增能理論視角下失能老人長期照護問題研究

耿靖雯 孫健

摘要：近年來，隨著老齡化進程日益加快，老年人口規模越來越大，老年人失能照護問題越來越受到國家和政府的關注和重視。目前，沈陽市失能老人的長期照護事業發展較為遲緩，仍處于起步階段，諸多問題亟待改善。通過研究發現，目前沈陽市失能老人對于長期照護的需求呈多元化趨勢，在養老模式選擇上更傾向于居家養老，同時還存在長期照護制度保障欠缺、照護服務供求失衡、照護服務補貼缺失等問題。本文以沈陽市失能老人為研究對象，基于增能理論進行分析，提出了相關對策建議，希望以此推動沈陽市建立并完善相關的制度體系，促進養老服務體系的發展。

關鍵詞：失能老人；長期照護；照護保險；增能理論

生老病死是每個人類生命個體都無法避免的問題。隨著醫療手段的進步，衛生水平的提高，我國人均壽命隨之提高，但失能老人群體也隨之擴大。近年來，沈陽市進入老齡化社會的步伐加快，失能老人的數量呈不斷增長的趨勢。沈陽市公安局相關數據顯示，截至2019年末，沈陽市戶籍人口為756.4萬人，60歲及以上人口為193.4萬人，占總人口的25.57 %；截至2020年末，沈陽市戶籍人口為762.2萬，60歲及以上人口為200.8萬人，占總人口的26.35 %，同比增長0.78 %。同時，沈陽市民政局相關數據顯示，2019 年沈陽市失能、半失能老人已達 28.1 萬人，占比高達15 %。由此可見，沈陽市現階段養老壓力逐漸增大，老年人失能問題已經成為一種不容小覷的社會現象。本文以沈陽市失能老人為研究對象，從增能理論視角出發，對相關問題進行探討和研究，找出現存的問題并提出解決的對策建議，希望以此推動沈陽市建立并完善相關的制度體系，促進養老服務體系的發展。

一、研究視角與資料

（一）研究視角

“增能” 一詞又可稱為“賦權”“充權” 或“增權”。最早可以追溯到20世紀70年代，由美國學者Solomon提出，對被歧視的黑人進行增能的工作，而后引入社會工作以及其他領域。所謂“增能理論” 是指通過外部干預使個體獲得更大的掌控能力，并促進資源環境及機會的運用，以提升個體的主觀能動性和參與度。失能老人作為社會中的弱勢群體，年齡的增長和疾病的纏身都逐漸使其社會適應性和參與程度消退。[1]因此，在增能視角下討論失能老人的長期照護問題是十分必要的。

（二）研究資料

根據沈陽市2018年制定的《沈陽市老年人照顧服務項目實施方案》，其主要針對高齡、失能、計劃生育特殊家庭等困難老年人的實際需要，主要目標是建立健全以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的高質量多層次的照顧服務養老體系，旨在讓老年人可以享受新時代改革發展的紅利，實現老有所養、老有所學、老有所為、老有所醫、老有所樂。[2]

就現有研究而言，沈陽市現行的長期照護內容被分為三類：第一，家庭照護。政府為經濟困難的失能老人發放家庭護理補貼，而子女是家庭照護的主要提供者，在照護方面只能提供日常生活照料，而對于醫療和護理康復提供較少或者不能提供。第二，社區照護。以沈陽市鐵西區為例，鐵西區人民政府在2019年《養老辦第162號關于解決失能老人養老問題的提案的答復》中提到，目前鐵西區借助全科醫生家庭簽約服務，可以讓社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院在社區和患者家中提供專業醫療體系服務，專門提供老年人居家醫療服務。特別把失能半失能的老年人作為重點簽約對象，并通過簽約服務提供慢性病管理、居家指導、轉診上級醫院住院等服務。沈陽市已經摸索出社區嵌入式失能老人長期照護等相關服務形式，可以為失能老人提供日間照料等有效照護。2008年起沈陽市開始建設老年人日間照料站，2015年開始在各區推廣建設區域性居家養老服務中心。例如，沈陽市和平區萬佳宜康文安路社區居家養老服務中心不僅為生活可以自理的老人提供居家養老服務，還可以為周邊的失能、半失能老人提供社區養老服務，該類型養老服務中心輻射范圍較小，主要為居住在社區內及周圍的老年人提供服務，但這種照護模式以大型公建民營養老機構的成功運營為支撐，依托管理、服務、技術等優勢，帶動社區養老服務連鎖機構的發展，目前尚不能在全市大范圍開展。第三，機構照護。為消除老年人老無所醫，老無所樂等問題，沈陽市衛健委和沈陽市民政局共同按照醫養結合工作的服務標準和要求確立了“醫養結合床位”。由于受傳統觀念的影響加上政府政策及制度不完備，能提供失能老人長期照護服務的養老機構數量不多，并且選擇在機構養老的失能老人數量相對家庭照護也較少。

