國內外“雙重戰略”背景下的世界遺產工作研究

高進安 高晨翔 張思宇

摘要：近年來，中國在世界遺產領域成績斐然，但在面向國際社會宣傳中國經驗時卻不時受阻，這主要是因為國內、國際話語體系存在差異，針對同類目標往往設置有不同的預期考核指標，導致二者無法準確地一一映射。本文以《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》和我國的國民經濟與社會發展第十三個和第十四個五年規劃作為研究對象，對比兩套政策文件的關注點、預期指標和表述方式，嘗試找出二者的異同，并提出未來世界遺產領域國內外話語體系對接的策略建議。

關鍵詞：世界遺產；《2030年議程》；“十四五”規劃；話語體系

黨的十八大以來，中國在世界遺產領域取得了不容小覷的成就，新增十余項世界遺產，已列入 《世界遺產名錄》的項目總體保存狀況良好，國際合作、遺產利用、公眾參與等方面獲得長足發展。但我們也清醒地意識到，中國在參與世界遺產議事、發揮中國的國際影響力和向國際社會講述中國故事等方面的能力仍存在短板，具體表現為中國倡議轉化為國際文件的效率較低、使用 “中式語言”撰寫的保護狀況報告欠缺說服力。因此，亟須開展國際理念與國內話語體系的對接研究，剖析國際和國內政策文件對于同類議題表述的異同，分析現有問題出現的原因，并探究未來的話語體系對接策略。考慮到目前國際層面最為重要的宏觀政策文件是聯合國框架體系下的 《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》 （以下簡稱 《2030年議程》），同時期最能體現我國國家層面戰略布局的文件是國民經濟和社會發展第十三個和第十四個五年規劃，因此，本文將著重對照分析這兩套文件。

一、《2030年議程》與世界遺產工作

（一）從《千年宣言》到《2030年議程》

2000年聯合國首腦會議通過了 《千年宣言》，為人類在新千年的發展制定了一系列具體目標，其內容涵蓋減貧、教育、降低死亡率、保障婦女兒童權益以及保護環境等多個領域，被稱為 “千年發展目標”。2015年，在 “千年發展目標”的基礎上，聯合國形成了 《2030年議程》的決議，其內容涵蓋了與可持續發展議題相關的一系列具體目標。

《2030年議程》在保留 “千年發展目標”中減貧、健康、教育、糧食安全等議題的基礎上，提出了更加廣泛的經濟、社會和環境目標，涵蓋人類生存和繁榮、社會公平與合作、自然資源和環境等方面。同時，其關注對象較之 “千年發展目標”更側重極端貧困人口、兒童、婦女、艾滋病人等弱勢群體，更強調所有國家共同參與同時惠及全球不同人群的全面發展。

從 《千年宣言》到 《2030年議程》的轉變，反映出當前國際社會所面臨的發展問題相較于21世紀初更加復雜。傳統的貧困和糧食安全等問題得到了一定改善，但現階段各個國家不同國情下的經濟社會問題正在制約著人類社會的發展向著更高水平邁進。想要解決當前復雜多樣的發展問題，需要將更多領域的發展議程納入考慮之中。

總體來看，《2030年議程》包括17項可持續發展目標和169項具體目標，其內容可以分為五個大類。[1]第一類關乎人類的生存和福祉，包括消除貧窮、消除饑餓、確保健康與全人類福祉、優質教育以及性別平等。第二類關乎地球資源和環境，包括水和環境衛生、可負擔的現代能源、應對氣候變化、保護和可持續利用海洋與海洋資源以及保護、恢復和可持續利用陸地生態系統。第三類關乎經濟、社會和技術進步，包括可持續的經濟增長與體面工作，基礎設施、可持續工業化和創新，建設可持續的城市和社區以及可持續的消費生產模式。第四類關乎社會公平與公正，包括減少不平等，創建和平包容的社會與有效、負責的機構。第五類關乎 《2030年議程》的執行手段，即重振可持續發展全球伙伴關系。換言之，重振全球伙伴關系既是一項目標，也是實現其他目標的重要手段。

