高校監察派駐模式的法理邏輯與制度構造

石澤華

(武漢大學 法學院,湖北武漢 430072)

一、問題的提出

為了解決監察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題,本輪國家監察體制改革通過體制機制創新,把行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關反腐敗相關職責進行整合。(1)參見習近平:《在新的起點上深化國家監察體制改革》,載《求是》2019年第5期。作為深化國家監察體制改革的重要組成部分,推進高校(2)根據《高等教育法》規定,我國高等學校分為普通高等學校和成人高等學校、國家舉辦的高校和社會力量依法舉辦的高校等。本文的研究對象主要是國家舉辦的普通高等學校。為使行文方便,以下簡稱“公辦高校”或者“高校”。紀檢監察體制改革具有重要意義,高校監察派駐機構改革則是其中核心內容。《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第12、13條共同規定了監察派駐的體制、對象和職權等基本事項。中共中央辦公廳于2018年10月印發的《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》(以下簡稱2018年《意見》),要求分類施策推進中管高校紀檢監察體制改革。中央紀委國家監委于2022年1月印發的《關于深化中管高校紀檢監察體制改革的意見》(以下簡稱2022年《意見》),提出健全完善領導體制、工作職責和工作機制。中共中央辦公廳于2022年6月印發的《紀檢監察機關派駐機構工作規則》,進一步對派駐監督體制機制作出全面規范。

不過,由于被監察單位以及監察對象和內容等方面的特殊性,在推行高校監察派駐機構改革的過程中,并非完全沒有認識分歧。各地探索的路徑差異,反映了當前社會認知不一和理論供給不足。例如,2018年《意見》針對中管高校派駐改革提到“分類施策”,對此尚無權威闡釋;與之相對應,根據十九屆中央紀委五次全會部署,不少省份已經完成派駐和授權工作,由此省屬高校的改革步伐反似快于中管高校。其次,關于如何理解《監察法》第12條規定的“可以”,學界尚有高校領域“派駐原則論”和“派駐例外論”的爭議;圍繞該條中的“派駐(監察機構)或者派出(監察專員)”,當前一些省份的省管高校改革采取“專員”模式,一些省份則探索“派駐機構”模式,二者有無異同、利弊幾何?關于監察派駐和紀檢派駐的關系,有的省份對省屬高校紀委書記之任命是“紀委監委派駐高校紀檢監察專員”,有的則是“監委派駐高校監察專員”——在校內紀委經校內黨員代表大會產生背景下,這是否說明兩種派駐并不必然同時施行?進一步而論,如果監察專員辦公室與校內紀委合署辦公,在采取校內紀委與校內監察部門合署辦公的高校,這是否也事實上形成了監察專員辦公室與校內監察部門之間的合署辦公關系?(3)2022年《意見》針對“中管高校”的規定是:“中央紀委國家監委加強對中管高校紀檢監察工作的統籌領導,中管高校紀委書記擔任國家監委派駐監察專員,設立監察專員辦公室,與學校紀委合署辦公。”據此,中管高校方面上述問題的改革措施是:以派駐為原則、監察專員模式、專員辦與校紀委合署辦公。基于國家專責監察與校內職能監察在組織和職能上的差異,關于上述關系是否合理、校內監察部門有無存續必要、如何繼續發揮校內監察獨特功能等問題,未來或將是討論熱點。此外,派駐機構和專員是否不僅監督(調查)校內中層干部,還監督(調查)校級領導干部?部分高校向其二級單位繼續施行派駐有無合理性?派駐機構和專員與其派出機關之間、與其駐在單位及其內部監察部門之間、與其駐在單位的主管部門派駐紀檢監委機構之間、與其駐在單位的當地紀委監委之間,在監察對象、管轄范圍和職責權限等方面究竟如何劃分和銜接?上述許多問題,在改革實踐和學理探討上目前都未達成共識。

本文首先從法理層面厘清高校監察派駐模式的基本邏輯,基于其合理性與合法性,指出其內蘊的價值沖突需要通過制度協調予以解決,進而圍繞派駐類型、管理體制、授權限度和程序貫通等四個方面探討此項制度之合理構造,從而將法治思維和法治方式貫徹于高校監察派駐機構改革,以期推進此項改革在法治軌道上行穩致遠。

二、高校監察派駐模式的合理性與合法性

我國《監察法》等規定了國家監察全面覆蓋原則、監察對象范圍和監察委員會及其派駐機構、派出專員的法律地位。準確理解這些規定,有助于在進一步研究高校監察派駐制度的價值追求,并探索其未來實踐路徑之前,首先厘清此項改革的合理性與合法性這個前提性問題。

(一)高校領域納入國家監察范圍的現實合理性

在我國,組織監督、內部監督、行政(國家)監察、法律監督等共同構成了公辦高校的“多元監督”格局。其中,高校內部的職能監察、審計監督、人事監管和學術懲戒等形成的“內部監督”體系,在此多元監督格局中發揮著重要作用。將高校領域納入國家監察范圍,具有兩個方面的現實合理性。

