城市社區(qū)居委會(huì)的自治困境與優(yōu)化路徑—— “接訴即辦”

童天陽(yáng)

摘要：近年來(lái)，“接訴即辦”改革給基層社會(huì)治理開(kāi)辟了一條創(chuàng)新發(fā)展道路。但是在這一工作的推進(jìn)過(guò)程中，社區(qū)作為自治組織的運(yùn)行特征與政府主導(dǎo)的治理模式發(fā)生了激烈的碰撞。本文以社區(qū)居委會(huì)為研究對(duì)象，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)處于國(guó)家與社會(huì)的“嵌入關(guān)系”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在“接訴即辦”改革中，社區(qū)居委會(huì)自治面臨著“中間地帶陷阱”帶來(lái)的過(guò)度行政化加劇和社區(qū)異質(zhì)性強(qiáng)化的雙重困境，社區(qū)社會(huì)資本不斷流失。本研究提出了社區(qū)居委會(huì)自治的優(yōu)化路徑，即社區(qū)居委會(huì)要對(duì)固有社會(huì)資本積累網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行再利用，并打造居委會(huì)主導(dǎo)、多元主體參與治理的體系，提升社區(qū)自治能力，確保基層民主善治的可持續(xù)。

關(guān)鍵詞：居委會(huì)；“接訴即辦”；社區(qū)治理；社會(huì)關(guān)系；社會(huì)資本

社區(qū)居委會(huì)是我國(guó)社會(huì)治理中的主要參與者，在實(shí)踐全過(guò)程人民民主中扮演著重要角色。《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定社區(qū)居委會(huì)是 “居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，這為建設(shè)社區(qū)民主政治提供了制度保障與組織保障。隨著社會(huì)治理的重心向基層下移，社區(qū)居委會(huì)作為最小的治理單元的責(zé)任方，其協(xié)調(diào)資源、聯(lián)系群眾的作用愈加突出，成為政府實(shí)施公共政策過(guò)程中的重要抓手。有學(xué)者提出，城市社區(qū)居民自治是為了更好地應(yīng)對(duì)全能政府 “失效”和市場(chǎng) “失靈”的問(wèn)題，強(qiáng)化居民自治導(dǎo)向有利于擴(kuò)大公民政治參與和加強(qiáng)基層民主。

一、固有社會(huì)資本積累網(wǎng)絡(luò)的再利用

社區(qū)受限于自身能力與治理動(dòng)力，成為 “接訴即辦”基層合作模式中的配合方和博弈過(guò)程中的被動(dòng)方。但是，本研究也發(fā)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)努力抓住自身與民眾的距離優(yōu)勢(shì)，并在基層政府的博弈中爭(zhēng)取收益，基于固有社會(huì)資本的產(chǎn)生途徑進(jìn)行了社會(huì)資本的再積累。基層政府將 “滿意率”指標(biāo)提升的任務(wù)交給社區(qū)，這也為社區(qū)居委會(huì)提供了一個(gè)與社區(qū)居民溝通交流的契機(jī)。很多社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人表示盡管在這個(gè)過(guò)程中與居民發(fā)生聯(lián)系并展開(kāi)交流是一個(gè)非常艱難的過(guò)程，尤其是在困難居民帶有負(fù)面情緒時(shí) “接訴即辦”工作開(kāi)展起來(lái)更有壓力，但是社區(qū)居委會(huì)在疏解政府工作的同時(shí)，確實(shí)獲得了更多的與居民面對(duì)面的機(jī)會(huì)，實(shí)際上他們會(huì)借助案件來(lái)盡可能制造與群眾產(chǎn)生 “關(guān)系”的機(jī)會(huì)，并利用該契機(jī)進(jìn)行了相對(duì)主動(dòng)的社會(huì)資本積累。社會(huì)資本的產(chǎn)生和積累正是社區(qū)居委會(huì)在政府建立的合作模式中發(fā)育和成長(zhǎng)的基礎(chǔ)，社區(qū)居委會(huì)因此在困境中開(kāi)拓了局部的自治空間，找到了潛在的發(fā)展利益，實(shí)現(xiàn)了自身資本力量的發(fā)掘和壯大。

