突發公共危機事件中多元主體應急協同困境及對策研究

潘天楚 常鈺琳 駱靜誼

摘要：近年來，各類公共危機頻繁發生，對人民群眾的生命財產安全造成了極大危害，也給社會經濟發展態勢帶來了不利影響。實現國家治理體系和治理能力現代化目標，需要政府主導的多元治理主體的共建、共治、共享。本文選取河南“7·20”特大洪澇災害作為案例，運用文獻研究法、社會網絡分析方法進行全網數據分析與文獻搜集。研究表明，核心主體統籌聯動作用發揮不力等是目前突發公共危機事件中多元主體應急面臨的協同困境，造成困境的原因主要有應急協同理念落后且意識淡薄、應急協同法制體系建設不完善等。在此基礎上，提出提升各主體應急協同的參與意識等突破當下應急協同困境的優化策略。

關鍵詞：突發公共危機；多元主體；應急協同

在現代風險社會的背景下，各種類型的災難呈現出高發態勢，應急管理的環境日益復雜。以洪災、旱災、臺風、地震為代表的自然災害類突發公共危機事件是當今世界各國共同面對的重要挑戰之一，嚴重影響經濟社會的發展并威脅人類的生存。根據聯合國減少災害風險辦公室 （UNDRR）的數據，2021年全球共發生與自然災害有關的災難性事件432起，經濟損失達2 520億美元，其中，44%的災害與洪水相關。

在突發公共危機事件應對中，我國已經初步建立起了以中央政府為指導、各級政府各司其職、社會組織和人民群眾廣泛參與的應急管理體制。然而在實踐的過程當中，政府占據主導地位的 “全能型”單一性危機應急反應模式突出強調了政府及有關部門處置應對危機時對于全局的把控，不僅在很大程度上限制了多元主體參與應急管理協同功能的發揮，也在無形之中制約著我國政府應對突發公共危機事件能力的提升。本研究試以河南鄭州 “7·20”特大暴雨事件為例，探究突發公共危機事件中多元主體應急協同的困境與對策。

一、多元主體應急協同的現實困境

本研究選取河南鄭州 “7·20”特大暴雨事件作為案例進行研究，首先在各大文獻數據庫、政府信息公開平臺、社交媒體平臺進行全網數據搜集，然后利用社會網絡分析方法建立矩陣后生成關系網絡圖 （詳見圖1），梳理出突發公共危機事件應急協同面臨的現實困境。

（一）核心主體統籌聯動作用發揮不力

在社會網絡分析方法中，節點可以是任何一個社會單位或社會實體。節點的屬性決定節點在網絡中的位置及作用。[1]政府作為大量社會資源的支配者，能夠在時間緊急、信息有限的情況下對災害事件作出迅速反應并采取行動，在協同治理網絡中處于核心地位，是突發危機中組織應對的主導者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，處在核心位置的機構多為政府部門，如應急管理部、河南省應急廳、河南省防汛辦等，應急協同職能也多集中于不同的政府機構和機構的不同部門之間。政府本應發揮自身優勢推動多方主體協同合作，但從圖1可以發現，社會組織、企業、媒體、公眾等主體與政府合作較少，說明在現實中政府未能完全發揮統籌聯動作用。

（二）社會力量參與應急協同有限

現代治理體系中，危機處置不是政府主導的單一管理，而是包括社會組織、企業、媒體、公眾等在內的多元主體的分層治理。社會力量具有參與應急協同的意愿和能力，其來源的多樣性和行為的主動性確保了社會力量在合作網絡中起到不可替代的輔助作用，是危機應對中政府重要的合作者。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，參與救援行動的社會力量組織分散，社會組織、企業、志愿者等主體大多時候都在單獨行動，組織之間合作的節點比較少，且合作多集中于同類型組織；參與救援行動的專業救援類社會組織總體規模較小，僅占社會組織總量的4.7%，[2]多為各地消防支隊進行救援，較少看到專業救援組織身影。

（三）應急信息共享溝通不暢

在突發公關危機事件應急協同的全過程中，各類信息被生產、存儲、分享及擴散，協同的本質正是信息的轉化利用，通過各方信息對稱匹配，消除決策黑箱，以協同方式將知識價值最大化、針對化，用以處理公共危機。[3]因此，通過多方協同整合共享多元主體掌握的災害信息是危機應對中的重要一環。

在河南 “7·20”特大暴雨事件中，合作行為多發生在政府機構和部門間，信息的共享溝通也多存在于政府內部，而政府與其他社會主體間信息交流不暢，存在信息不對稱。此外，其他社會主體間信息孤島現象比較明顯，存在大量相互封鎖信息的現象，彼此不能互聯互通。如圖1所示，企業與志愿者節點數量較少且與其他主體連接不足，各自力量有限卻又不能良好合作，在一定程度上會貽誤救援時機。

二、多元主體應急協同困境的原因

（一）應急協同理念落后且意識淡薄

一方面，傳統的家長式觀念讓一些政府部門工作人員至今依然認為政府應當包辦一切社會事務，并覺得信息公開可能會影響社會的安定團結。因此，突發公共危機事件發生后，公眾被封鎖在真相之外，社會組織、大眾媒體等社會力量無法得到信息與實情。另一方面，信息來源的局限和滯后導致危機事件發生后社會力量沒有參與救援行動的主動權，只能被動接受政府的命令和派遣，這也對社會力量參與救援的效率和有效性造成障礙。