1.增加外部監督成分、健全高校監督體系的重要舉措。高校治理是國家治理的重要組成部分,高校治理現代化是國家治理現代化對高校治理提出的目標要求。在高校治理體系中,監督體系既是整體的有機構成,也是整體運轉的重要支撐,是各種權力正確運行、治理能力不斷提升的重要保證。但是,從現實情況看,此前高校監督體系中同級監督與上級監督之間、內部監督與外部監督之間有一定失衡。高校內部監督部門作為內部執紀者,與監督對象同屬一校;既要聽從黨委行政的指揮和領導,接受其工作安排部署,又要對同級黨委及班子成員進行監督,由此,其內部監督、同體監督之窠臼難以自除。這些因素使得高校內部監督工作對公權力的監督力量尚有不足。

相較于此前行政監察部門對高校的監督,國家監察不僅在監督屬性上為高校的政紀自察工作增加了一定的外部監督因素,而且在監督邏輯上直接由監察機關對高校監察對象開展監督,由此超越了行政主管單位與高校之間的管理關系,更具獨立性。在推進高校治理現代化過程中,這有助于通過健全高校監督體系,充分發揮外部監督作用、推動公權力良性運行。

2.有助于實現國家監察全面覆蓋、深化國家監察體制改革。強化黨和國家自我監督要求實現國家監察全面覆蓋,構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。結合《監察法》第1條和第15條有關“所有行使公權力的公職人員”和監察對象范圍(4)對比《監察法》第15條第2項和第4項可知,其并列提及了“法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織”和“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位”。的規定,高校領域是否應納入國家監察全面覆蓋的范圍,關鍵在于認定高校及其工作人員是否行使公權力、他們行使的是不是《監察法》規定的公權力、他們是否屬于《監察法》規定的行使公權力的主體等。

從職能屬性來講,我國公辦高校享有特定范圍內的公共權力并負責提供公共產品和服務,由此在該范圍內發揮著與政府部門相似的管理職能,既具有一定的國家公權力屬性,又具有相應的社會公權力屬性。例如,在學位授予、考試招生等方面,高校根據法律法規授權管理相關事務。因此,至少其行使的公共行政權力有必要納入國家監察的覆蓋范圍。《中華人民共和國監察法實施條例》第41條在此基礎上規定,《監察法》第15條第4項所稱的“公辦的教育單位中從事管理的人員”,是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的教育事業單位中,從事組織、領導、管理、監督等工作的人員。

有必要指出的是,一方面,高校行使的公共行政權力有必要納入國家監察的覆蓋范圍;另一方面,它的這種管理職能僅限于極為專業的特殊領域,故國家監察對其之監督也應基于一定的范圍和限度。(5)我國事業單位分為“參公管理”事業單位和普通事業單位,前者并不實行事業單位的專業技術職務、工資、獎金等人事管理制度,而是實施與行政機關相同的人事管理制度,即公務員制度;至于普通事業單位,因以提供公共事業產品為主要宗旨,一般不參與公共事務管理,或者雖然參與但限于極為專業的特殊領域,故而并未對其施行“參公管理”。

(二)高校監察派駐機構的形式合法性

社會主義國家權力監督原則,是權力制約原則在社會主義國家的具體實踐,區別于西方傳統的分權與制衡原則。(6)參見秦前紅、石澤華:《新時代監察法學理論體系的科學建構》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第2條規定了一切權力屬于人民的重要原則,以及“人民—人民代表大會—國家機構”的主權邏輯。(7)參見秦小建:《中國憲法體制的規范結構》,載《法學評論》2021年第2期。在此基礎上,我國民主集中制的組織活動原則所形成的一元憲制結構和權力二層級構造,決定了監察機關的憲法定位應當是權力機關之下行使國家監察職能的專責機關,監察機關由權力機關產生,對其負責、受其監督。(8)參見秦前紅:《我國監察機關的憲法定位:以國家機關相互間的關系為中心》,載《中外法學》2018年第3期。正是在此基礎之上,我國從國家機構序列層面出發,并以“國家監察全面覆蓋”為主要特征的國家監察制度始得形成。

在上述原則下,基于“根據授權”所形成的合法性鏈條,在形式層面證立了派駐機構的合法性基礎。根據《監察法》第13條,監察機構、監察專員如欲履行監察職能,必須以“根據授權”為前提。該授權行為,串聯形成了“人民監督—人大監督—統一監察—派駐監察”的不間斷正當性鏈條。基于上述邏輯,發端于一切權力屬于人民的正當性鏈條,得以證成派駐機構之組織及職權的合法性。與此同時,對于“根據授權”之規范含義的解釋,直接關涉到高校監察派駐機構的行權依據,進而決定其在我國憲制環境中處于何種地位。

三、高校監察派駐模式的價值沖突與制度協調

盡管高校監察派駐模式有其現實合理性及形式合法性,但在我國憲法法律框架下,其仍面臨著一定的價值沖突。為了在形式合法性的基礎上同時保障此項改革的實質合法性,高校監察派駐機構之創設、運行和監督的全過程,都必須遵循憲法和監察法規定。(9)參見姜明安:《論監察法的立法目的與基本原則》,載《行政法學研究》2018年第4期。在此基礎上,充分梳理高校監察派駐模式所面臨的價值沖突,繼而探討其消解之道,是從法理層面厘清高校監察派駐模式之邏輯的關鍵。

