政協委員有序參與基層協商的價值、問題與前瞻

朱毅民　陳松林　許昆峰

摘 要：政協委員有序參與基層協商是我國協商民主的最新實踐探索，也是我國全過程人民民主的新發展。政協委員有序參與基層協商補齊了全過程人民民主的重要一環，一定程度上增強了全過程人民民主的實效。當下對政協委員有序參與基層協商重要性認識不足，政協委員有序參與基層協商缺乏統一、明確、規范化的程序，政協委員有序參與基層協商的效果未能充分發揮，政協委員有序參與基層協商制度與其他基層治理制度的關系需要進一步協調。從發展全過程人民民主的前瞻眼光看，應該加強政協委員參與基層協商的基本程序設計，鞏固、提升政協委員有序參與基層協商的實效，理順政協委員有序參與基層協商制度與其他基層治理制度的關系，將政協委員有序參與基層協商融入基層治理法治化軌道。

關鍵詞：政協委員；有序參與；基層協商

近年來，作為協商民主發展的一種新嘗試，各地在結合自身經濟社會發展實際的基礎上，創造性地大力推進政協委員有序參與基層協商。一些地方的政協委員參與基層協商形成了自己的品牌。如江蘇省的基層協商品牌“有事好商量”在全國都享有很高的知名度。“有事好商量”協商議事的鄉鎮、街道覆蓋率達100%，村、社區的覆蓋率達80%[1]。如甘肅省定西市隴西縣政協不但將政協委員有序參與基層協商制度在全部的街道社區與村鎮全覆蓋，還積極在縣級政府部門推進政協委員有序參與基層協商制度。

政協委員有序參與基層協商，是我國當下協商民主的實踐創新，也是我國全過程人民民主的新發展。黨的二十大報告指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”以發展全過程人民民主為標尺檢視政協委員有序參與基層協商，有利于認識、研究政協委員參與基層協商這一最新的協商民主實踐活動。

一、政協委員有序參與基層協商的價值

政協委員有序參與基層協商，是新時代人民政協積極踐行以人民為中心的探索實踐，它體現的是協商民主內涵，是我國協商民主的實踐創新。黨的二十大報告指出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”從發展全過程人民民主視角分析，政協委員有序參與基層協商，對進一步彰顯全過程人民民主的優勢，堅持以人民為中心，堅持人民至上的本質要求，更好地完善全過程人民民主的民主程序與民主實質內容都具有重要價值。

（一）政協委員有序參與基層協商貫徹了全過程人民民主的本質要求，豐富了全過程人民民主的內涵

發展全過程人民民主，其目的就是保障人民當家作主。協商民主作為全過程人民民主的重要組成部分，更需充分體現堅持以人民為中心的思想。推進政協委員有序參與基層協商，有助于進一步拉近政協組織與普通群眾的距離，做到重心下移，充分發揮人民政協作為愛國統一戰線組織和專門協商機構的優勢，在為群眾辦實事、辦好事、解難題的過程中彰顯人民政協作為。習近平總書記指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”；要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”這些重要論述為我們探索政協委員有序參與基層協商指明了方向。人民政協擁有70多年的政治協商歷史，通過各級政協委員有序參與基層協商，將協商民主思想和成功經驗融入基層協商過程中，無疑將進一步豐富全過程人民民主的內涵，更好地推動我國全過程人民民主的發展。

（二）政協委員有序參與基層協商補齊了全過程人民民主的重要一環，完善了全過程人民民主的民主程序

從各地的實踐看，政協委員有序參與基層協商本質上是將協商民主的兩個重要協商平臺即政協協商和基層協商進行連接，形成政協協商嵌入基層協商、基層協商嵌入政協協商的局面，以達成以政協協商完善、提升基層協商，以基層協商延伸、豐富政協協商，政協協商與基層協商彼此相互促進、共同提升協商民主的效果。當前我國經濟、社會以及協商民主的客觀發展，需要在政協協商和基層協商這兩個不同的協商民主平臺之間建立起溝通橋梁。“就政協協商和基層協商而言，則需要在正視它們之間差異的基礎上，通過某種合理的機制設計加強它們的銜接互動，實現雙向賦能、優勢互補。”[2]政協委員參與基層協商，正是建立起這種溝通橋梁的合適方式。可以說，政協委員有序參與基層協商補齊了全過程人民民主的重要一環，完善了全過程人民民主的民主程序。

