序,待調查清楚案件事實達到犯罪程度后由司法機關介入。司法機關與行政部門之間的銜接協作是否順暢合理直接影響司法協作機制運行效率。我國黃河流域法律法規在行政部門與司法機關之間的工作銜接與證據移交機制的建立方面并不完善,致使許多本應進入司法程序的黃河流域生態環境違法犯罪案件未進入司法程序,本應移交的證據因機制不健全未進行移交致使證據鏈不完整,最終導致法院的漏判錯判,直接危害到流域司法的公正與權威。第七,黃河流域司法協作機制運行過程中,相關專業司法隊伍建設的法律規定缺位。黃河流域生態環境協同治理包含生態環境、資源利用、社會經濟等多個要素,相關案件的復合性、專業性使得流域司法協作機制跨地域運行相較于一般民事、行政、刑事的運行難度更大,對司法參與人員的專業素養要求更高。目前,我國司法系統中具有流域生態環境保護的專業性、復合型司法人才較少且分布不均,流域司法協作隊伍的建設無法滿足黃河流域司法的實踐需求,亟需完善流域司法專業性、復合人才培養的相關規定。

二、黃河流域生態環境協同治理地方性司法協作的鏡鑒

2020年7月,《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》提出,要“充分發揮審判職能,為黃河流域生態保護和高質量發展提供公正高效的司法服務與保障。”(12)《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》(2020年)第1頁。頂層設計的不斷完善,為治理黃河百年大計提供了新的機遇與挑戰。(13)參見何文盛、岳曉:《黃河流域高質量發展中的跨區域政府協同治理》,載《水利發展研究》2021年第2期。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制建構的目的是推進流域司法制度向專業化、協同化方向轉型,實現黃河流域司法協作的科學化與制度化。其內涵是以黃河流域司法協作為方向,以專業化司法裁判為目標,建立多類型司法機構協作方式的司法協作體系,以專業化的司法裁判保障黃河流域生態環境與高質量發展統籌推進,實現黃河流域生態環境協同治理法治化的全面建設。在黃河流域生態保護和高質量發展的大背景下,應大力加強黃河流域司法協作機制建設,建立健全流域內司法聯動機制。探析黃河流域內較為典型的河南省、山東省地方司法協作實踐運行狀況,對于構建黃河流域生態環境協同治理司法協作機制尤為重要。

(一)河南省黃河流域生態環境協同治理司法協作實踐鏡鑒

河南省作為黃河流域中下游分界點所在地與黃河水利委員會所在地,其司法協作實踐對于黃河流域生態環境協同治理司法協作機制建設具有示范性作用。為實現黃河流域生態環境司法協作機制高效運行,2020年8月10日,河南省高級人民法院印發《關于實行省內黃河流域環境資源案件集中管轄的規定》,決定由鄭州鐵路運輸兩級法院對于豫西、豫北9市的44個區縣、7個開發區所屬的黃河流域范圍內的環境資源民事、刑事、行政案件及公益訴訟案件進行統籌管轄。為配合河南省高級人民法院這一規定,河南省人民檢察院隨后發布了《關于實行省內黃河流域環境資源刑事案件集中管轄的規定》《關于實行省內黃河流域環境資源檢察公益訴訟案件集中管轄的規定》,河南省黃河流域司法協作機制實踐呈現出以下可借鑒之處:第一,自上而下實行司法協作制度化。由河南省高級人民法院和檢察院進行黃河流域環境資源案件統籌管轄,河南省黃河流域生態環境協同治理司法協作機制呈現出以省級兩院的司法文件為指導,自上而下進行改革的特點。第二,從公眾環境根本利益出發進行司法協作機制設計。由鄭州鐵路運輸兩級法院對河南省黃河流域環境資源案件進行統管,切合黃河流域生態環境案件系統性、復合性、規模性的特點,體現了地方司法捍衛黃河流域公眾環境利益的精神。