(一)高校監察派駐模式的價值沖突

如上文述,當前不僅實務界針對高校監察派駐改革存在不同理解和做法,學術界針對高校監察派駐模式也有相當爭議。究其根源,這一方面是因為派駐機構本身的法律地位頗為復雜,另一方面也與高校作為被監察單位的特殊性,以及高校監察的對象及內容的諸多特點息息相關。這使得高校監察派駐模式面臨著多對價值沖突,其中有三個方面比較突出。

1.統一監察與行政主管:平行憲制關系下的價值沖突。在我國,公辦高校作為教育類公益服務組織,通常有其行政主管單位。從與行政機關的關系看,公辦高校是從計劃經濟體制下的單位制度演變過來的;進入社會主義市場經濟時代,行政職能部門將更多人財物和專業權力下放至各個高校。可見,無論高校辦學自主權的性質如何,(10)針對高校辦學自主權的法律性質,國內學界有“國家權力放權論”“固有自主權利論”和“排除法律一般規定優先論”等不同觀點。參見黃宇驍:《自主辦學制度的歷史、現狀與展望——基于〈高等教育法〉的分析》,載《湖南師范大學教育科學學報》2018年第4期。占據我國高校主流的公辦高校,均在行政機關管理之下開展自主辦學。

根據《憲法》規定,監察機關和行政機關在權力機關之下是平行關系,由此形成權力機關之下“一府一委兩院”的憲制格局。(11)參見韓大元:《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》,載《法學評論》2017年第3期。就高校監察派駐機構的法律地位而言,其與派出機關之間乃是“產生于內、獨立于外、接受監管”的相對地位,由此形成在權、名、責三要素上游走于形式分離與實質牽連之間的主體特征,其中分離性體現于職權分離和名、責獨立,牽連性體現于統一管理、行為監督和責任兜底。(12)參見秦前紅、石澤華:《〈監察法〉派駐條款之合理解釋》,載《法學》2018年第12期。一邊是在行政單位主管下開展辦學的高等學校,另一邊是依托于監察委員會而具有國家監察性質的高校監察派駐機構,基于兩種不同機關之間的平行關系,二者在機構運作邏輯層面無疑面臨著沖突風險。

2.外部監督與內部監督:內外性質差異下的價值沖突。我國高校監察制度肇始于上世紀80年代,作為傳統行政監察制度變遷的產物,自始采取內設模式。在校內關系上,我國高校的紀檢機構、監察機構和審計機構之間,在不同時期和地域主要存在紀檢監察審計三者合一、紀檢監察合并設立和紀檢監察合署辦公等不同模式。目前的主流模式是審計機構和監察機構分設,后者與紀檢機構合署辦公。在校外關系上,基于我國公辦高校政府主管模式,行政監察部門與高校監察部門“異體同質”,在高校監察工作上形成了上下位階和二元互補的共治關系。(13)參見秦前紅、石澤華:《我國高校監察制度的性質、功能與改革愿景》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。

在行政監察部門及人員已被整體轉隸至監察委員會的背景下,高校監察部門作為內部執紀者的機構性質則并未改變。據此,當前高校內部監督主要關涉內設監察職能部門和高校人事監管、學術懲戒部門等,其中監察部門行使廉政、執法和效能等多種監察職能;至于紀檢監察派駐機構、派出專員對高校監察對象的監督,本質而言是一種外部監督。誠如上述,在健全高校監督體系的語境下增加外部監督的成分,是將高校領域納入國家監察范圍的初衷和預期目標。基于派駐改革工作的推進,雖然高校內部監察部門并未轉隸至監察委員會,高校監察對象的多源監督格局卻由此發生了改變,進而引發了高校內部監察工作在紀律規則之制定、政紀責任之追究、監察人員之產生等層面的“雙重化傾向”。有鑒于此,考慮到監察派駐機構、派出專員的外部監督屬性,在改革中應當正視其與內部監督之間在性質、功能等方面的諸多差異。

3.學術遵從與監察效能:國家治理目標下的價值沖突。在國家治理現代化目標下,高校監察派駐模式還面臨著“學術遵從”原則和提升監察效能之間的價值沖突。高校作為知識密集型組織主要提供專業化公共服務,其內部監督在踐行“學術遵從”原則的過程中,需要充分遵循高校運作、教學科研和學術發展的獨特規律與價值。(14)參見石澤華:《監察體制改革背景下高校學術懲戒制度研究》,載《政法論壇》2023年第2期。正因此,現代大學制度背景下的教學培育與學術科研都具有相當程度的自律屬性。所謂學術自律,與學術他律相對應,其主體和對象包括兩種情況:一是學術科研工作者對其自身學術活動,二是高校對其內部學術科研工作者的學術活動。(15)參見張文:《略論學術自由與學術自律》,載《江蘇高教》2005年第4期。這里主要是指后一種類型。(16)在我國,高校學術懲戒機構旨在抑制學術失范現象,主要面向從事教學科研的學校科研機構及科研工作者等對象開展監督;與此同時,高校監察機構一方面并無學術懲戒職能,也不宜直接介入學術懲戒工作,但其在事實上起到了一定維持學術自律的現實功能。參見秦前紅、石澤華:《我國高校監察制度的性質、功能與改革愿景》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。如果說保障學術自由和防止學術腐敗在衡量學術發展的“天秤”各執一端,那么學術自律便是一枚關鍵砝碼。

