倫敦地面公交管理體制機(jī)制改革歷程及經(jīng)驗啟示

蔣中銘

大倫敦地區(qū)（Greater London，以下簡稱倫敦）面積1572平方公里，人口約900萬，與我國超大城市中心城區(qū)規(guī)模相近，擁有近9000輛公交車、400公里地鐵、1000公里市郊鐵路等多樣化的公共交通服務(wù)體系（2019年數(shù)據(jù)）。倫敦地面公交擁有線路600余條，其中高頻線路占82%，乘客平均等候時間為6.2分鐘，公交車到站準(zhǔn)點率達(dá)83.3%，100余條線路全天24小時運營。較高的服務(wù)水平使得倫敦地面公交日均客流量達(dá)600萬人次，超過地鐵和市郊鐵路（均為480萬人次左右），是倫敦公共交通體系中規(guī)模最大的服務(wù)系統(tǒng)。

一、倫敦地面公交改革發(fā)展歷程

（一）20世紀(jì)30年代實行公共交通國有化政策

20世紀(jì)30年代以前，英國國內(nèi)的國有企業(yè)規(guī)模很小，倫敦公交市場同樣沒有實行政府規(guī)制，完全由私人主導(dǎo)，出現(xiàn)了公交服務(wù)不穩(wěn)定和混亂的情況。1933年，倫敦客運交通委員會成立，在其支持下，倫敦交通局整合了地面公交及軌道交通企業(yè)，公交服務(wù)覆蓋了倫敦及周邊鄰近縣。到20世紀(jì)70年代，倫敦的地面公交系統(tǒng)開始虧損，需要政府補(bǔ)貼才能維持。隨后，補(bǔ)貼陷入惡性循環(huán)，票價大幅上漲，客流下降，收入減少，所需補(bǔ)貼直線上升，1982年公交補(bǔ)貼已占運營成本的35%以上。

（二）20世紀(jì)80年代開始探索引入私營企業(yè)競爭

1984年，倫敦區(qū)域交通法案要求倫敦交通局設(shè)立子公司來運營地面公交，還規(guī)定在適當(dāng)情況下，應(yīng)引入競爭性招標(biāo)，以確保倫敦交通局經(jīng)濟(jì)運行，并減少對公共財政資金的依賴。1985年，倫敦交通局成立倫敦巴士公司來運營其地面公交服務(wù)。同年，成立公交招投標(biāo)部門負(fù)責(zé)推動線路的公開競標(biāo)程序，并要求倫敦巴士公司與私營運營商競爭以獲得地面公交線路的經(jīng)營權(quán)。這些線路被授予能夠以最具成本效益的價格提供最佳服務(wù)的運營商運營，大約40%的初始合同被授予了私營公司。與此同時，為增強(qiáng)自身競爭力，倫敦巴士公司按區(qū)域范圍創(chuàng)建了13家子公司，這些子公司能夠自主運營并相互競爭，以獲得運營公交線路的合同。1994年，這些子公司通過向大型公交運營商出售的方式相繼完成私有化。1995年，政府對每車公里的補(bǔ)貼投入比1985年時減少了84%，對每人公里的補(bǔ)貼減少了80%。

（三）從總成本合同到質(zhì)量激勵合同的演進(jìn)

1985年，倫敦交通局初始招標(biāo)時使用總成本合同形式，運營商根據(jù)指定服務(wù)所需的總成本進(jìn)行投標(biāo)，包括車輛、員工和管理費用等。在這一時期，由于缺乏工作人員或可用車輛等原因，大量指定行程在實際操作中無法運行，服務(wù)質(zhì)量令人不滿意。為解決上述問題，倫敦交通局引入了服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，能夠提前終止未能完成指定里程的運營商合同。到20世紀(jì)90年代后期，地面公交服務(wù)的可靠性成為當(dāng)時的主要問題。2001年，新成立的倫敦巴士局引入了質(zhì)量激勵合同，設(shè)立對運營商服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的直接財務(wù)激勵，以期顯著改善地面公交的服務(wù)質(zhì)量。到2015年，倫敦地面公交客運量相比于2000年增長了70%，達(dá)到1959年以來的最高水平。

二、主要特點

（一）政府推動地面公交發(fā)展的職責(zé)逐漸清晰

與我國大多數(shù)城市將城市地面公交的公益性定位同政府主導(dǎo)經(jīng)營的發(fā)展模式相混淆不同，倫敦政府對地面公交的管理更好兼顧了公益性定位和發(fā)揮市場機(jī)制作用之間的平衡。為維護(hù)市場秩序和體現(xiàn)公益性，倫敦政府對公交票價實行管控，票價會隨著物價水平不斷調(diào)整。但倫敦公交的票款收入均歸政府所有，政府再根據(jù)招投標(biāo)合同按額度支付給公交運營商，不足的部分由政府資金補(bǔ)充。鑒于倫敦政府在管理地面公交方面較為成功的實踐，2017年英國頒布《地面公交服務(wù)法》，要求除倫敦以外的地方政府和公交運營商通力合作，構(gòu)建增強(qiáng)型合作伙伴關(guān)系。2021年英國交通部發(fā)布《地面公交國家戰(zhàn)略》，設(shè)立30億英鎊的地面公交補(bǔ)助資金，推廣增強(qiáng)型合作伙伴關(guān)系以及支持地方交通部門通過特許經(jīng)營權(quán)改善地面公交服務(wù)水平的做法。