（三）政協委員有序參與基層協商增強了全過程人民民主的實效

政協委員有序參與基層協商從而增強全過程人民民主的實效具有清晰的理論邏輯。首先，政協委員有序參與基層協商，有助于提升基層協商的實效。政協委員因其特殊的身份而超脫于利益糾紛，同時具備較高的專業素養，擁有較高的公信力。“基層協商缺乏專業人才，是長期難以補齊的短板，也限制了協商水平提高。政協委員下基層大大克服了這一局限，使基層協商專業化能力水平明顯改善。”[3]政協委員參與基層協商，并非完全意義上的個人行為，在很大程度上帶有組織行為的色彩。通過政協委員將各級政協組織的力量下沉到基層治理領域，對基層協商中各種具體問題的解決大有裨益。“基層治理的問題主要依靠基層政府治理和基層群眾自治等基層治理主體來解決。但一旦出現一些僅依靠基層政府和基層社會力量及資源無法解決以及跨基層行政區域的重大基層治理難題時，就需要上一級甚至更高級別的政府來協調解決，這就為政協委員發揮作用提供了空間。”[4]其次，政協委員有序參與基層協商，也提升了政協協商的成效。2019年發布的《中共中央關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》明確指出，人民政協要“探索政協協商同社會治理相結合等新形式，拓展政協協商參與面”。長期以來，政協協商很大程度上將注意力主要停留在關乎國計民生、治國理政的國家大政方針等高層、宏觀政治層面，主要屬于中高層級的協商民主范疇，而較少切入基層協商民主。政協委員有序參與基層協商，為政協協商拓展新的發展空間。

二、政協委員有序參與基層協商存在的主要問題

很大程度上，政協委員有序參與基層協商存在的問題是由我國當下協商民主制度尤其是基層協商民主制度本身存在的問題所決定，其本身也屬于我國協商民主制度的問題。諸如相關協商程序有待優化、協商空間有待拓展、協商力度有待提升、協商保障有待加強等問題，在政協委員有序參與基層協商各方面都或多或少有所暴露。同時，政協委員有序參與基層協商也存在基于其自身特殊情況而暴露的問題。很大程度上，政協委員有序參與基層協商存在的問題是上述兩個方面因素交織作用的結果。

（一）對政協委員有序參與基層協商重要性認識不足

政協委員有序參與基層協商是探索和創新基層協商民主建設新途徑，加快形成科學完備、成熟定型的基層協商民主新格局，大力推動基層協商在更大范圍、更寬領域、更多層次提質增效，切實把基層協商民主轉化為強大治理效能的有效辦法。一些地方黨政領導缺乏全局性、系統性思維，因不了解政協委員參與基層協商對推進國家社會治理現代化的重要意義，未將其作為全局性和系統性的工作來統籌謀劃和部署，對這項工作的推進缺乏足夠的重視和持續的推進，在開展該項工作過程中缺少有效的政策、組織和資源支持，使該項工作成為政協系統自說自話、自彈自演的“獨角戲”，造成政協委員參與基層協商工作往往流于形式，而真正幫助基層群眾解決實際困難和問題的比較少。