不過,內部監督的弊端也決定了有必要對高校教學科研人員施以必要的他律性監督和制約。國內學者們鏡鑒國外經驗,也逐漸意識到過度的高校自治與過度的政府介入一樣,都有可能侵擾學術自由,應避免“過猶不及”。例如,針對德國高校自治,有學者指出其雖以去行政化、自主性與競爭為表征,但鑒于其自治特殊性通常以學術自由為彰顯,“高校自治難免壓制基層自由且顛覆學術自由”(17)參見俞可:《在夾縫中演繹的德國高校治理》,載《復旦教育論壇》2013年第5期。。針對美國高校自治,有學者指出美國州政府對公立高等教育的效用和責任的需求,與高等學校對學術自由和學校自治的需要,實際上導致了相當程度的矛盾和緊張關系。(18)參見楊曉波:《責任與自治:美國公立高校和政府的關系》,載《高等教育研究》2003年第3期。

因此,在充分重視“高校自治”“學術自律”等理念的同時,也不能片面化、絕對化。在“國家監督—高校自治”的二元框架下,不僅要保證高校的自治空間,也要注重公辦高校的積極保障義務,使學術自律不逾越其內在界限。(19)參見伏創宇:《國家監督與大學自治框架中的學術抄襲認定》,載《行政法學研究》2020年第2期。但是,監察機關與高校之間畢竟有著不同的機構運作邏輯。高校監察派駐機構改革的一個重要初衷,即在于構建集中統一、權威高效的國家監察體制。由此,其在提升監察效能的過程中,如何充分尊重學術科研發展規律,避免干擾學術遵從原則,是推行高校監察派駐改革必須慎重考慮的重要問題。

(二)高校監察派駐機構改革的制度協調

為了消解上述價值沖突,高校監察派駐機構改革應當基于特定的前提和要求,從而在我國憲法法律框架下既達致“集中統一、權威高效”的改革目標,同時保證高校自身發展運作不受侵擾,在高校治理現代化語境下共同促進我國高等教育長遠發展。

1.高校內部職能監察的存續價值和制度空間。相關職能和人員的轉隸,是本輪國家監察體制改革的重要內容,但其是否要求各類監察職能及人員全部一并轉隸至監察委員會?目前來看,深化國家監察體制改革并不要求完全取代被監察單位的內部監察,而是強調在“人大監督—專責監督—內部自治”的三維格局下,區分對待不同性質的被監察單位。

例如,行政機關方面,有學者指出,行政監察包括廉政監察、行政執法、效能監察等多重職能,在監察體制改革背景下,第一種職能需轉入監察委員會并作必要調整,至于包括國土、環境、勞動等方面監察在內的后兩種職能,則并未也不宜整合至監察委員會,因為行政執法監察是對于相關行政活動是否正確貫徹落實法律、法規、決定或命令的監督,行政效能監察則是對行政管理活動的效率、效果和效益等開展的內部日常性監察。(20)參見江利紅:《行政監察職能在監察體制改革中的整合》,載《法學》2018年第3期。又如,審判機關方面,在中央紀委國家監委向最高人民法院派駐紀檢監察組的同時,后者還設立了審判監督部門,以及承擔司法巡查、審務督察等工作的督察局。(21)根據最高人民法院機構設置,其督察局的職能有四:一是組織開展本級和指導監督下級的司法巡查和審務督察工作,二是承擔法官懲戒相關工作,三是指導督促下級法院開展黨風廉政建設,四是研究擬訂人民法院督察工作有關政策和規章制度。參見最高人民法院網站機構設置:督察局[EB/OL].http://www.court.gov.cn/jigou-fayuanjigou-zhineng-24.html.

在國家監察體制改革背景下,高校仍處于多元監督格局之下,高校監察的角色定位、功能優化視角下的相對優勢、教學科研規律下的學術遵從等三個方面的因素,決定了我國高校內部監察制度仍有相當存續價值,此種角色及功能是國家監察無法全然取代的。(22)參見秦前紅、石澤華:《我國高校監察制度的性質、功能與改革愿景》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。在此基礎上,深化高校紀檢監察體制改革并非簡單地將高校內部監察職能及人員直接一并轉隸至國家監察機關,而是力求實現“國家監察”和“內部監察”的雙軌并行、良性互動格局。其中,國家監察之發展強調以高校監察派駐機構為樞紐,構建健全派駐體制機制;內部監察之發展則強調在傳統模式之上完善創新,主動對接國家監察。(23)參見劉金芝:《我國高校紀檢監察派駐機構的建立及模式》,載《繼續教育研究》2016年第11期。

