武漢市軌道交通TOD建設及政策研究

劉賢瑋,代 琦,高 燕

(武漢市規劃研究院(武漢市交通發展戰略研究院),湖北 武漢 430000)

1 武漢軌道交通TOD建設情況

1.1 武漢軌道交通TOD建設現狀情況

(1)軌道交通帶動沿線用地結構優化

武漢市軌道交通的建設帶動了沿線城市用地結構優化,盤活了沿線土地存量資產,提升了城市空間品質。但武漢市軌道交通客流運行現狀說明存在部分線路客流水平偏低,客流效益不強。這與主導TOD功能的新城線路沿線用地開發建設和人口導入滯后密切相關。例如,軌道交通2號線一期2012年12月28日開始運營,2016年12月28日軌道交通2號線二期(機場線)開始運營。自軌道交通2號線建設運營以來,沿線居住用地增加5%,公共設施用地比例增加10%,綠地增加2%,極大地提高了中心城區交通集散空間。與軌道交通2號線形成鮮明對比的是軌道交通21號線(陽邏線)。陽邏線是武漢市第8條建成運營的軌道交通線路,于2017年12月26日開通運營,至今已運營4年。然而陽邏線規劃用地落實率62.9%,人口聚集僅占規劃人口約46.2%,主導TOD功能的新城線路存在因沿線用地開發建設和人口導入滯后,直接導致其客流量較低,日均客流5.7萬人次。

(2)軌道交通帶動沿線土地綜合開發

軌道交通帶動沿線土地綜合開發,對軌道交通沿線土地進行存量挖潛和資源儲備,既有利于提高土地開發效益,也有利于為軌道交通提供穩定的客流支撐,支持軌道交通及城市各項事業的可持續發展。軌道線路帶動沿線土地綜合開發,依托地鐵小鎮建設、車輛段場復合利用等方式踐行“地鐵+物業”發展模式。例如,以地鐵6號線建設為契機,同步實施中山大道改造提升規劃,環境重塑、文化回歸、業態升級,促進城市有機更新,推動生態文明發展。但現狀武漢市20處車輛段場,占用大量用地資源,僅有三座停車場進行復合利用開發,造成土地資源的低效化;規劃的地鐵小鎮僅一處推進順利。急需加強政策研究,支撐段場復合利用和加快地鐵小鎮建設。

(3)交通一體化水平穩步提升

軌道線路交通一體化水平穩步提升,武漢市通過軌道、公交兩網進一步融合,逐步形成了功能明確、層次清晰、分擔均衡的線網體系,用無縫接駁和高效換乘激發了城市出行新活力。同時,加快地鐵沿線、站點周邊停車場規劃建設,為市民出行停車、換乘也提供了重要的配套服務,武漢市當前規劃63個“P+R”停車場,現狀僅建成28個點位,落實不足50%,沌口、蔡店、光谷以及機場線布局偏少,加快落實“P+R”停車場建設也是當前的一項重要課題。

1.2 武漢軌道交通TOD建設實施分類

武漢市目前以建設運營站點上蓋1處,場段上蓋5處,地鐵小鎮1處。已建成復合利用場站基本情況如表1所示。

表1 已建成復合利用場站基本情況表

(1)站點上蓋

已建成的站點上蓋是徐家棚站,位于武昌濱江高端商務區,是軌道5、7、8號線形成的三線換乘站。依托該站點按照TOD模式打造的徐家棚地鐵街區,是武漢主城內著力建設的17個重要地鐵街區之一,通過濱江步道與周邊公共建筑聯系的高架步行平臺,創建高品質的公共空間網絡,聚力建成商業、商務、辦公、住宅等功能高混合度、高密度的城市綜合功能區,提升城市活力。當前,該地鐵街區已集聚了武漢長江中心、龍湖濱江天街、阿里總部、長江沿鐵路集團、月亮灣城市陽臺等重大開發項目。

(2)場段上蓋

武漢市現狀已建成復合利用場站5處,即三金潭車輛段、常青花園車輛段、硚口停車場、中山路停車場、升官渡停車場,共計面積162.1公頃。

(3)地鐵小鎮

柏林地鐵小鎮位于蔡甸區蔡甸城關西部,是武漢首個通過市區審查進入規劃實施階段的地鐵小鎮。柏林地鐵小鎮緊鄰地鐵4號線末端站柏林站,依托軌道交通蔡甸線30～40 min可到達主城區,項目用地緊鄰柏林站和新廟村站,通過引入產業功能打造產城融合的TOD地鐵小鎮,項目規劃為國際營養健康城,項目用地面積約3 030畝,規劃建設規模200余萬m2?？傮w定位為國際營養健康城,提供國際健康食品的貿易樞紐,倡導健康生活方式的健康新城,體驗休閑生活的微度假目的地。依托武漢區位條件和國家中心城市定位,發揮中糧優勢,充分對接中法、中歐等國際資源,打造萬國營養食品匯聚地。