由此可知，《2030年議程》的核心議題覆蓋了人、經濟、社會、自然等領域，其愿景在于全面的、可持續的發展。但同時，相較于此前的 “千年發展目標”，《2030年議程》中的一些發展目標更難以用量化指標進行評估，對于發展程度不同的國家來說，在改善經濟、社會環境等問題時，也難以適用統一標準。這無疑給 《2030年議程》的具體實施和后續評估增加了難度。

（二）世界遺產中的可持續發展議題

世界遺產是聯合國教科文組織框架下的旗艦項目，《世界遺產公約》及其委員會勢必要保證其政策行動與聯合國可持續發展議程的政策一致性。因此，在 《2030年議程》通過后，第20屆世界遺產締約國大會也于同年通過了 《將可持續發展愿景融入〈世界遺產公約〉進程的政策》。[2]該政策明確提出要將世界遺產的保護管理工作與可持續的發展理念相適應，并強調了應充分發揮遺產的潛力，在不損害遺產的突出普遍價值的同時，為可持續發展的各個層面做出貢獻，并努力提高社會的整體利益。因此，世界遺產既是 “可持續發展文化戰略的一個重要環節和指標”，也可為推動社會和經濟的可持續發展提供動力。[3]

具體來說，世界遺產涉及可持續發展議題中的四個層面，包括環境的可持續性、包容性社會發展、包容性經濟增長和促進和平與安全。

環境的可持續性：《世界遺產公約》締約國有義務確保遺產的突出普遍價值、真實性和完整性得到完好保存，不受負面影響。為此，締約國需要出臺法規規章、劃定保護邊界和緩沖區、制定有效的管理體制，這些舉措不僅可以保護遺產，也有利于提升遺產地抵御自然災害和應對氣候變化的能力。

包容性社會發展：《世界遺產公約》的實施在促進社會公平、改善社會生活質量、增強原住民等群體的社會參與等方面具有積極作用。如近年來世界遺產領域推行的 “非洲優先”議題就是增強世界文化多樣性、包容性和平等性的重要舉措。同時，一些涉及原住民居住地的遺產項目也可通過列入 《世界遺產名錄》實現對原住民文化的保護。而在相關工作中強化原住民和當地社區的參與，也有利于增加其為自身權利發聲的渠道和機會。

包容性經濟增長：列入 《世界遺產名錄》的遺產項目可形成一定的品牌效應，推動相關文化創意產業的發展，通過對世界遺產進行合理利用，有助于增加就業、促進遺產地旅游業發展、提升遺產地發展質量，進而實現遺產地經濟的包容性增長。而經濟發展亦可反哺遺產保護項目。

促進和平與安全：在武裝沖突發生時，世界遺產得益于其國際影響力，可以引起國際社會的廣泛關注，并獲得國際法支持。在沖突發生后，世界遺產項目的災后恢復工作有更多的機會獲得國際經濟和技術援助，世界遺產帶給遺產地社區的文化認同也有助于在沖突發生后增強當地居民的凝聚力，鼓勵其更快從沖突的陰影中恢復過來。在和平時期，跨國遺產的申報和保護有利于締約國之間加強溝通協調，創造對話渠道，從源頭上避免沖突的發生。

二、中國的發展戰略與中國踐行《2030年議程》的情況

（一）“十三五”規劃與《2030年議程》的關注點差異

聯合國在提出 《2030年議程》的同時強調，該議程可以在考慮各國實際情況、能力和發展程度的同時，依照各國的 “政策和優先事項”來執行。《2030年議程》于2016年1月1日正式生效，幾乎在同一時期，中國發布了 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要 （2016—2020）》 [4]（以下簡稱 “十三五”規劃綱要）。從內容上來看，兩者也具有一定的重合。

“十三五”規劃綱要主要涉及了19個方面的內容，涵蓋經濟、社會、環境等各個方面。其中，《2030年議程》關注的消除貧困、保障教育、保障就業、科技創新、基礎設施建設以及改善生態環境等內容，“十三五”規劃綱要均有所涉及。但從具體的戰略目標來看，二者之間又存在關注點方面的差異。