（二）應急協同法制體系建設不完善

目前，我國已形成較為完備的應急管理法律法規體系，《國家突發公共事件總體應急預案》 《突發事件應對法》 《“十四五”國家應急體系規劃》等一系列法律規定和政策文件在突發公共危機事件應對中發揮了重要指導作用，但是，關于社會主體應急協同方面的法律法規尚有缺失。此外，現行相關法律法規中關于社會主體參與協助治理重大突發公共危機事件的規定，更多是原則性的，不夠細致具體，在指導實踐的過程中難以被準確理解并直接運用。

（三）應急協同常態化機制尚不健全

政府與其他社會主體之間的合作機制不夠完善。2008年以來，應急管理體系下的政社合作已經建立，但尚處于初級發展階段，政府探索與其他社會主體協同合作的過程中不可避免地存在協同無力情況。此外，政府與其他社會主體的協同合作沒有形成固定的模式。其他社會主體與政府開始合作往往是在突發事件發生后臨時接收到政府召集才形成，[4]合作形式較為臨時，政府短期內無法做到聯絡統籌和有效引導，使多元主體應急協同無效性增加，造成資源浪費。

（四）應急協同資源配置有短板

一方面，政府與其他社會主體的資源配置不均。例如，我國絕大多數社會組織從成立到運行都受到政府的嚴格控制，因此，其在組織資源上對政府的依賴性強，缺乏獨立意識與自主性，自我管理和自我發展能力相對不足。另一方面，不同類型社會組織資源分配不均。有官方背書的社會組織如中國紅十字基金會能夠在與政府合作的過程中獲得更多信息、籌集更多資源，而多數缺乏官方背景的草根社會組織參與社會救援的方式更加單一，組織到的資源難以支撐組織參與社會救援。

三、多元主體應急協同困境的突破

（一）提升各主體的參與意識

第一，各政府部門及其工作人員應當拋棄 “大包大攬”的傳統觀念，樹立應急協同的靈活觀念，認識到其他社會主體在應急救援活動中發揮的作用和功能，主動向參與社會救援的其他社會主體授予相應的權力，建立健全完備的協作分工機制，使應急協同更加高效。第二，社會力量應當加強自身的信念建設，樹立起強烈的公益使命感，以促進公共利益最大化作為自己的目標價值取向，注重培養組織成員的社會關懷度與責任心。只有政府攜手社會力量打造多元共治共享格局，使得多元主體充分參與社會治理，整合社會資源，才能建成高效的現代化應急協同體系。

（二）提升制度水平

第一，要厘清政府與其他社會主體在參與重大突發事件應急管理中的角色與責任，制定規范性文件，對各自的職責界限合理分配，明確各主體的基本權利和義務、參與途徑與范圍。建立社會組織的準入退出機制對于充分發揮社會主體公益性、靈活性、專業化與支援性的專長具有重要意義。第二，要構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。[5]政府要區分專業領域建立突發公共危機事件救援分層分類機制，推動形成政社救援力量共同訓練、協調發展新格局，增強危機協同作戰處置能力。

（三）加強常態化機制建設

政府應推動政社合作機制建設向縱深發展，重視社會力量參與，展現對社會力量信任的態度，并建立穩定的政社合作模式。第一，政府要鼓勵、支持其他社會主體進入應急協同體系，倡導社會力量在突發公共危機事件中的各個環節中承擔更多責任，并主動邀請社會力量參與救援風險評估、援助方案制定、人員物資調配等具體流程。第二，政府應完善政府與社會力量的溝通交流機制，建立具有權威性的信息發布平臺，通過互聯網、大數據等先進信息技術實現與其他社會主體的數據共享，使其能夠在危機事件發生后及時了解最新消息及時救援。

（四）優化資源配置

資源依賴理論和一般交換理論認為，資源不足是組織合作的動力，因此應對公共危機需要構建公共權力和社會資本并存、軟硬兼備的整合機制。[6]第一，政府應當充分利用其處于社會應急協同核心地位的優勢，通過法律、政策、制度有效整合政府與社會組織的資源力量，利用公權力對資源進行合理調配，以實現效用最大化。第二，要促進具有官方背景的社會組織與民間草根社會組織之間的合作，使具有官方背景、擁有更多信息的社會組織和具有親民性、社會公信力的草根社會組織能夠優勢互補，做到信息與社會資源的優化配置。

四、結束語

在全球化浪潮不可逆轉的今天，世界各國突發公共危機事件的發生頻度、廣度都在不斷提高，不能僅僅依靠政府的單一力量進行應急管理，也不能只是憑借本國力量來進行危機治理。在全球性的突發公共危機事件中，每個國家和地區的多元主體都應該盡最大可能調動社會資源協同應對全球治理危機，構建全世界、全政府、全社會的危機治理網絡。

參考文獻：

[1] 李虹，王志章.地震災害救助中的地方政府角色定位探究[J].科學決策，2010（10）：39-46.

[2] 趙伯艷，周無恙.社會組織參與突發事件應急管理的功能優勢與障礙：以河南“7·20”暴雨事件為例[J].學會，2022（03）：12-18.

[3] 劉宏笪，嚴嘉歡，張茜.基于SECI模型的公共危機應急協作系統研究[J].武漢理工大學學報（信息與管理工程版），2020，

42（05）：395-402.

[4] 徐明，郭磊，任韜.疫情防控中基層應急社會動員的邏輯、機制與優化策略[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2022（3）：40-51+106.

[5] 新華社.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].[2019-11-06].https：//3w.huanqiu.com/a/78fa3c/

9CaKrnKnC4J？agt=10.

[6] 聶磊.危機管理中的社會組織研究[M].北京：知識產權出版社，

2010.