在原本的街居制度中，老北京胡同是具有悠久歷史的高效的社會(huì)資本制造基地。盡管城市拆遷使得許多平房區(qū)的居民搬進(jìn)了樓房，但是原先 “熟人社會(huì)”所制造的社會(huì)資本依然在發(fā)揮它的余熱。居民們表示原來(lái)胡同里的鄰居喜愛(ài)串門(mén)，彼此交流非常頻繁，現(xiàn)在雖然在樓房中見(jiàn)面交談沒(méi)有以前頻繁了，但是彼此之間依然會(huì)主動(dòng)聯(lián)系，鄰里關(guān)系依舊非常和睦。而正因?yàn)槿绱耍菂^(qū)J街道某些社區(qū)巧妙追溯了老北京的傳統(tǒng)步伐，將社會(huì)資本積累的著力點(diǎn)放在平房區(qū)回遷房的傳統(tǒng)社會(huì)資本中。這些社區(qū)居委會(huì)利用原本就成形且成熟的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，重新激發(fā)樓房居民那種胡同街巷式的社交熱情。不少居委會(huì)負(fù)責(zé)人也表示，“人情社會(huì)”是社區(qū)工作的法寶，可以通過(guò)這張固有的 “熟人網(wǎng)絡(luò)”來(lái)推動(dòng)過(guò)去積累的社會(huì)力量的輻射。比如，在 “接訴即辦”的辦案過(guò)程中，社區(qū)居委會(huì)時(shí)常會(huì)因?yàn)榉课萋┧堑拦部臻g占用等問(wèn)題需要調(diào)解鄰里之間的矛盾，因此居委會(huì)也往往會(huì)以聯(lián)絡(luò)人的身份去尋求固有 “熟人網(wǎng)絡(luò)”中的 “老鄰居”的幫助，以 “你一句、我一句”的方式緩解鄰里沖突。而且通過(guò)這樣的方式，居委會(huì)反而能夠更好地?cái)U(kuò)大這張 “熟人網(wǎng)絡(luò)”，也可以更好地利用傳統(tǒng)社會(huì)資本鼓勵(lì)居民共同參與社區(qū)活動(dòng)和志愿服務(wù)，減少居民之間的隔閡。“熟人社會(huì)”和由此帶來(lái)的新 “熟人社會(huì)”成為社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)合社會(huì)資本的重要工具，“老鄰居帶新鄰居”的方式不僅保證了傳統(tǒng)社會(huì)資本的存量沒(méi)有減少，還催生了新的社會(huì)資本，社區(qū)異質(zhì)性的離散裂縫在一定程度上實(shí)現(xiàn)了彌合。[1]

例如，社區(qū)居委會(huì)以退休老黨員擔(dān)任 “樓門(mén)長(zhǎng)”的方式，讓老黨員帶動(dòng)年輕黨員共同參與樓門(mén)維護(hù)，或者協(xié)助居委會(huì)完成 “接訴即辦”的辦案任務(wù)。此外，居委會(huì)還會(huì)鼓勵(lì)黨員群體號(hào)召、帶領(lǐng)非黨員群體參與社區(qū)活動(dòng)和志愿服務(wù)，擴(kuò)大并鞏固居民參與網(wǎng)絡(luò)。在這一過(guò)程中，社區(qū)居民不再僅僅是社區(qū)問(wèn)題的提出者，同時(shí)也是社區(qū)問(wèn)題的解決者。在居委會(huì)主導(dǎo)下群策群力解決群眾身邊問(wèn)題，調(diào)解鄰里矛盾，同時(shí)，社區(qū)在原有社會(huì)資本積累網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完成了社會(huì)資本的增殖，民眾在參與問(wèn)題解決的過(guò)程中增加了對(duì)居委會(huì)的信任感。

二、主導(dǎo)多元主體的治理體系

居委會(huì)處于國(guó)家與社會(huì)的 “中間地帶”，倘若居委會(huì)要發(fā)揮更好的自治功能，就必然需要聚焦社會(huì)層面的多個(gè)治理主體，發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的作用。其他參與主體在協(xié)助居委會(huì)工作的過(guò)程中，將使居委會(huì)主導(dǎo)下的自治體系能夠更好地發(fā)揮統(tǒng)合性功能，不僅可以幫助居委會(huì)積累更多的社會(huì)資本，還可以幫助居委會(huì)整合更多的社區(qū)資源，增強(qiáng)居委會(huì)的自身能力去自主探索上級(jí)交辦任務(wù)之外的社區(qū)治理事項(xiàng)。