(二)山東省黃河流域生態環境協同治理司法協作實踐鏡鑒

山東省位于黃河流域下游,黃河山東段全長628km,于墾利縣匯入渤海。其河道上寬下窄,水流速度逐漸增加,泥沙大量淤積,河道增高,形成典型的“地上懸河”。黃河水是山東省最主要的用水資源,年均供水約70億m3,受水范圍包括山東省沿黃9市、膠東半島等地區。(14)參見高博文:《新形勢下山東黃河供水面臨的問題與對策》,載《山東水利》2021年第11期。山東省黃河流域司法協作機制實踐對于研究黃河流域地方司法協作機制具有重要意義。2020年8月,山東省濱州市濱城區、鄒平市、惠民縣、博興縣、開發區五家黃河沿線法院簽訂了《黃河流域生態保護司法協作機制框架協議》,提出五區(縣)法院構建流域司法協作機制,通過實行黃河流域環境案件集中管轄、多地多單位審執協作,實現司法信息共享,保證黃河流域(濱州段)環境資源案件的審判質量。并設立黃河水利風景區環境資源審判巡回法庭及司法修復基地,開創了黃河流域生態環境協同治理司法協作機制新局面。此外,山東省高級人民法學院和黃河河務局聯合印發《關于建立黃河流域生態保護與高質量發展服務保障機制的意見》,提到要進一步加強執法與司法銜接機制,由人民法院在黃河河務局設置法官工作室,加強流域管理部門與司法部門的對接,并要求建立黃河流域民事、刑事、行政案件“三合一”審判機制,實現黃河流域案件統一管轄。山東省黃河流域司法協作機制實踐體現出以下可借鑒之處:第一,重視司法裁判與生態環境修復的協同。《黃河流域生態保護司法協作機制框架協議》和《關于建立黃河流域生態保護與高質量發展服務保障機制的意見》明確提出,建立黃河生態環境司法修復基地,由黃河河務局牽頭成立生態環境修復評估小組,負責修復的監督。既重視黃河流域案件的公正裁判,又強化環境修復實效,多層次推進實現黃河流域大保護、大治理。第二,強調行政與司法的協同。黃河流域生態環境協同治理司法協作不只是司法系統一家之事,山東省司法協作機制克服職權主義的弊端,加強了司法部門和流域管理部門的深度協作。

(三)黃河流域生態環境協同治理地方司法協作的短板

黃河流域是中華文明的主要發祥地,維系著流域內社會穩定與發展。(15)參見胡德勝、許勝晴、歸帆:《黃河流域自然保護地管理體制機制的立法規制》,載《中國軟科學》2021年第11期。近年來,河南、山東兩省通過完善黃河流域司法協作機制,司法生態環境協同治理成效顯著,生態環境狀況得到了很大改善。兩省司法協作機制實踐取得了一定效果,但仍存在一些問題:第一,司法協作機制運行實踐中,專門法院對黃河流域環境資源案件的統籌管轄缺乏上位法依據。2012年最高人民法院發布的《最高人民法院關于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規定》將鐵路運輸法院的管轄范圍限定為3種刑事案件及11種民事案件,其中并不包括對于黃河流域生態保護案件的管轄權,河南省這種由鐵路運輸法院對于黃河流域環境資源案件進行統籌管轄的模式缺乏上位法支持。第二,司法協作機制忽視行政與司法協同配套制度支持。河南省人民檢察院《關于實行省內黃河流域環境資源案件集中管轄的規定》對鐵路運輸法院管轄范圍進行了明確規定,但司法作為依法治國的重要環節,其與立法、執法等治理環節的有效銜接直接決定了法治體系的整體建設成效。河南省目前還未出臺生態立法、行政執法與流域司法的配套銜接制度規定,使得黃河流域生態環境協同治理司法協作機制實踐成效大打折扣。第三,司法協作機制運行缺乏專業化司法資源支持。由于河南地方鐵路運輸法院的管轄范圍僅限于鐵路運輸相關的民事、刑事案件,對于黃河流域環境侵權、公益訴訟等案件,該院法官專業化程度較低、裁判經驗匱乏,不利于實現黃河流域生態環境案件裁判的公正與權威。第四,司法協作機制參與主體及其參與方式的規定缺乏操作性。山東省《關于建立黃河流域生態保護與高質量發展服務保障機制的意見》提出,應統籌黃河流域生態保護司法需求,實現黃河流域環境污染、生態破壞案件集中管轄,但并未明確由哪一級哪類法院進行管轄,規定無法進行實踐操作。第五,忽視流域司法協作機制實踐中公眾的參與。公眾、企業作為黃河流域司法協作機制運行的直接受益者和責任者,有權對黃河流域司法協作機制進行全過程參與監督,可山東省《關于建立黃河流域生態保護與高質量發展服務保障機制的意見》只提到“探索建立黃河河務局工作人員參與涉黃河案件陪審制度,會同司法行政機關選定黃河管理系統人民陪審員。”將黃河流域生態環境案件人民陪審員選擇范圍局限于黃河管理系統,忽視了公眾參與流域司法協作。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制改革具有多層次性和復雜性,廣泛的司法信息共享和披露,使公眾擁有表達觀點和關切的渠道,這對于黃河流域司法形成有效的監督和制約,維護司法公正具有積極的推動作用。