中國的發展戰略更多反映了自身國情和實際需要，而 《2030年議程》的可持續發展目標則更多側重于國際社會存在的普遍性問題。例如，推進新型城鎮化是 “十三五”規劃綱要中的一項重要內容，《2030年議程》也有建設可持續的城市和社區的目標，雖然二者均涉及城市住房和基礎設施改善等問題，但中國的 “十三五”規劃綱要更強調 “城市化”，在關注城市建設和設施改善的同時更強調農村人口向城市人口的轉化、戶籍制度改革、城市治理水平以及城鄉協調發展等問題；而 《2030年議程》則更強調城市社區的 “可持續性”，包括提升城市抗災能力、減少城市污染以及保護城市中的文化和自然遺產等內容。這種關注點的差異反映出，中國作為發展中國家，在城市化轉型的進程中存在一些 《2030年議程》沒有涉及的具體訴求。

這種政策目標的差異也源于國家政府和國際組織在身份和執行力方面的差異。國家政府能夠實際調動的國內資源更多，同時也更需要綜合地考慮政治、經濟、文化等各領域政策的執行效果；以聯合國為代表的國際組織自身并不具備戰略執行能力，需要依靠締約國參與，而數量龐大、發展水平參差不齊的締約國又存在各不相同的發展問題，因此國際組織制定的目標更偏向框架性和原則性。

（二）中國落實《2030年議程》的情況與政策對接

中國于2021年9月發布了 《中國落實2030年可持續發展議程進展報告 （2021）》 [5]（以下簡稱 《進展報告》），該報告引用來自中國國家統計局、各大部委的官方資料和數據，對此前5年中國落實 《2030年議程》的戰略部署情況和成果進行了總結。

《進展報告》顯示，中國落實 《2030年議程》的成果主要集中于以下領域：脫貧、經濟增長、醫療衛生等公共服務項目、生態環境建設以及 “一帶一路”等國際合作。這些既是中國在 “十三五”期間取得較大成果的領域，也是 “十三五”規劃綱要與 《2030年議程》在政策目標上重合度較高的領域。然而，盡管 《進展報告》照應了 《2030年議程》關切的領域方向，卻因兩份文件在具體標準設定上存在差異性而無法以一一映射地方式量化展示成果。

《2030年議程》在制定之時，其自身內部的目標設定就存在不明確和內容重合的問題，以致中國 “十三五”規劃綱要特定領域的政策目標會在對應時分散到 《2030年議程》的若干不同主題中。例如，“十三五”規劃綱要中有加快改善生態環境這一項目標戰略，而在 《2030年議程》中，資源保護和生態環境的內容被劃分到了可持續的消費和生產模式、應對氣候變化及其影響、海洋和陸地生態的保護等若干不同領域，設立了多項具體目標。在量化指標方面同樣存在單位不統一甚至難以折算的情況。這些差異都增加了兩份戰略規劃的對接難度。

此外，值得一提的是，《2030年議程》存在一些目標設定標準過于苛刻以致難以實現的情況。例如，消除饑餓中有具體目標規定 “到2030年，消除一切形式的營養不良”，這樣絕對化的目標是很難真正實現的。

三、中國的戰略調整與“雙重戰略”背景下的世界遺產工作

（一）“十四五”時期中國戰略規劃中的新變化

2021年，中國正式進入國民經濟和社會發展第十四個五年規劃 （2021—2025）時期，對此，中共中央制定了 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》 [6]（以下簡稱 “十四五”規劃綱要）。與 “十三五”時期相比，“十四五”時期的發展條件發生了一定變化。中國在2020年全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標后，已經開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。而從國際環境上來看，新冠疫情的大流行進一步加速了全球化趨勢的逆轉，國際社會單邊主義、區域主義思潮盛行，霸權主義抬頭。國內外的新形勢促使中國在戰略規劃中做出了一系列調整。