置換視角,上述問題的另一個面向是:高校是否全部、必須納入國家監察“派駐”的范圍?這包括兩個層面:一是《監察法》第12條規定的“可以”,在高校領域應作“派駐原則論”抑或“派駐例外論”之解釋?《監察法》第12條規定過于原則化,從國家監察和行政監察的“非承繼性”關系來講,結合“監察全面覆蓋”的合理解釋和高校的法律地位,后續立法修法應及時予以明確,但不必規定得過于機械化。二是如何確保派駐工作的系統及科學性?從推進派駐工作的制度化、規范化來講,關于派駐的諸多具體問題必須專門予以明確,當前各省試點工作正是旨在探索如何解決上述問題。

2.尊重我國高校的學術傳統和學術規律。推進紀檢監察派駐機構改革必須尊重被監察單位的運作規律。在高校方面,這主要體現為要尊重我國高校的學術傳統和學術規律。就職權內容而言,國家監察并無也不宜被賦予學術懲戒職能;但從現實功能上看,其在對高校施行外部監督的過程中,事實上一定程度發揮著對高校教學科研工作的“他律”功能。由此其如何避免干擾高校學術傳統和規律,成為實現“1+1>2”之愿景的關鍵問題。

當前,高等教育領域的“監管型治理”模式在世界范圍內興起,在不少國家教育發展中受到重視,但這種模式同時還受到“學術自由的合憲性控制等公法規制”和“普通法傳統的制約”。(24)參見姚榮:《邁向監管型治理:西方公立高校與政府關系變革的法律透視》,載《重慶高教研究》2018第4期。相較于單一地創設規制,強化對高校自我規制的規制是更加適當的治理模式。以學術懲戒職能為例,如何合理劃定國家專責監察和高校學術懲戒的職能邊界?基于監察委員會“監督的再監督”的職責定位,綜合考量監察效能、高校自治和學術自由等價值要素,國家監察應當針對那些在高校學術專業發展方面具有監管職能的政府部門和專業性人民團體,強化對相關公權力的監察,而不是代位介入直接履行高校學術懲戒職能。這種自律為主、他律為輔的“二元互通”監察格局,是持續穩定推進我國高等教育的科學研究與學術進步的理想模式。

3.遵循公權機關“法無明文規定不可為”原則。上文所述高校監察派駐機構與監察委員會的相對關系,決定了其作為國家公權機關的法律地位。法諺有云:“法無明文規定不可為”。正如有學者指出:“列舉國家機關及其權力范圍是憲法限制權力的基本方式。”(25)參見童之偉:《“法無授權不可為”的憲法學展開》,載《中外法學》2018年第3期。與各級政府和監察委員會一樣,它們的派駐機構也須遵循此項原則。就高校監察派駐機構而言,這項原則主要體現在三個方面:

第一,以《監察法》第12、13條派駐機構之授權許可為基本前提。從立法技術來講,《監察法》的制定秉持著“宜粗不宜細”原則,這與其監察領域第一部法律和基礎性法律的地位相適應,但也導致部分條款過于原則化。關于監察派駐授權的形式和實質要求,有必要結合法治原理作進一步解釋。

第二,以法規中既有的監察委員會職權規定和未來統一制定的授權規定為基本限度。所謂“法規”,意在強調上述規定,必須滿足兩個條件:一是在效力層級上,由于高校監察派駐機構之調查及處置等行為很可能導致監察對象的權利減損或義務預設,故而至少當其行為內容涉及對某個具體對象作出任何權利義務處分時,必須有明確的“一般性規范”為依據,至于監察內部規范性文件屬于監察自我約束,不是法律規范;二是在規范類型上,上述行為必須以明確的“行為規范”為依據,組織規范推導的授權不足為據。(26)參見秦前紅、石澤華:《論依法監察與監察立法》,載《法學論壇》2019年第5期。

第三,以派出機關之“明確”授權為基本程序。學界關于《監察法》第12條“授權”之理解的分歧,并不影響派駐監察機構的設立和撤銷必須按照規定的權限和程序。所謂“明確”,意在強調派駐機構通過“根據授權”取得形式合法性,必須滿足兩個條件:一是在授權形式方面,這一授權必須以特定形式予以明確地公開,并規定相應的生效時間;二是在授權內容方面,這一授權的制定、解釋和適用應盡可能保證表達明確,不存在含糊其辭的情形。于此層面而言,盡快通過頒布法律解釋或制定監察法規的形式,明確規定派駐有關事項,是依法監察的應有之義。

四、高校監察派駐制度的合理構造

國家監察體制改革之后,高校監察格局呈現為“統一監察—派駐監察—內部監察”的三維格局,派駐監察在其中發揮重要橋梁作用。依循上文所述前提和要求,下面嘗試對試點探索經驗和2018年、2022年兩份《意見》的相關要求進行規范層面地歸納和補充,從派駐類型、管理體制、授權限度和程序貫通等四個方面,在制度層面實現高校監察派駐模式的合理構造。