“城市社區(qū)是以居住地為聯(lián)系紐帶的公共社群，城市社區(qū)自治必然具有濃厚色彩的協(xié)商民主特征。”發(fā)展基層社區(qū)協(xié)商民主，推動(dòng)多方主體參與社區(qū)議事，不僅可以完善社區(qū)自治的程序，而且可以促進(jìn)社會(huì)資本的再生。城區(qū)J街道的社區(qū)聯(lián)合基層政府一起打造了實(shí)體的小院議事平臺(tái)——小院議事廳，推進(jìn)基層社區(qū)協(xié)商民主的建設(shè)。在 “接訴即辦”工作遇到涉及面較廣、涉及群體較多的社區(qū)生活問(wèn)題時(shí)，社區(qū)居委會(huì)會(huì)依托小院議事廳召開(kāi)居民議事會(huì)，居民、社區(qū)社會(huì)組織和其他社會(huì)組織都會(huì)參與社區(qū)民主議事。此外，小院議事廳為社區(qū)居委會(huì)提供了 “未訴先辦”的議事平臺(tái)，鼓勵(lì)社區(qū)居民自發(fā)聯(lián)系居委會(huì)，共同商議社區(qū)內(nèi)部問(wèn)題的解決方案，也呼應(yīng)了北京市對(duì)于 “接訴即辦”工作舉一反三、“不訴自辦”的要求，比如在 “社區(qū)公共空間改造”這種涉及多方利益的問(wèn)題上，社區(qū)居委會(huì)就積極發(fā)揮了小院議事廳的作用進(jìn)行民主協(xié)商。在調(diào)和鄰里關(guān)系方面，社區(qū)居委會(huì)會(huì)召開(kāi)居民議事會(huì)，引導(dǎo)住戶理性發(fā)聲，進(jìn)行一對(duì)一協(xié)商；社區(qū)居委會(huì)還在議事廳開(kāi)展集體活動(dòng)，鼓勵(lì)居民參與，增進(jìn)鄰里關(guān)系，比如舉辦親子活動(dòng)，讓孩子帶動(dòng)家長(zhǎng)一起融入 “社區(qū)大家庭”，牢固社區(qū)居民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

為了應(yīng)對(duì)居委會(huì)過(guò)度行政化導(dǎo)致的自治能力弱的問(wèn)題并彌補(bǔ)社區(qū)工作人手的不足，郊區(qū)X鎮(zhèn)的社區(qū)居委會(huì)通過(guò)聯(lián)合社會(huì)組織的方式實(shí)現(xiàn)了多主體有效參與社區(qū)自治。[2]一方面，社區(qū)居委會(huì)為社會(huì)組織提供了深入群眾的平臺(tái)，便于社會(huì)組織依據(jù)工作需要開(kāi)展調(diào)查研究，找到社區(qū)社會(huì)服務(wù)當(dāng)前的缺口；另一方面，社區(qū)居委會(huì)由于在支出上受到相關(guān)規(guī)定的限制，所以通過(guò)購(gòu)買社會(huì)組織的社區(qū)服務(wù)的方式來(lái)有效利用政府資金，增加社區(qū)自治的專業(yè)性并疏解社區(qū)工作的壓力。在具體工作上，社會(huì)組織采用全流程介入的形式，與社區(qū)居委會(huì)一起構(gòu)成協(xié)同治理格局。居委會(huì)在其中發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與銜接的作用，幫助社會(huì)組織聯(lián)系社區(qū)居民并為社會(huì)組織的工作進(jìn)行背書(shū)，給社會(huì)組織發(fā)揮其專業(yè)性和社會(huì)嵌入性提供足夠的治理空間，建立居委會(huì)、社會(huì)組織和居民之間平等互動(dòng)、信任合作的工作機(jī)制。

三、居委會(huì)自治優(yōu)化路徑的經(jīng)驗(yàn)歸納

“接訴即辦”改革要能夠長(zhǎng)期發(fā)展，就要積極地培養(yǎng)社會(huì)自治，市民群體在表達(dá)訴求和評(píng)價(jià)以外，應(yīng)當(dāng)更加深入?yún)⑴c到治理議程設(shè)置、協(xié)商、決策的過(guò)程中，因此社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)市民 （居民）在社區(qū)治理中角色的轉(zhuǎn)換。在無(wú)法避免 “強(qiáng)國(guó)家”干預(yù)社區(qū)自治的情況下，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)從國(guó)家與社會(huì)的 “中間地帶”中找到自己的生存之道，并反過(guò)來(lái)利用體制特色和制度優(yōu)越性增強(qiáng)自己的自治能力。社區(qū)基于對(duì)自身異質(zhì)性的認(rèn)識(shí)，積極發(fā)揮自己統(tǒng)合和再利用社會(huì)資本的能力，拉近了居委會(huì)與居民以及居民與居民之間的距離，增強(qiáng)鄰里之間乃至整個(gè)社區(qū)的凝聚力，使得社會(huì)資本的流失得到減緩，在一定程度上增加了社區(qū)社會(huì)資本的存量。為進(jìn)一步擴(kuò)大社區(qū)自治的空間，社區(qū)居委會(huì)要讓 “未訴先辦”成為社區(qū)解決問(wèn)題的首要目標(biāo)，通過(guò)社區(qū)議事活動(dòng)重新將居民和社區(qū)社會(huì)組織的視野拉回到與自己日常生活息息相關(guān)的各個(gè)方面，使他們積極參與到社區(qū)的管理、教育和服務(wù)等公共事務(wù)之中，真正增強(qiáng)居民的主人翁意識(shí)。[3]

