宅基地使用權流轉糾紛的調查與思考

李亞杰 房建恩

(河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071000)

2022年中央一號文件提出：對宅基地的改革持穩慎態度。宅基地在我國農村土地制度架構中，是一個極特別概念[1]。農村宅基地的管理也是實現鄉村振興的重要突破口，隨著經濟發展，關于宅基地的問題也越來越凸顯，其中宅基地流轉已然成為亟需解決的問題，妥善處理宅基地流轉糾紛，是實現宅基地“三權分置”的關鍵。筆者觀察到，農村房屋租賃日益活躍，宅基地使用權糾紛出現，本文以宅基地使用權糾紛現狀為出發點，分析糾紛類型及特點，進一步厘清糾紛產生原因，有利于保障農民生產生活，促進農村宅基地權利交易市場安全，進一步促進社會穩定。

1 宅基地使用權糾紛的表現形式

在我國農村地區，宅基地及房屋成為農民生活的基本需要，也是國家對農民的最基本的社會保障，雖然從法律范疇上來看，該類權利屬于民事權利范疇，但由于資源利用及國家政策等原因，在政治上、司法上以及社會主體都存在利益博弈的關系。厘清宅基地使用權糾紛的表現形式尤為重要，基于此，筆者認為關于宅基地使用權糾紛應表現為4類形式。

1.1 村民之間的宅基地使用權糾紛

村民之間的宅基地使用權糾紛，根據我國農村的實際情況，屬于一種非常典型的熟人社會中的糾紛。主要表現為鄰里關系的宅基地糾紛，由于蓋房影響鄰居的生產生活，安寧權及采光產生的糾紛；因繼承、分家析產產生的宅基地糾紛，主要是在有多個繼承人的情況下，涉及到對此宅基地的共同使用權的協調。

1.2 村民與非本集體經濟組織成員之間的宅基地使用權糾紛

隨著城鄉間的人口流動范圍擴大，農民基于經濟考慮，向城市涌入，農村宅基地出現了閑置、荒廢的現象，再由于城市化的高速發展，城市用地呈現緊張態勢，人地矛盾日漸突出，因此，一些久居城鎮生活的居民，開始希望過上田園式生活，或者基于經濟原因，希望購置相較于城市房價便宜的農村房屋，農村房屋買賣日漸活躍。對于非本農村集體經濟組織成員，是不具有宅基地使用權的身份資格，當出現政府征收補償，出賣房屋的農民后悔違約或者非本農村集體經濟組織成員違約，想要降低原先承諾的價格，這種違約類型也是利益侵害的表現。

1.3 農村集體經濟組織與村民之間的糾紛

宅基地“三權分置”，前提是要落實宅基地所有權歸集體所有。在筆者看來，這是在集體土地制度上的“制度模糊”，集體所有是一種難以清晰界定的法律語言，而這種“制度模糊”，是造成農村集體經濟組織侵犯村民宅基地使用權的依據。此類糾紛主要表現為因征收補償引起的糾紛，因地方政府與村民的溝通不暢，村集體作為中介，負責具體工作的個別干部極容易被利益俘獲，并不一定做到切實為農民著想；由于農戶對于宅基地使用權的認知錯誤，產生權利幻覺，錯認為享有宅基地所有權，由此造成兩者之間的糾紛。

1.4 政府與村民之間的宅基地使用權糾紛

在我國，政府既是國有土地的所有者，也是各種土地資源的管理者，隨著經濟的發展，土地的需求量也是日益增加，城市的土地已經不能滿足經濟的發展，為此個別地方政府開始利用土地征收政策，擴大土地供應，這必將導致農村土地產權的變動，如果在土地征收中，補償不合理，程序不規范，溝通不充分，常常導致強制拆遷事件發生。這種農民宅基地使用權糾紛是行政糾紛，雙方力量懸殊，農民救濟困難。

2 宅基地使用權流轉糾紛特點

宅基地使用權是農民私權利的重要體現，而宅基地使用權在流轉過程中，由于平等主體之間在財產分配的不公平造成雙方糾紛，基于此，宅基地使用權糾紛存在易發性、復雜性及長期性3個特點。

2.1 易發性

我國素來有安土重遷的傳統，宅基地不僅僅是農民安身立命的重要財產，還體現了農民的“勢力范圍”，往往是神圣而不可侵犯的，由于維護自己的勢力范圍，很難在面對利益受損而做出讓步及妥協。再加上城市經濟的發展，城市不斷外擴，城市近郊周圍的土地價格上漲，土地價值增加，因此關于宅基地的利益，農戶更為看重，而隨著相鄰關系造成的宅基地面積大小的問題，宅基地附著的房屋的所有問題都顯現出來，以至于宅基地糾紛因為權力自身的自動擴張性而不斷的發生，由此可體現宅基地使用權糾紛存在易發性的特點。