河南和山東兩省司法系統對于黃河流域生態環境案件統籌管轄是我國黃河流域生態環境協同治理司法協作機制運行的重要嘗試,雖然仍有不足之處,但對于黃河流域其他省份司法協作體系的建立健全具有重要示范作用,也是切實增進流域的整體利益、確保黃河治理穩定與可持續的關鍵。(16)參見李萌:《黃河流域生態環境區域協同治理需要新思路》,載《中國發展觀察》2020年第Z8期。黃河流域司法協作是黃河流域生態環境協同治理法治化在司法實踐領域的具體應用,其前提是:第一,合法性是黃河流域生態環境協同治理司法協作的基本依據。流域司法程序中,參與主體對于法律法規權威性的認可和服從是司法協作作為黃河流域生態環境協同治理的兜底環節和高效運行的重要前提,既包括司法機關對權威法律法規的遵從與裁量,又涵蓋司法案件參與者對公正司法的高度認同感。第二,責任性是黃河流域生態環境協同治理司法協作構建的關鍵。黃河流域生態環境協同治理司法責任追究是司法主體維護流域司法公正權威的重要保障。黃河流域生態環境協同治理司法協作運行過程中,司法裁判人員、司法輔助人員行使國家司法權力應于法有據,徇私枉法致使公眾生態環境權益受損,應有法律追究機制。第三,公眾性是黃河流域生態環境協同治理司法協作構建的重要組成部分。黃河流域生態環境協同治理司法協作運行應充分保障企業、公民、社會團體等主體的參與權。公眾對于黃河流域司法協作實踐成效享有憲法上的知情權、參與權和監督權。在黃河流域生態環境協同治理司法協作實踐過程中,公眾參與既能提高司法決策的科學性,又能強化公眾對于黃河流域生態保護與高質量發展的社會意識,還能提升公民對于政策、法規的理解和支持度,減少流域生態環境保護法與公眾環境道德意識在黃河流域司法協作運行中的矛盾與沖突,實現黃河流域生態環境協同治理法治化的善治目標。

三、建立和完善黃河流域生態環境協同治理的司法協作機制

建立與完善黃河流域司法協作機制,依法治河,依法興水,是延續和復興華夏文明的重要保障(17)參見吳濃娣、劉定湘:《〈黃河法〉的功能定位及立法關鍵》,載《人民黃河》2020年第8期。。司法協作機制完善對于黃河流域生態環境協同治理具有底線保障作用,是生態環境協同治理法治化有序運行的兜底環節。從司法協作理念的重塑、司法協作機制法律依據的健全、司法行政規劃的統一、司法機構的設置四個維度對黃河流域生態環境協同治理司法協作機制構建是實現黃河流域生態保護與高質量發展的應然選擇。

