關(guān)于行政處罰辦案期限的思考
——寫于《行政處罰法》修訂之際

廖俊驁

福建旭豐律師事務(wù)所，福建 廈門 361012

一、行政處罰辦案期限的定義

（一）《行政處罰法》修訂前，對(duì)于行政處罰辦案期限在法律層面缺乏統(tǒng)一的定義

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）自1996 年10 月1 日起施行，后于2009 年、2017 年兩次修正，2021 年又進(jìn)行了修訂，并于2021 年7 月15 日起施行。在2021 年修訂前，《行政處罰法》第三十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。”但未對(duì)什么情況應(yīng)當(dāng)立案，以及立案后多長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)當(dāng)作出處罰決定予以規(guī)定。法律層級(jí)只有《治安管理處罰法》第九十九條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)辦理治安管理處罰案件的辦案期限。

從筆者從事律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)以來代理案件接觸過的規(guī)定來看，除《環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條外，《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第五十七條、《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條等部門規(guī)章或地方性法規(guī)亦規(guī)定了行政處罰辦案期限。其中《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定期限的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自程序啟動(dòng)之日起30 日內(nèi)作出行政執(zhí)法決定；重大、復(fù)雜的案件，經(jīng)本機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)30 日，并告知當(dāng)事人。特別重大、復(fù)雜的案件，經(jīng)延長(zhǎng)期限后仍不能作出行政執(zhí)法決定，確需繼續(xù)延長(zhǎng)期限的，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并將延長(zhǎng)事由告知當(dāng)事人。”

僅從上述筆者引用到的規(guī)定看，行政處罰辦案期限的起算點(diǎn)就有“立案之日”與“程序啟動(dòng)之日”兩種，對(duì)于終結(jié)點(diǎn)雖然均規(guī)定為“作出決定之日”，但對(duì)于終結(jié)點(diǎn)是否能夠延后及延后的批準(zhǔn)程序，各有不同規(guī)定［1］。

因此，在本次《行政處罰法》修訂前，對(duì)于行政處罰辦案期限在法律層面缺乏統(tǒng)一的定義。

（二）《行政處罰法》修訂后，對(duì)于行政處罰辦案期限的兩個(gè)基本構(gòu)成要素有了統(tǒng)一規(guī)定

本次《行政處罰法》修訂，在第六十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90 日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”自此行政處罰辦案期限的兩個(gè)基本構(gòu)成要素，即起算點(diǎn)明確為行政處罰案件立案之日，終結(jié)點(diǎn)明確為作出行政處罰決定之日。鑒于《行政處罰法》第五十九條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照本法第五十七條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：……（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。”第五十九條第二款規(guī)定：“行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章。”作出行政處罰決定之日應(yīng)理解為行政處罰決定書上的落款時(shí)間與行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)加蓋其印章時(shí)間較后者。

二、行政處罰辦案期限之常見爭(zhēng)議及原因分析

（一）關(guān)于行政處罰辦案期限之常見爭(zhēng)議分析

通過案例數(shù)據(jù)庫檢索，并總結(jié)了近年來筆者代理行政訴訟或?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提供顧問咨詢服務(wù)遇到的爭(zhēng)議問題，關(guān)于行政處罰辦案期限，有以下常見爭(zhēng)議：

1．辦案過程中哪些情形不計(jì)入辦案期限，或者說辦案期限可扣除哪些原因?qū)е碌暮臅r(shí)；

2．部門規(guī)章與地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章對(duì)辦案期限同時(shí)做出規(guī)定，但存在矛盾時(shí)，既是部門規(guī)章所屬系統(tǒng)又是地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章屬地的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)如何適用辦案期限的規(guī)定；

3．在司法審查中如何評(píng)價(jià)辦案期限超期，或者說基于辦案期限超期的事實(shí)，如何裁判。

（二）關(guān)于上述爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因分析

產(chǎn)生上述爭(zhēng)議的原因可以歸結(jié)為以下幾個(gè)主要方面：

1．地方性法規(guī)本身的效力位階較低，制定機(jī)關(guān)在制定過程中考慮得不夠完善。例如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條規(guī)定“認(rèn)定、鑒定和補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)間不計(jì)入辦案期限”，作為明確的廈門市城市管理行政執(zhí)法部門應(yīng)遵循的程序規(guī)定，并沒有規(guī)定公告送達(dá)的公告期不計(jì)入辦案期限。這顯然是立法層面沒有考慮全面的問題，導(dǎo)致地方司法實(shí)踐中對(duì)于公告送達(dá)的公告期應(yīng)否扣除存在爭(zhēng)議，司法機(jī)關(guān)不得不脫離上述地方性法規(guī)規(guī)定，從法理上對(duì)此問題進(jìn)行分析。