（二）公開規(guī)范的線路招投標(biāo)制度

為保持地面公交運營的相對穩(wěn)定，倫敦巴士局每年對15%—20%的公交線路進(jìn)行招標(biāo)。在招標(biāo)文件中，倫敦巴士局制定了相應(yīng)的服務(wù)規(guī)范，包括線路、服務(wù)頻率、車型和最低績效標(biāo)準(zhǔn)等。潛在運營商需提交完成相應(yīng)服務(wù)內(nèi)容的總報價，以及完成交付指定服務(wù)水平的時刻計劃等具體內(nèi)容。此外，運營商也可提出更多對乘客有益的替代方案。

合同授予的建議由投標(biāo)評估委員會討論并批準(zhǔn)，評標(biāo)過程首先要體現(xiàn)公平，目的是在倫敦巴士局可用的資源范圍內(nèi)實現(xiàn)最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的結(jié)果。評估主要考慮總報價，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力，招聘、培訓(xùn)和留住合適人才的能力，公交首末站的狀態(tài)或獲得合適站場的能力，車輛的類型、特性和維護(hù)水平，啟動成本資源獲取和合同期的財務(wù)穩(wěn)定性，符合規(guī)范的服務(wù)時刻表，健康與安全管理記錄等方面。

（三）注重服務(wù)質(zhì)量和安全的績效管理

2001年倫敦巴士局推出的質(zhì)量激勵合同以總成本合同為基礎(chǔ)，引入包含績效獎懲的激勵條款，以及兩年合同延期的選擇權(quán)。線路合同的初始期限為5年，授予時包含特定的最低績效標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)通常在合同有效期內(nèi)固定，并反映線路的特定特征。合同價格每年會根據(jù)通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整基于人工費率、零售價格指數(shù)和燃料成本等多項指標(biāo)。

除了監(jiān)督完成指定里程的要求外，質(zhì)量激勵合同中最重要的指標(biāo)為地面公交運營的可靠性，即將運營商在每條線路上的年度可靠性表現(xiàn)與合同的最低績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以確定獎勵或扣除的合同額度。質(zhì)量激勵合同對可靠性的考核十分細(xì)化，對于高頻線路的超額等待時間每增加或減少0.1分鐘，低頻線路的準(zhǔn)點率每增加或減少2.0個百分點，政府對運營商的合同付款就會分別相應(yīng)增加或減少合同額的1.5%的支付獎金或1%的比例扣除（獎金和扣款的上限分別為合同額的15%和10%）。此外，如果運營商達(dá)到或超過招標(biāo)文件中為該線路設(shè)定的可靠性“延期閾值”標(biāo)準(zhǔn)，則運營商有權(quán)自動延長兩年合同。

三、對我國大城市優(yōu)化地面公交管理的啟示

（一）正確把握政府和市場關(guān)系

多數(shù)城市地面公交服務(wù)具有較強(qiáng)的基本公共服務(wù)屬性，但政府主導(dǎo)的粗放經(jīng)營模式和過度放任市場自由發(fā)展均不可取。我國城市地面公交發(fā)展曾經(jīng)歷過政府經(jīng)營與市場主導(dǎo)模式間的擺動，卻難以避免“一放就亂、一管就死”的發(fā)展困境，根源在于沒有很好理清政府和市場關(guān)系，政府在不同發(fā)展階段存在越位、缺位和錯位情況。倫敦地面公交市場化改革的成功，歸因于其較為平衡地把握了改革中的政府和市場關(guān)系。20世紀(jì)80年代的撒切爾政府為避免倫敦出現(xiàn)公交服務(wù)不穩(wěn)定和混亂的局面，并沒有像其他行業(yè)政府完全退出實行私有化一樣改革倫敦地面公交，倫敦政府仍保留了基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備投資和維護(hù)、公交線路規(guī)劃、票價制定和服務(wù)水平考核等政府規(guī)制的核心職能，并在此基礎(chǔ)上，注重通過線路招投標(biāo)制度引入競爭機(jī)制，有效降低運營成本，提高地面公交行業(yè)的服務(wù)水平和政府的補(bǔ)貼效能。