（二）政協委員有序參與基層協商缺乏統一明確規范化的程序

從目前政協委員有序參與基層協商的實踐看，各地幾乎都是基于自身的探索實踐形成了自己的具體做法，可謂各具特色、五花八門，政協委員有序參與基層協商的統一的、明確的、規范化的程序遠未建立。2020年，甘肅省發布了《甘肅省政協關于推進政協協商向基層延伸的工作方案》；2021年，上海市發布了《關于推動政協協商與基層協商有效銜接，更好發揮政協制度優勢和治理效能的指導意見》《推進政協委員參與基層社會治理實施辦法》等文件。目前，只有上海市、甘肅省等少數省市在全域范圍內發布統一的政協委員有序參與基層協商的相關文件規范。但在各省市內部，各地的做法也不完全一致。以甘肅省定西市為例，雖然2020年中共定西市委辦公室發布《關于推進政協協商向基層延伸工作實施方案》（定辦發〔2020〕98號），就政協委員有序參與基層協商的協商事項、協商流程、協商結果及其運用等全部程序問題進行了詳細周到的規定，但各縣區在推進政協委員有序參與基層協商時，做法亦不完全相同。漳縣于2020年發布了《漳縣推進政協協商向基層延伸工作“三個下沉”實施方案》，確立了“六步議事程序”和“7+X”工作法①。隴西縣制定了“七步議事程序”，在“公開公示”后增加了“組織決定”程序。

（三）政協委員有序參與基層協商的實效未能充分發揮，不能滿足基層治理的需要

從各地政協委員參與基層協商的實踐看，實效相對有限。首先，對政協委員有序參與基層協商重形式輕效果。相較于各地層出不窮、花樣翻新的政協委員參與基層協商的方式、手段，政協委員有序參與基層協商的實際效果反而沒有得到應有的重視。例如，一些地方將政協委員參與基層協商與廣場舞相結合，以舞蹈、說唱等方式進行基層協商；一些地方熱衷于給政協委員有序參與基層協商取各種新鮮的名字作為基層協商品牌，以博取眼球；一些地方設置政協委員工作室等場所時，熱衷于新潮的裝幀設計；一些地方在將網絡協商引入政協委員有序參與基層協商時有名無實……以上都是舍本求末、忽視政協委員有序參與基層協商實效的表現。其次，對政協委員有序參與基層協商后達成的協商結論的執行力偏弱。政協委員參與基層協商后不能僅僅止步于得出協商結論，而是應該持續關注協商結論的執行。只有協商結論被實際執行，才能真正發揮政協委員有序參與基層協商制度的實際效果。在這方面，一些地區如甘肅省定西市取得了較好的經驗①，但也有不少地方政協委員參與的基層協商在達成協商結論后，在后續執行階段出現拖延、打折等情況，政協委員參與基層協商達成的協商共識的落實情況不佳。這既影響到政協委員參與基層協商的積極性，也會給后續推進政協委員參與基層協商增加難度。再次，政協委員有序參與基層協商的協商空間有待拓展，協商力度有待提升。對一些相對敏感或者存在一定難度的基層協商議題，政協委員參與的基層協商應該敢于觸碰。在對基層協商的協商議題進行具體協商時，應該發揮參與協商的政協委員的專業能力和協商能力、借用各級政協組織的協商資源，將基層協商進行徹底，充分展現政協委員參與基層協商的優勢。

（四）政協委員有序參與基層協商制度與其他基層治理制度的關系不順暢

近十多年來，隨著國家對城鄉基層社會自治制度的推行，建立了諸如聚焦日常社區管理的城鄉網格化管理、聚焦基層糾紛解決的基層調解以及聚焦監管下移的鄉鎮賦權等制度，城鄉基層社會治理水平不斷提升，基層治理法治化水平不斷強化。推進政協委員有序參與基層協商，是在既有的基層治理制度之中加入新的內容，是對基層治理制度的改造與提升。在這一過程中，應該從強化基層治理制度的整體制度效能出發，理順政協委員有序參與基層協商與其他基層治理制度之間的關系。例如，一些地方將本應由基層政府部門依法行使行政權解決的問題納入政協委員有序參與基層協商進行解決，既涉嫌侵犯政府行政權，也造成基層治理成本的增加；再如，一些地方未能厘清基層調解制度與政協委員有序參與基層協商的適用邊界，導致這兩種基層治理在運行中被混淆。