2．一些行政機(jī)關(guān)的行政處罰辦案期限，在系統(tǒng)內(nèi)的部門規(guī)章有規(guī)定，在屬地的地方性法規(guī)也有規(guī)定，又或者屬地的地方性法規(guī)既有省級(jí)地方性法規(guī)又有較大市（或經(jīng)濟(jì)特區(qū)）立法（法規(guī)），上述規(guī)范性文件間存在不一致而導(dǎo)致選擇適用的爭(zhēng)議。例如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條與《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條均對(duì)辦案期限作出了規(guī)定，其中后者相比前者，除對(duì)起算點(diǎn)的表述不同外，最明顯的區(qū)別是后者規(guī)定了延長(zhǎng)辦案期限應(yīng)當(dāng)通知相對(duì)人。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十條第二款“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”的規(guī)定，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條如果理解為對(duì)《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條的“變通規(guī)定”，則應(yīng)當(dāng)直接適用《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》第十五條。但鑒于《福建省行政執(zhí)法條例》是2019 年才實(shí)施的新規(guī)，而《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》早自2005 年就開始實(shí)施，中間相差14 年，司法實(shí)踐中也有觀點(diǎn)認(rèn)為14 年前施行的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不應(yīng)理解為對(duì)14 年后才施行的地方性法規(guī)的變通規(guī)定，從更有利于保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的角度，應(yīng)當(dāng)適用《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條的規(guī)定。

3．我國是成文法國家，司法機(jī)關(guān)根據(jù)已經(jīng)制定并頒布施行的法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定進(jìn)行司法裁判。同時(shí)，又因我國的行政法律體系復(fù)雜，規(guī)范性文件規(guī)定數(shù)量巨大，一般程序立法（如《行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等）修訂周期較長(zhǎng)，行政審判有其特殊性，即對(duì)于行政行為合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)比較依賴于訴訟程序法或司法解釋的規(guī)定。基于辦案期限超期的事實(shí)如何裁判，因《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修訂及新司法解釋的施行，司法機(jī)關(guān)的裁判意見在新舊法過渡期間是不穩(wěn)定的，導(dǎo)致此問題在該特定時(shí)期存在較大爭(zhēng)議。

三、行政處罰法新增辦案期限規(guī)定之立法目的及實(shí)踐問題分析

（一）行政處罰法新增辦案期限之立法目的分析

通過以上背景分析，筆者認(rèn)為《行政處罰法》新增辦案期限規(guī)定的立法目的如下：

1．從銜接行政處罰的執(zhí)法實(shí)踐看，切實(shí)彌補(bǔ)了一些行政執(zhí)法領(lǐng)域辦案期限規(guī)定的空白，統(tǒng)一了法律定義

筆者在過去代理的一些案件中發(fā)現(xiàn)某些行政機(jī)關(guān)在其執(zhí)法領(lǐng)域缺乏辦案期限的規(guī)定。例如海洋行政處罰，《海洋行政處罰實(shí)施辦法》中并未規(guī)定辦案期限，《海洋違法案件查處期限暫行規(guī)定》雖然有規(guī)定辦案期限，但其性質(zhì)為中國海監(jiān)總隊(duì)出臺(tái)的工作指引文件，而非規(guī)范性文件。如果海洋行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)其所屬地區(qū)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章未規(guī)定辦案期限，那么其實(shí)施行政處罰就處在缺少辦案期限監(jiān)督的狀態(tài)。《行政處罰法》作為國家大法，對(duì)辦案期限作出普適性規(guī)定，即便在傳統(tǒng)的規(guī)范模式下，缺少部門規(guī)章或地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定辦案期限，國家大法提出的3 個(gè)月辦案期限要求，任何行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)遵守［2］。同時(shí)，對(duì)辦案期限的起算點(diǎn)、終結(jié)點(diǎn)賦予統(tǒng)一的定義，有效解決下位法定義不統(tǒng)一所可能引發(fā)的爭(zhēng)議。