（二）循序漸進(jìn)引入市場競爭機(jī)制

城市地面公交領(lǐng)域的市場化改革不能一蹴而就，需要基于現(xiàn)有管理體制機(jī)制進(jìn)行漸進(jìn)性改革。在倫敦區(qū)域交通法案要求倫敦交通局引入競爭機(jī)制后，倫敦巴士公司首先按經(jīng)營區(qū)域創(chuàng)建了13家子公司，將原有政府壟斷模式過渡為區(qū)域?qū)I模式，一定程度上弱化了政府參與企業(yè)經(jīng)營的程度。但區(qū)域?qū)I并未實質(zhì)性引入市場競爭，因此，倫敦交通局后又進(jìn)一步要求倫敦巴士公司與私營運營商競爭，倫敦巴士公司的13家子公司在線路競爭中也獲得了較為成功的業(yè)績。實際上，我國深圳市曾經(jīng)在上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初創(chuàng)造性地進(jìn)行過公共汽車區(qū)域?qū)I改革，后進(jìn)一步實行線路專營，實行線路招標(biāo)、線路服務(wù)指標(biāo)量化等，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，引入競爭機(jī)制，為全國地面公交行業(yè)市場化改革積累了寶貴經(jīng)驗。

（三）強(qiáng)化績效管理提升政府補(bǔ)貼效能

目前，我國多數(shù)城市政府對地面公交企業(yè)以“一事一議”的方式給予補(bǔ)貼，部分城市政府通過成本規(guī)制約束公交企業(yè)的經(jīng)營行為，但這些補(bǔ)貼方式本質(zhì)上都保障了公交企業(yè)的基本利潤率，補(bǔ)貼額年年攀升，公交企業(yè)缺乏不斷降低成本、提高效率的內(nèi)生動力。倫敦地面公交線路的招投標(biāo)制度以經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)質(zhì)量為主要評標(biāo)依據(jù)，根據(jù)合同向經(jīng)營者支付的費用與運營里程、服務(wù)可靠性等績效掛鉤，對中標(biāo)者運營全過程進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量綜合監(jiān)測。這樣的制度設(shè)計，有效地調(diào)動了公交運營商降低成本、提高服務(wù)水平的主動性和積極性。

（四）加強(qiáng)中央政府引導(dǎo)支持和地方政府能力建設(shè)

英國政府視地面公交為改善交通的最簡單、最便宜和最快捷方式，將商業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中存在空白之處的“社會必需”服務(wù)納入保障范疇。英國政府每年都會向各個城市下?lián)苤С止步煌òl(fā)展的資金，2019年倫敦交通局給地面公交的補(bǔ)貼共計7.2億英鎊，而英國政府和大倫敦管理局當(dāng)年為倫敦交通局提供的撥款就達(dá)22億英鎊。

倫敦地面公交管理改革，也是在英國政府的直接指導(dǎo)下進(jìn)行的。為促進(jìn)公交行業(yè)健康發(fā)展，營造安全、可持續(xù)、有競爭力的發(fā)展環(huán)境，倫敦巴士局仍承擔(dān)了大量職責(zé)，包括投資主要網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施項目、確定并運行招標(biāo)程序、確定線路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定票價并保留收入、提供和維護(hù)公交網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備、24小時應(yīng)急事件處置服務(wù)、向公眾推銷地面公交服務(wù)、管理與地方當(dāng)局和其他利益相關(guān)者的聯(lián)絡(luò)等。

在當(dāng)前我國地方政府缺乏推動城市地面公交改革動力的情況下，中央政府應(yīng)積極發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用，鼓勵地方政府引入市場機(jī)制提升公交服務(wù)水平，同時加強(qiáng)地方政府自身能力建設(shè)，積極構(gòu)建適應(yīng)市場機(jī)制的法治化公交發(fā)展環(huán)境。

（五）以時刻可靠性為重點提升吸引力競爭力

城市地面公交服務(wù)的主要痛點之一是時間的可靠性不足，對于習(xí)慣于小汽車出行的通勤客流而言，無法提前規(guī)劃行程時間將造成其對通勤時間的擔(dān)憂。倫敦交通局非常重視對公交時刻可靠性的考核，相關(guān)指標(biāo)甚至細(xì)化至0.1分鐘的等候時間單元。而城市地面公交的可靠性，不僅反映了公交企業(yè)的運營管理水平，也是對當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政能力的檢驗。倫敦交通局為保障公交可靠性，除了考核公交企業(yè)強(qiáng)化自身運營組織管理等措施外，更重要的是政府通過推動公交專用道連續(xù)成網(wǎng)、路權(quán)優(yōu)化、信號燈優(yōu)先等措施，為地面公交運營提供更加可靠、便利的通行條件。

當(dāng)前，我國公交都市建設(shè)僅考核公交車首末站的準(zhǔn)點率，對于公交車在途時刻沒有約束，且未對公眾公開。近期，可以提升地面公交時刻可靠性為重點，推動公交到站時刻表或等候時間的相應(yīng)服務(wù)承諾向社會公開，使公眾對地面公交的服務(wù)可預(yù)期，同時接受社會監(jiān)督，并以此為動力倒逼地方政府和公交企業(yè)積極作為，切實提升地面公交的吸引力、競爭力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）