(一)黃河流域生態環境協同治理司法協作理念的重塑

黃河流域生態環境協同治理司法協作機制改革應當充分體現黃河流域生態、政治、經濟、社會、文化的融合發展,(18)參見方印、李杰:《〈黃河法〉制度體系設計論綱》,載《人民黃河》2021年第11期。以習近平法治思想和習近平生態文明思想為指導,保障黃河流域生態環境協同治理符合依法治國的大方向。建議從以下三個層面推進黃河流域生態環境協同治理司法協作理念的重塑。第一,黃河流域司法協作理念重塑應遵循流域的整體性、系統性,樹立以流域為單位進行司法協作機制改革的生態理念。黃河流域橫跨九個省(自治區)、涵蓋多種生態要素、覆蓋多種權利主體,目前流域內通常采用的以行政區域為單位的審判模式,存在著判案標準不統一、法官認知水平差異大、處罰力度不相同的問題,削弱了黃河流域司法的協作性。應樹立以流域為單位的系統性黃河流域司法協作思維,協調好黃河流域上下游各省(自治區)生態環境案件裁判司法資源,保證流域內案件判決標準的一致性,提高司法協作機制運行效率。第二,黃河流域司法協作理念重塑應遵循“綠水青山就是金山銀山”的生態理念。黃河流域司法協作機制應在習近平生態文明思想的指導下,注重生態系統與社會經濟的協同發展,如此不僅能夠保障生產力的發展還能將黃河流域自然生態優勢合理地轉化為社會經濟優勢。經濟的發展必須遵循自然規律和社會規律,破壞黃河流域生態環境的經濟發展實際上是透支了社會進步的潛力,嚴重情況下甚至會危及物種的生存。在黃河流域司法協作理念重塑中需要將生態環境作為依托,以實現社會經濟長久發展。第三,黃河流域司法協作理念重塑應該遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。黃河流域司法協作機制實踐應注重加強對公民、企業自主創新的支持與宣傳,充分挖掘社會資本潛力,以公眾生態權益為導向進行全流域的生態環境協同治理。協調與發展是黃河流域司法協作機制改革的重要指導,在流域范圍內統一全面協調司法資源,能夠有效緩解司法機關與公眾、社會與環境之間的矛盾。遵循綠色理念,將生態環境協同治理理念作為經濟發展與環境保護的平衡點,在進行經濟建設的同時考量生態環境的承受能力,實現社會經濟的綠色發展。秉持開放的理念從黃河流域生態環境協同治理司法協作機制實踐著手,加強黃河流域內不同行政區域流域司法協作理念重塑經驗的共享,共同進步、深化發展,克服流域司法協作實踐中的地緣主義弊端,增強流域司法的聯動性。

(二)黃河流域生態環境協同治理司法協作法律及其制度體系的健全

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中強調:“更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性”。黃河流域生態環境協同治理是以水資源保護、利用、開發為中心,與土壤治理、有害氣體防治、野生動植物保護相聯系,流域內經濟社會發展、人口變化趨勢、文化多樣性互相影響的一個完整的治理體系。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制參與主體具有多元性,包括司法機關、政府部門、相關企業及公眾。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制的制度體系應構建以流域司法機關跨地域協作為主要內容,以司法公眾參與平臺為補充,以行政與司法銜接為配套的司法協作制度體系。傳統的水資源管理法律如《水法》《水污染防治法》《水土保持法》的客體均為水資源,法律規制內容具有單一性,只限于水資源管理的某一環節。黃河流域涵蓋多種生態要素,互相聯系、互相影響、互相制約,任何一個要素的缺失都會導致流域這個生態系統出現失衡。目前,我國以環境要素為規制對象、客體單一的水資源管理專項性法律中的司法協作機制規定并不能對蘊含相互聯系的多個環境要素的黃河流域生態系統施以應有的司法保護。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制法律應該突破目前環境資源立法客體單一的固有模式,以黃河流域高質量發展為根本訴求,將司法協作管轄范圍適度擴展到土壤、大氣、野生動植物等與水資源息息相關的生態環境要素。司法協作規劃設計與國土空間規劃、國民經濟規劃相協調,形成一部以保護水資源、水生態、水環境為主線,涵蓋流域內土地管理、土壤保護、大氣排放、野生動植物保護區設置等要素的司法協作制度體系,作為黃河流域生態環境協同治理司法協作機制改革的根本法律遵循。良法是善治之前提,應從多個層次完善黃河流域生態環境協同治理司法協作機制法律規定。第一,因地制宜完善黃河流域生態環境協同治理司法協作機制程序性法律規定。法律應明確界定黃河流域司法協作機制中司法機關、政府部門、公眾企業等主體的權責邊界,以《黃河保護法》即將問世為契機,為黃河流域生態環境協同治理司法協作路徑提供綜合性、權威性的程序性法律安排。第二,針對黃河流域司法協作機制配套制度進行專項立法。在立法層面針對流域生態環境協同治理司法協作實踐中出現的證據移交不及時、公眾參與程度不足等問題出臺配套制度,完善黃河流域司法協作機制制度體系。黃河流域生態環境協同治理司法協作機制是生態文明建設與依法治國相結合的重要環節,應將黃河流域生態環境協同治理司法協作機制法律規定融入流域生態環境協同治理法律體系,實現黃河流域生態環境協同治理的全面法治化。