為了更好地提升社區(qū)居委會(huì)自治的效能，居委會(huì)應(yīng)當(dāng)匯集更多的社會(huì)資源。社區(qū)居委會(huì)要尋求與其他治理參與主體達(dá)成廣泛合作的契機(jī)，跳出 “中間地帶陷阱”，主動(dòng)尋求政府的支持和社會(huì)組織的協(xié)助，合力助推社區(qū)內(nèi)日常生活事務(wù)的解決，并進(jìn)一步增進(jìn)自己與這些治理參與者的組織情感。

社區(qū)居委會(huì)要善于依托現(xiàn)有平臺(tái)等眾多已有體系，比如 “接訴即辦”改革的制度平臺(tái)。我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)雖然不得不成為政府行政工作的執(zhí)行者，但城區(qū)J街道和郊區(qū)X鎮(zhèn)兩地的社區(qū)也依靠社會(huì)資源的合理整合為自己在社區(qū)治理中找到了一席之地，并通過(guò)制度平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了從居民到社區(qū)居委會(huì)的理想自治邏輯，盡可能在治理體系中掌握社區(qū)自己的主動(dòng)權(quán)，做出了積極的期望表達(dá)，以在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中獲取地位的自主性和主導(dǎo)性。[4]

四、社區(qū)居委會(huì)要準(zhǔn)確定位

社區(qū)居委會(huì)不斷在城市的發(fā)展中找準(zhǔn)自己的位置，并希望通過(guò)增強(qiáng)作為社區(qū)自治主導(dǎo)者的影響力來(lái)獲取自治的長(zhǎng)期效益，從極具工具主義的服務(wù)者困境中走出來(lái)。正如北京市 “接訴即辦”工作的相關(guān)文件中重點(diǎn)提到的 “多元治理”的要求，社區(qū)居委會(huì)是多元治理的重要主體。社區(qū)居委會(huì)必須審視并重視自身在基層社區(qū)自治中的主體地位，在明晰現(xiàn)有角色的基礎(chǔ)上，從既得的生存之道和治理之道中總結(jié)善治自治經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)地主導(dǎo)多元治理參與主體，投資社會(huì)資本，統(tǒng)合集體利益，引領(lǐng)共同價(jià)值，從而增強(qiáng)自治的能力，打造社區(qū)自治的良好局面，構(gòu)建出 “強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角，從社區(qū)居委會(huì)在國(guó)家與社會(huì)中的角色出發(fā)，探討 “接訴即辦”制度中的社區(qū)居委會(huì)面臨的困境與采取的策略。社區(qū)在扮演政府 “派出”的服務(wù)者角色的同時(shí)，通過(guò) “熟人社會(huì)”和社區(qū)黨員群體對(duì)固有社會(huì)資本積累網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行再利用，并依托小院議事廳和吸納社會(huì)組織力量打造社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)多元主體參與治理的體系，一定程度上走出了國(guó)家與社會(huì)的 “中間地帶陷阱”，確保基層民主善治的可持續(xù)。[5]社區(qū)居委會(huì)只有實(shí)現(xiàn)從民意表達(dá)社區(qū)內(nèi)自治問(wèn)題到依靠群眾自我管理解決問(wèn)題的良性循環(huán)，同時(shí)增強(qiáng)自身協(xié)調(diào)資源、動(dòng)員社會(huì)組織的能力，才能夯實(shí)居委會(huì)作為自治組織的底色，找準(zhǔn)自身在國(guó)家與社會(huì)之間的位置，自下而上地推動(dòng)整個(gè)體系治理能力的有效提升。

五、結(jié)束語(yǔ)

本研究首先對(duì) “接訴即辦”制度進(jìn)行分析，指出社區(qū)在 “接訴即辦”改革的過(guò)程中面臨著自治的雙重困境——“中間地帶陷阱”中的過(guò)度行政化和社區(qū)異質(zhì)性的加劇，結(jié)合地方 “接訴即辦”改革所反映的社區(qū)治理的實(shí)際情況，為審視國(guó)家與社會(huì)的動(dòng)態(tài)邊界提供了新的研究思路，同時(shí)也回應(yīng)了諸多學(xué)者對(duì)社區(qū)自治的完善和國(guó)家社會(huì)關(guān)系微妙轉(zhuǎn)變的關(guān)切，探索了如何通過(guò)良好的基層社區(qū)自治促進(jìn)整個(gè)治理體系的完善和治理能力的提升，在精準(zhǔn)定位問(wèn)題的同時(shí)尋找到更具有價(jià)值的改變。多元治理中的社區(qū)自治化是激發(fā)中國(guó)社會(huì)活力的重要道路，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索。社區(qū)在現(xiàn)有的制度環(huán)境中，不僅要有動(dòng)力，更要重功能、求價(jià)值、塑精神，在整個(gè)治理體系中貢獻(xiàn)出更大的基層力量。

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