(一)分類施策:派駐類型的因地制宜

針對《監察法》第13條規定的“根據授權”,按照“派駐監察機構的具體職責權限,則需要根據派出它的監察機關的授權來確定”(27)中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國國家監察委員會法規室:《〈中華人民共和國監察法〉釋義》,中國方正出版社2018年版,第102頁。的解釋,其更傾向于具體臨時授權和“同派異權”,從而通過因地制宜,在不同類型的組織和單位之間尋求最大公約數。(28)這種解釋的優勢在于,通過賦予各級監察委員會更多的自主判斷權,進而因時制宜、因地制宜,由此對不同層級、不同地域、不同領域的派駐對象,在授與職權的側重點和限度上有所區分。反之,如果采取普遍規則授權和“同派同權”,較難在不同層級、地域和領域之間尋求最大公約數。根據管理層級,我國高校分為中管高校、其他部屬高校、省(市)屬高校等多種類型。2018年《意見》拉開了本次高校紀檢監察體制改革的序幕,其中提出的“分類施策”原則是改革決策對中管高校紀檢監察體制改革提出的基本要求,對部屬、地方高校改革也有重要意義。

結合高校類型和具體情形,2018年《意見》提出的“分類施策”,可從兩個方面予以考慮:1.單獨派駐與綜合派駐相結合。根據派駐需要,應結合高校類型、財政撥款、地域集散、專業情況、學院及職員數量等因素,具體開展派駐工作。從實踐效果來講,當監察對象較少、財政撥款不多,或者地處高校密集的大學城區域時,采取綜合派駐、具體確定所駐高校及對口范圍,派駐全覆蓋的實際效果更好,同時可以避免監察資源浪費。此外,在單獨派駐的高校中設專員辦公室,在綜合派駐的多所高校中共同設派駐監察組,更符合效能優化和簡政目標。2.常態派駐與特別派駐相結合。各省試點暫未探索特別派駐。《監察法》沒有明確監察派駐是常態性還是臨時性,這給改革后續探索提供了空間,便于監察機關自主判斷,因地、因時制宜。當有關高校存在監察對象基數龐大、塌方式腐敗、地處偏遠履職困難等情形,可以考慮依法對其采取特別派駐,結合巡視巡察工作,便宜行事、提升效能。(29)參見秦前紅、石澤華:《〈監察法〉派駐條款之合理解釋》,載《法學》2018年第12期。

(二)統一管理:派駐體制的縱向約束

從2022年《意見》來看,中管高校均由國家監委派駐監察專員,校紀委書記擔任該職務,設立監察專員辦公室(與學校紀委合署辦公),并形成“統籌領導—日常領導—協助做好相關工作”的三維格局。(30)根據2022年《意見》,中管高校紀檢監察工作的領導體制包括三個方面:一是中央紀委國家監委加強對其的“統籌領導”,二是所在地的省(直轄市)紀委監委加強對其的“日常領導”,三是駐有關部門(教育部、工信部、中科院)紀檢監察組“協助(中央紀委國家監委機關)做好相關工作”。這明確了中管高校派駐機構的校外組織關系和案件查辦等要求,地方派駐改革可資參考。我國公辦高校類型多、數量大、位置散,部分高校與其主管單位同級監委不在一地,這些因素可能制約派駐制度發揮功效。后續改革可從以下方面進一步實現派駐體制的縱向約束:

1.理順派駐機構的組織關系和工作職責。一方面,在校外關系上,應理順高校派駐機構與上級紀委監委、駐主管單位紀檢監察組、所在地紀委監委、駐所在地有關單位紀檢監察組等四個方面的關系。派駐機構之派出主體必須是一級監委,中管高校及其他部屬高校都應由國家監委派駐,省(直轄市)屬高校都應由省級紀委監委派駐,統一領導、統一名稱、統一管理;駐主管單位紀檢監察組應發揮對共性問題和行業性問題的監督檢查作用,推動專項治理;所在地紀委監委對其是日常領導(而非統籌領導),所在地紀委監委和駐所在地有關單位紀檢監察組要注意好與高校派駐機構的管轄權限和辦案工作銜接,例如,2022年《意見》提出,明確中管高校紀檢監察機構與有關地方紀委監委聯合審查調查學校管理范圍內各類公職人員涉嫌職務犯罪問題的立案、審查調查、審理、黨紀政務處分等工作事項。另一方面,在校內關系上,還應理順高校派駐機構與駐在高校的關系。其與駐在高校本身之間是監督與被監督關系,履行監督責任,不直接參與校內相關日常工作;與駐在高校監察機構、機關紀委等之間是工作指導關系,進行紀檢監察業務指導和監督檢查。

2.優化高校內部監督機構設置。派駐改革本身與內部監督并不相斥,高校監察機構在轉隸浪潮中保留至今,這一定程度上符合高校監察實際需要,在事業單位編制改革背景下亦有其重要價值。當前省屬高校試點改革探索了“分立”和“合署”兩種模式。其中,合署便于人員精簡、程序簡化,通常適用于單獨派駐,在綜合派駐中有一定操作難度;分立模式具有受高校干擾更小、避免因承擔過多高校日常工作而影響監督本職、符合高校運作實際、方便上級監委統一管理等優勢,但是,為使其達致改革目標,還須做好人員精簡、程序簡化和例外性規定等工作。