(三)黃河流域生態環境協同治理司法行政發展規劃的統一

2021年9月,司法部印發《“十四五”司法行政事業發展規劃》,這是黨和國家機構編制的首部關于司法行政事業發展的整體性規劃。黃河流域生態環境協同治理法治化司法行政規劃應以習近平總書記關于生態文明建設的重要講話精神為指引,在統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的基礎上,構建責任明確、規劃專業、監督嚴格的黃河流域司法行政發展規劃,為黃河流域生態環境與實現資源的永續利用提供保障。黃河流域司法行政發展規劃是以黃河流域司法實踐經驗為基礎,以案件高效裁判為中心的與社會經濟發展相協調的長遠規劃。通過司法行政發展規劃進行司法優化是提升黃河流域司法實效的重要環節。第一,流域司法行政發展規劃應充分協調本地區國土空間規劃、國民經濟規劃,在規劃階段解決司法協作機制實踐中司法機關與行政部門的銜接問題。第二,明確黃河流域司法行政發展規劃的法律地位,理順不同規劃間的邏輯關系,根據司法協作機制運行狀況與全面發展情況及時對規劃進行反饋與修正。第三,在現有監管機制的基礎上,加強對黃河流域司法行政發展規劃實施情況的監管力度。引入專業第三方監管機構,構建公眾監管平臺,定期對規劃實施效果進行檢查,保證公眾知情權與監管權的實現。