二、失能老人長期照護存在的問題

（一）長期照護制度保障欠缺

沈陽市目前關于失能老人長期照護方面的政策存在缺失。以居家護理為例，沈陽市近幾年來頒布的政策，如《沈陽市居家養老服務體系建設實施方案（2018—2020年）》，大部分強調的是如何建設發展；《沈陽市居家養老服務條例》中規定的養老服務內容主要集中在居家養老方面，而針對失能老人照護的服務，例如提供上門服務等則沒有體現。另就醫保政策來說，沈陽市于2017年出臺了關于推進醫療衛生與養老服務相結合發展試點的實施方案，但據了解該方案尚未完全投入醫保政策中。從現行的醫保政策看，關于失能老人照護的項目很少，除了治療型家庭病床就醫管理可以納入醫保統籌支付之外，包括居家護理等在內的項目仍未被納入醫保范圍。政府政策支持的力度小，保險制度運行不完備，在這種狀態下照護提供者難以全方位地提供長期照護服務，最終導致沈陽市長期照護服務發展較緩慢。

（二）長期照護服務供求失衡

近年來，沈陽市老年人口數量上升，失能老人對長期照護的需求也愈發增多。遼寧省“十三五” 老齡事業發展規劃中每千名老人擁有30張養老床位，截至2020年3月沈陽市共有221所社會養老機構，每千名老人擁有養老床位僅有24.01張，可以提供給失能老人的護理型床位僅有0.8萬張，占養老機構床位的22 %。同時，通過調研發現，社會養老機構只能對已入住的失能老人提供服務，并不能提供上門服務。因此，目前無論是社區照顧還是機構照護中能提供給失能老人的照護服務相對于其需求而言是捉襟見肘的。另外，失能老人對長期照護的需求呈現出多層次多樣化的特點，家庭照護僅能提供生活照料方面的非專業化服務，而社區和機構現有的醫療康復也已不能滿足失能老人的實際需求。由此可見，照護服務的實際有效供給同實際需求之間的矛盾，導致了照護服務的供求失衡，進而影響發展速度。

（三）長期照護補貼缺乏

對于照護服務的長期發展來說，經濟條件無疑是一項不可或缺的要素。提供滿足失能老人需求的服務，需要一定的補貼作為物質支持，只有在較為充足的物質支持下，才能打造出優質良好的護理環境。[3]《沈陽市民政局、市財政局關于提高失能、半失能老年人護理補貼標準的通知》規定，針對低保、將處于低保狀況的人口中的失能、半失能老年人，其超過60歲（含60歲），可以給予每人80元補貼。從該項補貼的適用人群來看，能獲得補貼的老人數量不多；再從補貼的金額來看，每月僅80元的補貼對于失能老人照護所花費的資金來說實在是微乎其微。另根據2017年度沈陽市人社局統計公報，沈陽全市月人均養老金水平為2479元，即使近幾年來陸續上調金額，人均水平也維持在2700元左右。對于非低保的失能老人來說，只依靠每月固定的退休金難以負擔長期照護的開銷。同時，對于社區和機構來說，給予補貼更是長期照護發展的關鍵，只有充足的資金補貼才能保障供給者提供良好的護理環境、聘請專業的護理人員以及完備更適用的護理設施。