三、政協委員有序參與基層協商前瞻

從發展全過程人民民主的視角看，需要我們以前瞻的眼光、寬廣的視界和正確的理念，針對政協委員有序參與基層協商實踐中存在的問題，認真做好改進工作。

（一）加強領導，做好政協委員參與基層協商的基本程序設計

當前，在各地順利推進政協委員有序參與基層協商這項工作，離不開黨的領導，這是我們工作取得實效的根本保證。調研發現，凡是地方黨委、政府重視的，政協委員有序參與基層協商工作就開展得好，群眾滿意度就高。與此同時，政協委員有序參與基層協商的程序應包括政協委員如何參與基層協商和如何進行基層協商的程序。前者包括哪些或者哪個層級的政協委員參與、哪個部門負責協調落實、參與哪些類型的基層協商、參與協商的場所等，后者則包括政協委員在基層協商中的角色定位、職能擔當等。

在實際工作中，還需要注意以下幾點：第一，要確保政協委員有序參與基層協商基本程序的統一性。要通過全國政協在全國范圍內或者通過省、直轄市、自治區政協在所屬區域范圍內建立統一的政協委員有序參與基層協商的基本程序，確保相關的政策在較大范圍內統一，盡可能避免出現政協委員有序參與基層協商基本程序碎片化現象。第二，要確保政協委員有序參與基層協商基本程序的科學性。政協委員有序參與基層協商的基本程序應該基于當下政協委員有序參與基層協商的豐富實踐，通過對政協委員有序參與基層協商實踐中出現的各種程序進行分析甄別，吸收那些既具有程序便捷性、又能夠確保政協委員有序參與基層協商實際效果的程序。第三，要確保政協委員有序參與基層協商基本程序的開放性。政協委員有序參與基層協商的基本程序不可能一成不變，而是應該隨著政協委員有序參與基層協商的發展而與時俱進。要基于政協委員有序參與基層協商的效果考量，適時對政協委員有序參與基層協商的基本程序進行調整，做到不斷優化。

（二）提升、鞏固政協委員有序參與基層協商實效

將政協委員引入基層協商的主要目的之一，在于通過發揮政協協商的優勢，帶動基層協商提質增效。如果不能通過政協委員有序參與基層協商，為基層治理解決問題提供更優的方案，則政協委員有序參與基層協商制度的存在意義就會大打折扣。當下政協委員有序參與基層協商實踐中，由于參與主體的個體能力差異、相關配套制度完備性差異、地域環境差異等主客觀原因，效果并未發揮到最佳狀態，距離提質增效的目標尚有差距。應該進一步采取相應措施，提升、鞏固政協委員有序參與基層協商的實效。

提升、鞏固政協委員有序參與基層協商實效，應從四個方面著手。一是建立以效果為導向的考核機制，即由地方黨委、政府及政協組織共同參與，圍繞政協委員參與基層協商、協商共識達成、協商共識執行等環節建立考核機制，并將對相關部門、單位及政協委員支持和參與的情況進行量化納入年度目標考核，以此倒逼政協委員有序參與基層協商實效的提升。二是擴充協商空間、增強協商力度。首先，要以更加開放的心態大膽拓展政協委員有序參與基層協商的協商議題范圍，將那些普通基層協商不敢觸碰、不愿觸碰，具有一定敏感度和解決問題有難度的基層協商議題納入政協委員有序參與的基層協商范疇。其次，增強政協委員有序參與基層協商的力度。要通過發揮政協委員的知識結構、專業能力、協商能力優勢以及各級政協組織支持的優勢，在協商過程中將相關問題協商透，充分討論、爭論、反駁、說理、釋疑解惑，真正把相關基層協商中的問題說清楚、議明白。三是加強對各級政協委員的培訓。當前，從國家層面來看，各地推進政協委員參與基層協商工作還處于初級階段，政協組織、基層組織和政協委員對這項工作主觀上雖都很積極主動，但由于對相關政策、制度和情況較生疏，缺乏相關的實踐經驗，政協委員參與基層協商的能力也參差不齊，導致該項工作的效果難以達到預期。因此，亟須各級政協組織就提升政協委員有序參與基層協商的能力開展培訓工作。四是加強網絡和信息化技術的運用。在政協委員有序參與基層協商的過程中，可以廣泛借助互聯網平臺，通過微博、公眾號、微信群等廣泛收集協商線索，了解群眾訴求，并通過信息化平臺公開信息，保障協商主體的參與權和知情權，最大限度地實現信息資源的對等。