3.在實際工作中強化監察機關對派駐機構的領導。改革前,上級紀檢和行政監察部門對高校紀檢監察工作的領導以“兩個為主”(31)中共十八屆三中全會強調,推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,實行“兩個為主”;中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》對此進一步細化。“兩個為主”要求,查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。為重點,日常聯系不夠緊密。對此,可從三個方面完善:第一,目前各地改革探索的年度述職考核和請示、報告、匯報等制度,可在相關規定中專門明確。第二,2022年《意見》關于中管高校之問題線索處置和查辦案件的報告制度、備案制度、聯合審查調查制度、溝通協調機制等規定,可在其他類型高校中推廣。根據該文件,監督檢查和審查調查工作以所在地紀委監委領導為主,問題線索處置和查辦案件向所在地紀委監委報告,其中重要的問題線索處置和查辦案件向中央紀委國家監委備案。同時,加強問題線索統一管理,建立督辦機制、定期檢查抽查。第三,健全完善對高校紀檢監察工作的履責考評和問責機制,進一步加強監察機關對派駐機構的實際工作領導。

4.健全高校紀檢監察相關人財務管理機制。為避免“派駐人員”成為“內部人員”,可明確相關工作人員的編制身份和財務支出,施行特定職務異校任職和回避制度,健全完善派駐工作人員內部輪崗制度、外部交流機制和職級晉升機制等。

在人財物管理方面,高校紀檢監察人員的監察官身份問題,有待進一步明確。對比觀之,《監察法》第12條規定的派駐、派出對象范圍,與2022年1月施行的《中華人民共和國監察官法》(以下簡稱《監察官法》第3條規定的監察官范圍,是直接對應的。(32)具體而言,前者中的中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域等,規定于后者第1款第3項,由此派駐這些組織、單位和行政區域中的監察人員、監察專員,納入監察官范圍;前者中的國有企業,規定于后者第2款,由此派駐國有企業中的監察人員、監察專員和國有企業中其他依法行使監察權的監察機構工作人員,參照執行該法有關規定。問題在于,鑒于《監察法》第15條第2項和第4項采取的是并列表述,由此高校作為公辦教育單位無法直接涵攝于《監察官法》第3條第1款第3項之中。那么,高校派駐機構的監察人員、監察專員以及高校中其他依法行使監察權的監察機構工作人員,能否納入《監察官法》第3條第1款第4項監察官范圍的兜底規定“其他依法行使監察權的監察機構中的監察人員”?一方面,監察官身份的確定,有利于保障履職、提升效能,維護合法權益、加強管理監督;另一方面,結合監察立法價值平衡、高校實際數量較大、監察機關編制財物限制等因素,將所有高校紀檢監察人員一并納入監察官,是否具備充足的現實操作性,還需進一步考慮。因此,需要根據法律規定和實際情況,科學合理劃定范圍。

(三)依法授權:派駐職權的必要適當

結合“法無明文規定不可為”原則的三個要求,差異化授權的依據、標準和限度等,是影響高校監察派駐機構具體職權的決定因素。在實踐中,對高校派駐監察機構進行授權時,既要以《監察法》之許可為前提、以法規之權限規定為限度,還要考慮實際工作需要進行自主判斷。從派駐職權的“必要適當”原則出發,應合理確定高校監察派駐機構的監察對象和管轄權限、調查權限以及處置權限等。

1.監察對象和管轄權限方面。第一,應注意監察機關和高校監察機構分別針對不同性質行為并追究不同類型責任,同時派駐機構的監察對象不得超出上級監委的監察對象。第二,對于沒有擔任職務的普通職員和普通教學科研人員,不必直接認定為監察對象,可以結合其行使公權力行為的具體情況動態認定其身份,或者經嚴格程序認定為“有關人員”。第三,在管轄權限方面,中管高校和其他部屬高校的黨政負責人及其他校級管理人員的違紀違法犯罪案件,可由中央紀委國家監委直接立案,必要時與所在地紀委監委聯合調查,后者辦案更加便利的也可指定管轄;中基層管理人員的違紀違法犯罪案件,可以由派駐機構在履行報告制度、備案制度的前提下,自行或者聯合所在地紀委監委調查;高校監察機構負責查處沒有納入國家監察對象的其他工作人員。

2.調查權限方面。監察委員會以何種形式授予多大程度調查權,需要進一步論證合理性和正當性。除了可以在派駐機構內設初核承辦部門,做好與派出機關之間的協調銜接之外,還有一個關鍵問題是:高校監察派駐機構能否被授予和使用“留置措施”?從規范層面來看,派駐機構自行決定限制人身自由的留置措施,不符合其法律地位;從現實層面來看,駐高校專員辦、監察組缺乏執行留置的必要技術、場所和安保能力,這在較長時期內仍將是普遍現象。不必要的過度授權,有可能誘發基層亂作為、濫作為,從而影響到監察機關的社會評價和現實權威。相較于向高校監察派駐機構直接授予監察留置權,在《監察法》第22條、43條基礎上明確上級監委與所在地監委之間的權限劃分和協調機制(校級管理人員留置權統一交由前者,中基層管理人員留置權統一交由后者),或許是更加可行的方案。這既與監察法規定相銜接,也符合監察實踐需要,還便于公安機關協助。