一方面，“十四五”規劃綱要審時度勢地提出了一些新的工作重點。其中，新增了 “形成強大國內市場，構建新發展格局”一項。該項戰略目標強調建立國內大循環，強大國內市場，同時在推動國內國際雙循環的過程中著力培育參與國際合作和競爭的新優勢。此外，“十四五”規劃綱要還擴充了數字化發展的內容，將網絡經濟融入了建設數字中國的大戰略，試圖為中國塑造發展的新優勢。

另一方面，“十四五”規劃綱要還依據 “十三五”戰略規劃的完成情況與當前國內形勢，對一些重點領域的戰略規劃做出了調整。第一，脫貧攻堅和農業現代化目標納入了鄉村振興戰略，調整后的鄉村振興戰略更加綜合性地涵蓋了高質量農業、鞏固脫貧攻堅成果以及鄉村建設和城鄉融合發展等多項內容。第二，在文化領域，精神文明建設被 “發展社會主義先進文化，提升國家文化軟實力”所代替，文化建設被提升到了更為重要的位置上，還重點提到了推動文化和旅游融合發展。第三，綜合性的安全戰略從社會治理領域被獨立出來，構成了包括經濟安全、公共安全在內的國家安全體系，凸顯了當前復雜環境下經濟社會穩定與安全的重要性。

總體而言，中國 “十四五”期間的發展重點在于核心技術突破、完善產業體系、強化國內市場、建設文化強國、縮小收入差距以及統籌發展與安全等領域。而世界遺產在這其中的多個領域均具備一定的潛力，通過充分挖掘自身優勢，適應本國政策需要，可以有效實現遺產保護與可持續發展的有機結合，并進一步為推動 “十四五”規劃綱要的實施貢獻力量。

（二）“雙重戰略”背景下中國的世界遺產工作

在中國自身發展規劃和聯合國 《2030年議程》的 “雙重戰略”背景下，當前中國的世界遺產工作需要進一步明確自身的方向和重點，既要考慮到國內政策環境的實際需要，也要考慮到作為 《世界遺產公約》締約國的國際責任。

首先，中國的世界遺產工作應向 “十四五”規劃中的重點領域拓展和傾斜，服務于國家大政方針。例如，在 “雙重戰略”共同關注的鄉村振興 （消除貧困）和生態文明建設方面，可以嘗試以鄉村遺產和文化景觀兩種類型遺產的保護和利用作為切入點。鄉村遺產長期以來是 《世界遺產名錄》中被低估的一個缺口類型，其調動社區參與和優化社會資源的能力不容小覷，推動當前 《中國世界文化遺產預備名單》中的苗族村寨、侗族村寨等鄉村遺產申報世界遺產或將有助于保護傳統文化、提升原住民生活水平、遏制農村空心化，從而服務于鄉村振興。文化景觀類型遺產作為 “人與自然的共同杰作”，在彌合自然與文化的區隔方面具有先天優勢，或可作為協調改善人居環境與加強生態文明建設的紐帶。尤其值得關注的是，“十四五”規劃綱要進一步擴充了精神文明建設方面的內容，將傳承弘揚中華優秀傳統文化作為提升國家文化軟實力的重要內容，其中就特別提到了 “加強世界文化遺產保護”，在 “文旅融合”中也專門提到 “文化遺產旅游”。中國豐富的世界遺產資源可為遺產地帶來全新機遇。