2.2 復雜性

在分析宅基地使用權糾紛裁判文書后發現，宅基地使用權糾紛在立案案由上多達15種，其中不僅是房屋買賣合同糾紛和確認合同糾紛，還有“返還原物糾紛”“合同糾紛”“宅基地使用權糾紛”“侵權責任糾紛”“物權確認糾紛”，甚至還體現了“建設用地使用權糾紛”“排除妨害糾紛”“所有權確認糾紛”“拆遷安置糾紛”“行紀合同糾紛”“特殊案由糾紛”“執行異議糾紛”和“債權人撤銷權糾紛”。由此看來，關于宅基地使用權糾紛，在裁判文書中立案案由復雜且多樣，也體現了宅基地使用權糾紛具有復雜性。再者在我國農村屬于熟人社會，人情因素對于人們的生產生活影響較深，在宅基地使用權糾紛中，風俗人情是不可忽視的重要因素。

2.3 長期性

根據國家統計局發布的信息，我國的農村家庭戶數量已經達到222236712戶，由于農戶數量多，又因為宅基地是農民賴以生存的物質基礎，黨和國家非常關注宅基地制度，宅基地制度經歷若干不同歷史時期，從1949—1956年的宅基地私有制，到1956年的宅基地公有制，后又對宅基地進行了土改、合作化、“兩權分置”，到現在的“三權分置”，由于這些原因，宅基地糾紛的時間跨度非常大，變化也很多，由此一些宅基地糾紛案件持續時間長，案件沒有及時處理，加上調查取證困難，還應在以下相關政策進行溯及既往，所以宅基地糾紛在一定程度上體現了長期性的特點。

3 宅基地使用權流轉糾紛產生原因

近年來，鄉村振興戰略持續推進，農村面貌也大為改善，農村農戶也傾向于加強生活質量，改善居住條件，城鎮居民更加向往鄉村生活，隨之而來的宅基地糾紛也不斷上升。在“三權分置”的政策背景下，引起糾紛的原因也主要有以下幾方面。

3.1 相鄰關系引起糾紛

在農村社會，相鄰關系是一種極易發生糾紛的關系，如一些農民希望改善居住環境，增強幸福感，對原有的房屋進行改建或者擴建，在這個過程中，不經意侵占了鄰居的宅基地，導致鄰居的使用權受損，由此發生糾紛。

3.2 法律意識薄弱引起糾紛

農民法律意識淡薄也是間接導致宅基地使用權糾紛層出不窮的原因，隨著鄉村振興的口號越打越響，越來越多的城鎮居民想要去農村購置房屋，也有部分農民逐漸市民化，由此產生地下隱形交易市場。農民在短時間內無法了解關于宅基地制度相關的法律法規以及政策性規定，在既有的觀念里把宅基地當成自己的私有財產，可以自由分配自己的物品，這種觀念根深蒂固，無法形成合規的交易秩序，因此產生的宅基地使用權糾紛與日俱增，導致普及相關的法律知識舉步維艱。

3.3 權屬問題引起糾紛

在發生宅基地使用權糾紛中，政府和法院在面對這些宅基地使用權糾紛時，在很大程度上采取模棱兩可的態度，因為在宅基地采集證據時，往往因為證據及說辭無法有效證明宅基地使用權的權屬問題，由此導致同村人之間，非同一集體經濟組織成員之間，以及農民與第三方社會主體之間的使用邊界越來越模糊，使得宅基地使用權糾紛愈演愈烈。

4 宅基地使用權流轉糾紛解決措施

在關于宅基地使用權流轉糾紛中，由于目前我國尚無形成統一且具體的宅基地使用權流轉體系，只是對其進行粗略的規定。因此筆者嘗試提出，立法上應完善關于宅基地流轉相關的規定，在司法上完善宅基地使用權流轉糾紛解決途徑，執法上完善宅基地使用權轉讓程序，這3個手段都應該成為解決該類糾紛的重要建議。

4.1 立法上完善宅基地流轉相關規定

近幾年來，宅基地流轉成為社會各界熱議的話題，根據實際情況可知，由于缺乏相關且確定的法律法規的指引，造成各地裁判依據各不相同，有些法院也引用一些效力層級沒有法律法規高的宅基地政策作為指導依據。因此，應該首先開展立法工作，使法院在司法裁判中可以有可供參考的確定性規則，真正實現司法裁判的公正。