3.處置權限方面。第一,按照管理權限,派駐機構可以被授予針對中基層管理人員的一定處置權。其中,針對中層管理人員作出撤職等政務重處分的,應與駐在高校做好協調工作,并履行報告或備案制度。第二,善于運用監察建議權,對于超出監察對象范圍,無法直接決定或建議施以處分的,可以通過監察建議要求高校整改優化有關制度。(33)參見秦前紅、石澤華:《基于監察機關法定職權的監察建議:功能、定位及其法治化》,載《行政法學研究》2019年第2期。第三,健全完善救濟渠道,包括履行告知義務、聽取陳述申辯、暢通復核復審等。

(四)貫通銜接:工作程序的相對分離

關于職務違法與職務犯罪調查程序應當保持當前一元化模式抑或應回歸二元化模式,是當前學界討論的熱點問題。持一元化模式觀點的學者認為,紀法貫通在公辦高校中要求“紀檢監察部門執紀與執法兩種職能的有效整合”(34)參見沈曉燕:《公立高校國家監察之紀法貫通研究》,載《連云港師范高等專科學校學報》2020第1期。。但結合《中華人民共和國公職人員政務處分法》可知,其對于違法的公職人員實際上建立了雙軌懲戒制度:監察委員會可以作出“政務處分”,任免機關、單位可以作出“處分”。從增強監察效能和規范基礎融通的角度來講,兩種程序確有必要加以銜接協調。(35)參見秦前紅、周航:《黨紀處分與政務處分的銜接協調及運行機制》,載《中國法律評論》2021年第1期。于此層面而言,有論者居中提倡“相對二元化模式”,以期在有效懲治腐敗和保障被調查人權利之間取得平衡,(36)參見謝小劍:《職務違法與職務犯罪監察調查程序“相對二元化模式”提倡》,載《法商研究》2021年第5期。這一主張在高校領域有一定借鑒意義。

1.與監察委員會、高校內部監察部門的程序貫通。基于高校監察派駐機構的法律地位,同時也為更好發揮“派”的權威和“駐”的優勢,其與監察委員會、高校內部監察部門之間,在工作程序上更適宜采取“相對分離”模式。就監察委員會與高校監察派駐機構而言,在統一管理、行為監督、責任兜底的前提下,二者在職權行使上相對分離,在授權范圍內前者不“直接”干涉后者的具體行為,同時在授權范圍內后者以自己名義行使相關職權、自行承擔職權行使所產生的法律責任;就高校監察職能部門與高校監察派駐機構而言,二者雖同屬監察,但分別行使內部職能監察和國家專責監察兩種職能,前者在接受后者指導的基礎上,開展校內職能監察工作。

2.與校內紀檢機關的程序貫通。針對當前不同省份分別探索“紀檢監察專員”和“監察專員”兩種模式的問題,可從兩個層面考慮。在組織關系層面,這涉及是否施行紀檢派駐,以及監察派駐機構與校內紀委的關系問題;在工作程序層面,這涉及高校監察派駐機構與校內紀委之間,在工作程序上應當采取“一元化”模式抑或“相對分離”模式的問題。在高校領域,由于校內職能監察部門并非行使國家權力,校內紀檢監察合署辦公的背景下,工作程序問題尚不突出;但是,鑒于高校監察派駐機構根據授權行使國家權力,其若與校內紀檢合署辦公,那么至少在工作程序上,派駐監察與校內紀檢之關系更適宜采取“相對分離”模式。

3.與校內其他監督機構的程序貫通。基于高校監察派駐機構的外部監督特性和雙方的異質監督身份,二者在工作程序上應采取“絕對分離”原則。一方面,目前許多高校已成立教職工行政紀律處分委員會(辦事機構掛靠人事部),未來改革需重點關注學校監察機構、教職工所在單位和人事部門的關系,協調好高校紀檢監察體制改革和事業單位編制改革。另一方面,針對高校內部的執法、效能監察和審計職能,監察機關應積極督促高校主管單位、教育督導和政府審計等部門及其工作人員切實履職,落實“監督的再監督”職責定位,進一步推進高校內部監督法治化規范化。再一方面,針對高校的學術懲戒職能,監察機關應強化對在高校學術專業發展方面具有監管職能的政府部門和專業性人民團體的監察,必要時建議它們及時制定或者修改完善學術行為規程有關意見或指南。

結語

國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革,這尤其體現為國家權力的重新配置與整合。如何為促進依法治校和高等教育事業健康發展提供堅強保障,是新時代高校紀檢監察體制改革必須深入研究的重要理論和實踐問題。基于現實合理性和形式合法性,當前中管高校及各省屬高校正在推行派駐機構改革,但探索路徑差異反映了當前社會認知不一和理論供給不足。在推進高校紀檢監察體制改革的同時,有必要考察現行高校治理體制因此可能受到的影響,推動多輪改革之系統融通、實現多項制度之價值調和,以此推進國家治理體系和能力現代化。本文探討高校監察派駐模式的價值沖突及其消解之道,并于此基礎上探討健全完善高校監察派駐之制度構造,一定程度上便是在此方面進行努力的結果。