2．從銜接司法實(shí)踐的審查標(biāo)準(zhǔn)看，切合了《行政訴訟法》修訂及后續(xù)出臺(tái)司法解釋所追求的“程序正義”司法價(jià)值導(dǎo)向

從學(xué)術(shù)觀點(diǎn)以及司法裁判認(rèn)為辦案期限超期屬于“程序瑕疵”，不應(yīng)認(rèn)定“違法”的理由來看，法律沒有規(guī)定行政處罰辦案期限超期導(dǎo)致行政處罰違法或無效首當(dāng)其沖。這個(gè)理由的深層次含義是，如果將行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在辦案期限內(nèi)作出處罰決定理解為一種必須實(shí)現(xiàn)的程序要求，缺少法律層面的普適性規(guī)定。《行政訴訟法》屬于訴訟程序法，是司法機(jī)關(guān)開展司法審判工作的程序法依據(jù)，通過訴訟程序規(guī)定的判項(xiàng)類型來論證辦案期限超期應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法，無異于用結(jié)論來論證原因，缺乏說服力。《行政處罰法》作為規(guī)定行政處罰程序基本要求的法律，新增辦案期限規(guī)定，無異于將遵守辦案期限是行政處罰程序的基本要求公之于眾，辦案期限超期是違反《行政處罰法》規(guī)定程序的情形，那無疑屬于程序違法情形。這是從行政執(zhí)法的角度，對(duì)《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》關(guān)于“處理期限超期”應(yīng)被認(rèn)定違法的一個(gè)肯定性回應(yīng)，使得司法機(jī)關(guān)裁判確認(rèn)該等情形違法更有法律依據(jù)。

（二）行政處罰法新增辦案期限規(guī)定之實(shí)踐問題分析

修訂后的《行政處罰法》第六十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90 日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”關(guān)于上述規(guī)定的具體適用問題，如果僅從法條的字面解讀，是存在爭(zhēng)議的。在為行政機(jī)關(guān)顧問單位提供處罰案件辦案指引制定專項(xiàng)法律服務(wù)的過程中，筆者所在的律師團(tuán)隊(duì)即對(duì)修訂后的《行政處罰法》第六十條規(guī)定的90 日期限的理解存在不同意見：

1．第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，90 日是法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定情況下的原則性規(guī)定。筆者持該種觀點(diǎn)，具體理由見上述立法目的分析。

2．第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，90 日是優(yōu)先于法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定。持該種觀點(diǎn)的主要理由是江必新、夏道虎主編的《中華人民共和國行政處罰法條文解讀與法律適用》在對(duì)《行政處罰法》第六十條的解讀中提到：“這就導(dǎo)致了不同行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政處罰決定作出期限各不相同的客觀情況。因此，急需在法律層面統(tǒng)一行政處罰作出的一般期限，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。在本法修改過程中，綜合其他法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于行政處罰決定作出期限的規(guī)定，本法規(guī)定行政處罰決定應(yīng)當(dāng)立案之日起90 日內(nèi)作出，比較符合行政處罰實(shí)際。”［3］

3．第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，90 日是有條件的優(yōu)先于法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的原則性規(guī)定。持該種觀點(diǎn)的主要理由是：《行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”根據(jù)上述“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”之立法目的，如果法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)辦案期限作出了低于九十日的辦案期限，由于此更有利于“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的辦案期限。

對(duì)于上述爭(zhēng)議問題的分析，還涉及下位法規(guī)定的辦案期限延長(zhǎng)（例如《福建省行政執(zhí)法條例》第三十一條規(guī)定的只要經(jīng)過法定批準(zhǔn)、告知相對(duì)人程序就可以無限期延長(zhǎng)）、辦案期限扣除在《行政處罰法》修訂后是否還有效等一系列問題。總而言之，《行政處罰法》修訂新增辦案期限的規(guī)定，立法目的是明確的，也切合了行政、司法實(shí)踐發(fā)展的客觀實(shí)際情況及需求，但具體規(guī)定內(nèi)容仍存在不明確的地方，相關(guān)爭(zhēng)議由法律工作者再行研究、探討，更待司法機(jī)關(guān)給出裁判意見予以解答。