其次，中國的世界遺產應聚焦時代潮流下國內外普遍關切的 “人類命運共同體”類議題，在務實合作中推動實現可持續發展。《2030年議程》中提到要 “重振可持續發展全球伙伴關系”，“十四五”規劃綱要也提到要 “積極參與全球治理體系改革和建設”，可見盡管二者在具體目標和側重上存在差異，但在合作共贏的大方向上沒有分歧。這就意味著，當前中國的世界遺產工作可以在應對氣候變化、后疫情時代恢復、推動可持續發展等具有普世意義的議題上發力，在保護世界遺產的突出普遍價值的基礎上，充分發揮遺產項目的固有潛力，在全球面臨的共性問題上尋找解決方案，帶動環境、經濟、社會的可持續發展。氣候變化方面，近年來極端天氣頻發，各類自然災害顯著增加了世界遺產的保護難度，因此需要利用技術手段對世界遺產的保護狀況進行及時監測和評估，在災害和問題發生前制定預案，增強遺產應對氣候變化的復原能力。在后疫情時代恢復方面，需要考慮到疫情導致遺產地預算和人員減少的現實情況，在有序恢復開放的同時，基于遺產價值、遺產類型、遺產地自然和社會條件，制定有針對性的發展方案，謀劃新的增長點，以適應人們出行方式和文化消費理念方面的新變化。同時，應進一步加強世界遺產領域的國際合作，借助遺產項目加強國家和地區間溝通協調，消除誤解與隔閡，在此過程中傳播中國經驗和中國理念，實現 “硬”宣傳 “軟”著陸。

最后，中國的世界遺產工作還應充分發揮自身聯系各部門、各領域的紐帶作用，充分調動官方和民間、國內和國外的優勢資源，一方面借助我國的制度環境和資源優勢，另一方面充分利用世界遺產的國際影響力。從目前的形勢來看，我國國內政策環境穩定，“十三五”時期到 “十四五”時期，政策重點做出了針對性的調整，但同時也維持了極大的政策連續性。這為我國世界遺產工作開展延續性的長期項目創造了有利條件。同時，我國制度體系具有統籌兼顧、執行有力的優勢，在整合資源的過程中，可以充分借助國家發展數字產業的機遇，通過大數據平臺實現各部門間的資源和信息共享，提升世界遺產監測預警體系的精度和實效性，將遺產的保護利用與數字技術、數字經濟相結合，利用數字平臺更好地推廣中國的世界遺產，通過世界遺產與數字科技的結合探索新的發展模式和經濟增長點。面對當前國際社會權力結構變化、國際關系因多種因素而退化的局面，世界遺產的保護和利用也可成為中國對外交流和合作的一個重要窗口。

四、結束語

中國的世界遺產工作受國內戰略環境與聯合國 《2030年議程》的雙重影響，在這一背景下，中國的世界遺產工作既要立足于本國戰略環境，緊緊圍繞 “十四五”時期的政策重點方向來展開，又要充分考慮可持續發展要求下遺產保護和利用的平衡，發揮本國制度優勢和資源優勢，挖掘世界遺產的價值和潛力，在著力保護中國的文化和自然遺產的同時，為經濟、社會、環境可持續發展貢獻自身的力量。

誠然，不論是國際層面的 《2030年議程》還是國內層面的 “十四五”規劃綱要，都展示出對于世界遺產的重視，世界遺產正愈發深入地與其他各領域相融合，發揮著紐帶和催化劑的作用。但我們也要清楚地意識到，兩份政策文件之間仍存在一道難以逾越的鴻溝，出發點和政策導向的不同，決定了二者的戰略目標無法嚴絲合縫地一一映射。因此，我們既要在參與國際議事時積極尋找國內與國際政策文件的契合點，面向國際社會更好地傳播中國經驗，又要基于國內現狀和需求，繼續堅持符合中國國情的世界遺產保護利用之路。

參考文獻：

[1] 聯合國.中華人民共和國外交部，譯.變革我們的世界：

2030年可持續發展議程[EB/OL].[2016-01-13].http：//svideo.mfa.gov.cn/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/ 2030kcxfzyc_686343/zw/201601/t20160113_9279987.shtml.

[2] 聯合國教科文組織.世界遺產和可持續發展[EB/OL].[2015-11-06].https：//whc.unesco.org/en/documents/138853.

[3] 中國文化遺產研究院.中國世界文化遺產2019年度保護狀況總報告[M].北京：文物出版社，2020：28-29.

[4] 中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[EB/OL].[2016-03-17].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

[5] 中國國際發展知識中心.中國落實2030年可持續發展議程進展報告（2021）[EB/OL].[2022-05-13].http：//www.cikd.org/ms/file/

getimage/1485868666176765953.

[6] 中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].[2021-03-13].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.