(四)黃河流域生態環境協同治理司法機構的調整與設置

中共十八屆三中全會提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”,中共十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件”。深化黃河流域司法協作機制改革,需破除司法機關自身設置及運行體系存在的桎梏,走流域環境司法的專門化道路。(19)參見李景豹:《論黃河流域生態環境的司法協同治理》,載《青海社會科學》2020年第6期。構建跨行政區劃流域司法機關是破解黃河流域生態環境協同治理司法協作機制困境的重要環節。司法協作機制是推動黃河流域生態環境協同治理法治化的重要抓手(20)參見謝海燕:《黃河流域生態保護和高質量發展體制機制探討》,載《中國經貿導刊(中)》2020年第11期。,以黃河流域為單位設立綜合性流域司法機關能夠提升黃河流域司法專業化水平,實現流域司法資源的高效配置,克服流域生態環境協同治理與現有司法體系的固有矛盾,有效解決地方保護主義和條塊管理的行政模式帶來的權責不清的問題。根據黃河流域上中下游生態環境特點,通過設立專門司法機構、跨區立案、巡回審判等司法協作配套機制,維護全流域生態環境案件裁判的整體性與一致性,促進黃河流域生態環境協同司法保護。(21)參見胡道才:《司法助力黃河流域生態保護和高質量發展》,載《中國應用法學》2021年第6期。以黃河流域為單位設立綜合性流域司法機關能夠統一案件判決標準、有效整合司法資源、完善行政與司法的銜接機制與證據移交機制,深化環境司法體系的建構,實現司法裁判的專項化,提高司法協作機制運行效率。建議從以下三個層面進行黃河流域生態環境協同治理司法機關設置。第一,設立黃河流域綜合性法院,實現流域案件集中管轄。以黃河流域綜合性法院為中心,與專門法院、環境法庭、流域管理機構及政府行政部門之間建立新型的司法協作機制,提高黃河流域司法效率。第二,構建有效的黃河流域生態環境違法犯罪協同查處機制。司法的普遍原則是“不告不理”,但環境損害案件往往只是損害生態環境利益本身的特征,導致部分黃河流域生態環境違法犯罪案件缺少起訴主體,犯罪分子逃避承擔其理應承擔的法律責任。黃河流域生態環境違法犯罪案件通常是首先由水資源政府管理部門進行查處,然后由其根據案件情況決定是否進入司法系統,這種案件查處模式并不利于提高黃河流域司法協作機制運行效率。司法機關應牽頭與相關行政執法機關創新銜接方式、拓寬溝通渠道,積極深化司法與行政執法協調與合作。(22)參見韓康寧:《從“協作”到“協同”:黃河流域環境司法治理的進路》,載《河北環境工程學院學報》2022年第1期。在黃河流域生態環境犯罪查處階段,法院可借鑒山東省派駐基層司法聯絡室的方式與流域行政管理機構共同組建流域案件裁判隊伍,共同進行流域違法犯罪證據的查處。第三,提升黃河流域生態環境治理司法協作參與人員專業化水平。黃河流域生態環境協同治理司法協作不僅要求司法參與人員具備一定的法律素養和專業法律知識,還要求司法參與人員具備生態環境保護專業知識。在現有司法資源的基礎上,拓寬人才培養渠道,與高校、環保組織共同培養具有流域生態環境保護專業知識與法律專業的復合型人才,為推動黃河流域司法協作組建專門的隊伍。第四,積極探索建設黃河流域內行政區生態環境治理司法協作平臺,充分利用目前成熟的司法資源。例如,山東省濱州市的五區(縣)法院構建流域司法協作機制,2020年6月,陜西省韓城市法院與山西省河津市法院,聯合簽訂了《韓城-河津法院區域司法協作備忘錄》,建立黃河流域司法協作平臺就黃河流域生態保護涉及的訴源治理、訴訟服務、審判執行、智慧法庭等多個方面開展跨區域協作,著力構建全方位、多領域、深層次的法院間協作模式。(23)參見李宏偉:《以司法協作選擇創新助推黃河流域生態保護》,載《公民與法(綜合版)》2021年第11期。通過建立健全區域司法協作機制,提升黃河流域生態環境協同治理的穩定性、持續性和高效性。(24)參見周偉:《黃河流域生態保護地方政府協同治理的內涵意蘊、應然邏輯及實現機制》,載《寧夏社會科學》2021年第1期。

結語

黃河流域生態環境治理是中國生態文明建設戰略布局的重要內容,也是全球人類環境命運共同體下促進人與自然和諧共生的重要組成部分。尊重、順應和保護自然,首先要尊重、順應生態環境系統的整體性和耦合性等客觀規律。協同治理是治理主體主觀意識對生態客觀規律的積極回應。黃河流域生態環境協同治理具有重大的現實意義。協同治理不能停留在模式和理念層面,更不應喊口號搞形式和開會走過場。為防止協而不同的分割管理取代協同治理,黃河流域生態環境協同治理需要法治化,司法是最后保障。司法協作是黃河流域生態環境協同治理在司法領域的要求。傳統的司法協作模式很難適應黃河流域生態環境協同治理的法治化運行,需要順應生態環境的客觀規律,以習近平生態文明思想和習近平法治思想為理論基礎,著眼黃河流域生態環境協同治理法治化建設的司法協作保障,從司法協作理念的重塑、司法協作法律及制度體系的健全、司法行政發展規劃的統一、司法機關的系統調配等層面構建新型、全面、統一和權威高效的黃河流域司法協作機制。