4.1.1 明確宅基地使用權流轉主體范圍

學界普遍認為，宅基地使用權權利主體一般為宅基地使用權的身份屬性。宅基地使用權因為我國現行的規定宅基地使用權流轉主體僅僅限制在同一集體經濟組織之間，然而通過閱讀裁判文書，宅基地使用權流轉主體不僅僅有同一農村集體經濟組織成員，還有非同一農村集體經濟組織成員、城市居民等。在這種情況下，需要區別對待這幾類主體，對于符合條件的流轉，指本農村集體經濟組織成員之間的流轉，對于這一適格主體，應積極鼓勵農戶將閑置宅基地流轉，以此促進農村資源的有效利用，促進農村集體經濟的發展。對于不適格主體，指非同一農村集體經濟組織成員，在宅基地“三權分置”政策的背景下，設置了非常多的改革試點，他們將范圍擴大化，如浙江德清、浙江義烏，已經擴大宅基地使用權流轉范圍。因此，需要嚴格明確宅基地使用權流轉主體，遵守現行法律法規的關于身份性的規定。

4.1.2 明確宅基地使用權流轉客體范圍

學界普遍認為，宅基地使用權權利客體一般為宅基地使用權。關于宅基地使用權是否應該流轉，學界有3種觀點，“自由流轉說”，高教授指出，如果限制使用權，限制其流轉，將無法發揮土地的最大效益[2]，王崇敏教授也指出，通過市場的調節作用將會更好地提高利用宅基地，激發潛力，改善市場，刺激消費，促進農村經濟發展[3]；“有限流轉說”，其中最具代表性的是陳教授和宋教授，在二者觀點里，通過創設新權利，來實現宅基地的財產價值，其中總結為2種方式，個人之間的交易流轉和在村集體經濟組織主導下的流轉；“禁止流轉說”，韓教授認為，由于我國農村在社會發展方面，水平還比較低，宅基地的保障性功能不能被隨意破壞，因此在我國農村，宅基地還不允許隨意流轉，不具備相應的條件[4]。

在法學層面上，民法典中并沒有很大篇幅涉及到宅基地制度，關于宅基地使用權是否應該流轉仍然是模棱兩可的態度，而關于宅基地使用權流轉合同的效力也不盡相同，因此應該在立法層面上完善相關的法律法規。

4.2 執法上完善宅基地使用權轉讓程序

目前，宅基地市場活躍，但存在許多灰色地帶，由此產生的宅基地使用權交易混亂，這給政府的管理帶來許多弊端，因此政府在執法上也要完善宅基地使用權的轉讓程序，循序漸進進行宅基地轉讓，并穩步建立宅基地使用權交易市場。學者提出關于宅基地流轉程序如何設計，可以借鑒在國有劃撥建設用地的程序[5]。通過雙方協商宅基地流轉，并記錄相關的方式、期限和價格，形成整套制度，促進制度完善，程序正當，確保流轉是符合法律、法規和政策允許范圍，最大限度地保護廣大農民的合法利益；要形成一整套的宅基地統一流轉制度，吸取宅基地改革試點的成功經驗，統籌管理宅基地，減少土地閑置，發展集約經濟，提高農民收入和生活水平；要積極探索宅基地三權分置的落實方式，可根據本地客觀情況，在不違反法律法規和政策的前提下，既可以保證集體所有權的落實，也可以使農民享有資格權，積極促進宅基地使用權流轉。

4.3 司法上完善宅基地使用權流轉糾紛解決途徑

從案例數量可看出，關于宅基地使用權糾紛居高不下，這不僅不利于宅基地的利用效率，也給法院處理案件帶來巨大壓力。因此需要多元化的解決方式去解決糾紛。

要擅于運用調解機制，調解機制有利于避免矛盾糾紛走向訴訟，要想更好地利用調解方式解決糾紛，無外乎要完成人員和機構的設置。在人員方面，應該設置整合上下系統內的人員形成網格化管理，將涉及到的相關部門人員整合在一起，發揮各自的優勢，發揮前線作用。在機構方面，嘗試整合資源形成新的部門，使宅基地使用權糾紛更好的解決。

通過裁判文書網可知，對于一些宅基地使用權糾紛，法院沒有權限進行審理，理應由行政部門進行處理，在關于這類案件時應秉持“行政處理先行”的原則。

在進行過調解，或者經過行政部門審理的案件，一方當事人仍舊不滿意，可以向人民法院起訴，在法院審判期間，不僅保證訴訟在其中的獨立性和中立性，還賦予法官更多的自由裁量權，法官可根據糾紛的情況、當地的實際情況，以及采用關于宅基地使用權流轉的政策，進行利益權衡，爭取宅基地使用權糾紛的處理。