1.3 武漢軌道交通TOD建設存在問題

武漢市軌道交通TOD建設存在的問題可以總結為4大方面:(1)新城線路建設與用地開發不同步,缺乏產業引導的有效統籌,導致客流效益偏低。武漢市軌道交通現狀客流80%來自中心城區,20%來自新城區,主導TOD功能的新城線路沿線用地開發和人口導入滯后,運營效益差。(2)站點周邊用地開發業態單一,用地融合不夠,需要從粗放式規劃管理向精細化規劃管理轉變。(3)支撐軌道交通TOD建設的配套政策亟待完善。近年來,國家陸續出臺相關政策,為加快軌道交通TOD開發指明方向,武漢市出臺相關政策,支撐地鐵城市建設,但精細化的軌道交通TOD規劃政策體系、管理機制尚未形成。(4)服務軌道交通TOD規劃、建設、管理、運營全生命周期的全鏈條管理機制尚未形成。軌道交通TOD的建設涉及多個政府部門、多方實施單位,缺少牽頭部門和協調機構,因不同責任單位間的協調問題導致實施效果不理想,需要建立更加綜合的機制進行統籌。

2 武漢市TOD綜合開發政策現狀

2.1 武漢市TOD綜合開發現行政策

為加強武漢市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用工作,促進軌道交通與城市建設協調發展,武漢市政府在2016年已出臺《市人民政府辦公廳關于加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用工作的通知》(武政辦〔2016〕173號),作為軌道交通綜合開發的頂層政策對綜合開發范圍、規劃統籌、土地供應方式、建設項目審批流程、土地出讓成本及收益等方面提出了具體工作要求。

近年來,武漢市政府出臺了《武漢市軌道交通管理條例》明確軌道交通項目的責任主體和實施主體;軌道交通規劃管理,提出軌道交通物業綜合開發利用要符合軌道交通線路綜合規劃;鼓勵軌道交通場站用地復合利用,適當提高開發強度;提出軌道交通建設用地使用權依法實行分層登記等?！妒腥嗣裾k公廳關于進一步加強新城區地鐵小鎮土地資源統籌管理的通知》(武政辦〔2020〕106號)針對新城區6個地鐵小鎮13 000畝土地資源,以及市人民政府后續確定的其他地鐵小鎮土地資源,對規劃編制提出要求,明確了土地儲備主體及供應方式、土地收益分配;《市人民政府關于推進自然資源節約集約高效利用的意見》(武政規〔2021〕10號)對2016年《市人民政府關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見》的更新和完善,在土地儲備供應、土地價格、土地收益、儲備土地成本、工業用地管理等制度或規定進行說明等。

這些已有政策在公共交通土地集約開發模式、軌道建設項目用地供地方式、提高軌道周邊容積率強度、新城區地鐵小鎮土地資源管理等方面不斷補充完善相關政策要點,對綜合開發亦有指導意義。

2.2 武漢市TOD開發面臨的現實問題

地鐵與城市融合發展在實施過程中,即使已有相關政策的支持,但仍然存在現有政策體系性不強,相關政策要點在操作層面指導性不足等問題。

《關于加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用工作的通知》(武政辦〔2016〕173號)提出政策適用范圍,未明確是否可作為綜合開發范圍;提出土地供應方式,土地一級開發主體未明確;提出土地出讓收益核發給地鐵集團,收益未明確出讓范圍;提出預埋工程成本承擔,土地拆遷成本未明確;提出規劃編制要求,規劃銜接和審批未體現;提出優化公開出讓后項目審批流程,出讓前預留工程審批未提及等。

總結現有政策發現主要存在以下問題:(1)對于綜合開發范圍界定未有明確,土地開發收益分配機制不明。(2)綜合開發規劃和軌道交通規劃在時序上尚未同步,TOD規劃傳導不足。(3)以公開出讓方式供地之前,上蓋型物業項目預留工程的實施主體及責任尚未明確。(4)聯合開發型物業的土地管控、土地成本及收益沒有詳細認定等。因此綜合開發政策在規劃管理、土地管理、預留工程、合作機制等方面仍需要更加細化和深入[1]。

3 武漢市TOD綜合開發政策體系構建思路

為了支撐武漢軌道上都市圈的落實,以構建TOD開發頂層政策及專項政策的“1+N”政策體系為目標,基于策劃——規劃——實施全周期開發,探索武漢市TOD綜合開發政策支撐體系[2],如表2所示。

表2 武漢市TOD“1+N”政策體系

頂層政策在《市人民政府辦公廳關于加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用工作的通知》(武政辦〔2016〕173號)的基礎上加以修訂,從綜合開發范圍界定、實施主體及責任、規劃統籌、用地管理、工作保障機制等方面明確TOD開發總體方針,指導綜合開發項目的具體實施。專項政策聚焦于規劃管理、土地管理、預留工程審批等關鍵問題。其中,規劃管理政策主要明確綜合開發規劃編制體系和編制內容,強調與軌道交通規劃的銜接與規劃時序,以及規劃編制與報批,保障綜合開發規劃的落地實施。土地管理政策主要對綜合開發土地范圍、土地管控、土地儲備、土地供應、土地成本分擔及收益分配機制等提出相關規定,促進土地節約集約高效利用,實現土地收益補虧城市軌道交通建設與運營。

4 武漢市TOD綜合開發政策近期政策重點建議

“1+N”政策體系的構建是一個漫長的過程,建議先期以專項政策為突破口,應對目前TOD發展的現實瓶頸,以問題為導向提出近期工作重點建議。目前武漢市最為突出的軌道交通綜合開發問題是軌道交通場站聯合開發型物業預留工程審批政策針對地鐵物業歷史遺留項目的問題,應該積極吸取經驗教訓,明確相關政策要點,促進“軌道工程建設與場站物業”合法同步實施。因此,建議近期工作重點為推進軌道交通場站聯合開發型物業預留工程的前期審批指導意見的政策,切實推進軌道場站及聯合開發型物業的同步規劃、同步選址、同步設計、一體化建設[3]。