三、失能老人長期照護發展的對策

（一）建立長期照護保險制度

目前，沈陽市尚未建立起明確的失能老人長期照護服務制度體系，而制度是發展的根基。失能老人自身健康狀況較差，一旦在護理過程中出現問題，由于現階段還沒有較完備的政策法規，很難保障其合法權益。此外，可以參考借鑒日本的社會保險制度，建立專門的長期照護保險，擴大參保范圍，當意外發生時能一定程度上緩解經濟壓力。[4]同時，在建立保險制度時，還可以根據失能老人不同的失能程度和實際需要，劃分出不同層次等級的保險服務，以此提高失能老人這一“弱權” 群體的能動性和權力感。加快出臺失能老人長期照護服務的相關政策法規以及快速搭建長期照護的基本保險制度體系是現階段需要完成的任務。

（二）完善長期照護服務供給體系

改善當前沈陽市失能老人長期照護服務體系供求不平衡的現狀，應更多地從需求方出發調整長期照護服務供給體系。第一，可以對長期照護保險的相關內容進行強制規定，如參保人員的范圍、照護服務的內容等。第二，目前沈陽市失能老人長期照護以居家照護為主，在長期照護保險服務內容方面，可以參考上海長期照護保險的服務內容，例如，協助進食（水）、協助更衣、晨晚間護理等項目，為失能老人提供居家上門服務。第三，完善供給體系，增加預防服務項目。將預防服務與護理服務結合起來，滿足不同失能程度的老人的照護服務需求，使沈陽市失能老人照護服務系統化、完整化，以此推動沈陽市失能老人長期照護服務的發展。

（三）開拓長期照護保險資金渠道

首先，借鑒日本建立長期照護保險的經驗，在制定長期照護保險制度的過程中應該堅持政府和個人為主，政府給予一部分財政補貼，個人也需要按照比例進行繳納；其次，失能老人長期照護服務是一項資金消耗較大的項目，僅依靠長期照護保險是不能完全負擔的，可以將醫療保險和長期照護保險進行關聯，一同為長期照護服務提供有效供給；最后，廣泛發揮社會各界的力量，鼓勵包括慈善組織在內的一些社會組織參與到長期照護保險的資金籌集中，為長期照護保險籌資貢獻一份力量。[5]在全社會的共同努力下，確保沈陽市失能老人長期照護保險能快速穩定健康地發展。

四、結束語

根據研究發現，沈陽市老齡化程度加深，老年人口數量上漲，失能老人數量占比也增加。但沈陽市失能老人長期照護服務發展較為緩慢，參考沈陽市實際情況并基于增能理論提出了三項對策建議。在未來的研究中，我們更應該立足于實際情況對失能老人長期照護進行全方位、多角度、多元化的分析，同時應加強國際間的溝通交流，優劣互補。構建完善的失能老人長期照護服務體系任重道遠，但這對我國養老服務以及社會保障的發展意義重大。

參考文獻：

[1] 陳娜，袁妮.增能視閾下失能老人機構養老的社會工作介入探討[J].中國老年學雜志，2018，38（02）：482-485.

[2] 沈陽市人民政府.沈陽市人民政府辦公廳關于印發沈陽市老年人照顧服務項目實施方案的通知 沈政辦發〔2018〕79號[EB/OL].[2022-5-22].http：//www.shenyang.gov.cn/zwgk/zcwj/zfwj/szfbgtwj1/202112/t20211201_1699047.html.

[3] 何文炯，楊一心.失能老人照護服務補助制度研究[J].社會政策研究，2020（02）：26-39.

[4] 彭亮.長期護理保險試點背景下老年人長期照護需求研究：以接受長期護理保險服務的上海市社區居家老年人為對象[J].老齡科學研究，2021，9（09）：59-68.

[5] 孫冬冬.日本介護保險籌資模式的比較研究[J].經濟研究導刊，2022（04）：67-69.