（三）理順政協委員有序參與基層協商制度與其他基層治理制度之間的關系，將政協委員有序參與基層協商制度融入基層治理法治化軌道

政協委員有序參與基層協商，應是整體的基層治理制度的有機組成部分，應該在整體的基層治理制度框架下發揮作用。只有這樣，才能避免基層治理制度之間的交叉、重疊乃至制度混亂，避免加大基層治理制度成本。將政協委員有序參與基層協商制度融入基層治理法治化軌道，應從兩個方面著手。首先，以法治思路和法治邏輯整合政協委員有序參與基層協商與其他基層治理制度之間的關系。在推進政協委員有序參與基層協商中確立法治思維，以法治思維推進政協委員有序參與基層協商工作的發展，厘清政協委員有序參與基層協商與其他基層治理制度的邊界，避免“犯規越界”。比如，對一些明顯缺乏協商可能性、屬于法律糾紛、最好通過訴訟、仲裁、行政復議、行政裁決等方式進行處理的議題，不納入政協委員有序參與基層協商的范圍，在做好解釋工作的前提下，告知當事人走法律程序。“現有的法律框架已有明文規定，可以通過法律訴訟的方式解決矛盾糾紛，這類內容不宜納入協商的內容。”[5]其次，推進政協委員有序參與基層協商的法治化，提高政協委員有序參與基層協商本身的法治化水平。作為我國當下協商民主的最新實踐探索，政協委員有序參與基層協商主要依據各種層級的規范性文件進行，缺乏直接的法律依據。從發展眼光看，應該通過相關法律的制定、修改等，吸收相關規范性文件精神，將相關規范性文件要求轉化為法律規范，盡可能為政協委員有序參與基層協商提供直接的法律依據。毫無疑問，與規范性文件依據相比，法律依據無論是在效力上還是在正當性上都更強。從另一方面說，將政協委員有序參與基層協商納入法治化軌道，必將有利于促進政協委員在參與基層協商時，遵循法律思維和法律認知，確保政協委員有序參與基層協商工作行穩致遠，在國家社會治理進程中發揮更大作用。

參考文獻：

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[2] 黃杰.人民政協助力基層社會治理：基于江蘇“有事好商量”協商議事實踐的分析[J].江蘇省社會主義學院學報，2022（4）：5.

[3] 趙秀玲.我國基層協商民主新動向及其瞻望[J].求是學刊，2022（4）：38.

[4] 梁立基.政協委員參與基層治理的路徑探析[J].中共烏魯木齊市委黨校學報，2022（2）：63.

[5] 丁德光.混合式協商：一種基層協商民主機制創新的解釋框架[J].湖南行政學院學報，2022（4）：46.

責任編輯：鮑躍華

收稿日期：2023-03-12

作者簡介：朱毅民，江蘇省政協副秘書長、民進江蘇省委專職副主委；陳松林，江蘇大學法學院副教授；許昆峰，民進江蘇省委宣傳處處長。

注①：所謂“六步議事程序”，是指政協委員參與基層協商的協商程序分為六步：議題收集、議題確定、議前調研、協商議事、公開公示、跟蹤落實。所謂“7+X”工作法，是指建立由七人組成的協商議事會（其中包括一名政協委員）作為協商議事主體，但協商議事會在具體協商時，可根據協商議題吸收相關利益攸關方代表、基層政府部門代表、鄉村老黨員、致富帶頭人、相關專業人員等加入協商，從而形成七名固定成員加若干名非固定成員參與議事協商的格局。

注①：定西市政協委員有序參與基層協商制度中，相關文件將協商結果的運用與執行作為基本的協商程序環節予以詳細規定，同時還規定了政協委員參與基層協商評價制度，以此督促和鞏固政協委員參與基層協商的協商結論的運用和執行。