《監察法》與《刑法》銜接存在問題及對策研究
——以職務犯罪領域為例

趙學豐

廣東伯方律師事務所，廣東 廣州 510000

一、概述

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）自2018 年頒布實施以來，從國家層面進行了監察管理制度改革，使監察范圍和對象得到擴大，通過國家監察對所有公職人員進行全面監督。《監察法》與《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）之間存在著緊密聯系，沒有《刑法》作為支持，《監察法》則無法有效實施。《監察法》的實施，與原有的《刑法》之間存在著諸多銜接方面的問題，本文以職務犯罪領域中《監察法》和《刑法》銜接存在問題進行研究，找出存在的銜接問題并制定出改進措施，希望能夠使《監察法》與《刑法》間的銜接通暢，使兩法能夠有效運行。

二、職務犯罪領域中《監察法》和《刑法》銜接存在的問題

（一）《監察法》和《刑法》在界定職務犯罪主體時其名稱、范圍差異較大

《監察法》對職務犯罪主體的名稱為“公職人員”，而《刑法》對職務犯罪主體的名稱為“國家工作人員”，這兩種名稱存在很大區別：公職人員是指從事公共職務、實施公權力的人員，是根據所任職務和承擔職責進行劃分的；而國家工作人員是國家機構中從事公務的人員，是根據所從事任務進行劃分的。在職務犯罪主體認定范圍方面，《監察法》將國家機構、各黨群機關中所有公務員及三公事業單位工作人員、村/居委會管理人員等人員全部歸為職務犯罪對象［1］，而《刑法》是將國家機關中從事公務的人員歸為職務犯罪對象，對于其他職務犯罪主體并無如此明確的界定，表述名詞為“其他依照法律從事公務人員”。《監察法》對職務犯罪主體的適用范圍更加合理、科學。

（二）《監察法》和《刑法》在罪名適用方面的銜接問題

一是調查依據不足，使單位職務犯罪的適用性受到限制。《刑法》對于單位犯罪進行規定并對單位和責任人進行追責，而《監察法》沒有將單位、單位犯罪列入監察對象，使監察機關對于單位職務犯罪的調查沒有法律依據。二是對監察人員的職務犯罪行為的罪名認定方面存在偏差。司法、行政執法人員的職務犯罪罪名不能完全將《監察法》所列舉的監察人員違法犯罪行為包含在內，不能將監察人員的職務犯罪適用于司法、行政執法人員的職務犯罪。此外，監察人員不是司法機關和行政機關工作人員，《刑法》中對于司法、執法人員職務犯罪的規定不適用于監察人員［2］。三是在《刑法》中沒有《監察法》中所規定的關于權力尋租、利益輸送、決策失誤浪費國家資源財產等行為的相應罪名，沒有與《監察法》順利銜接。四是對于拒不執行監察建議和決定的行為，無法按照現有《刑法》中的罪名進行歸責。

（三）《監察法》和《刑法》對從寬處罰和自首立功的銜接問題

《監察法》對于從寬處罰明確了以下情形：主動認罪認罰且自動投案，積極退贓，積極配合調查并供述沒有被掌握的違法行為，重大的立功表現或案件與國家利益關系較大，并對證據材料形成、程序審批等進行了清晰界定。認罪認罰起源于《監察法》中關于刑事訴訟的從寬處理的相關制度，其目的是鼓勵被調查對象能夠將功折罪，積極配合調查，提高工作效率，但是在量刑上要依據《刑法》的相關規定［3］。《刑法》對于自首、坦白與立功等行為進行了規定，但在與《監察法》的銜接方面存在著以下問題：一是在《刑法》中，坦白和自首的主體是被告人及犯罪嫌疑人，不適用于被調查人；二是在留置期間，被調查人供述的沒有被掌握的罪行，不被視為準自首，且《監察法》未將被留置人的自首情形列入規定中，《監察法》所強調的四種“主動交代”規定在《刑法》中沒有依據來兌現；三是《刑法》中關于“坦白”的規定，是對所掌握的犯罪行為的供述，在《監察法》中不適用于從輕或減輕處理規定；四是《刑法》中沒有關于“涉及國家重大利益”從寬處理的規定，而《監察法》對于涉及國家主權和領土完整、社會穩定等案件，可以提出從寬處理的建議。

（四）《監察法》和《刑法》對調查追訴時效適用的銜接問題

《刑法》中對于犯罪行為不予追訴的時效，根據被處的最高刑期進行劃分共有5、10、15、20年四種時段，對于已被司法機關受案的不受追訴時效限制。對于被害人在案發后控告而辦案機關在追訴的期限內沒有立案的情形也不受追訴時效限制。監察機關在進行追訴時效及延長、中斷方面存在障礙，在監察調查過程中，無法適用由于逃避追究而延長追訴時效的情形，需要滿足被害人及時提出控告，辦案機關應當調查、立案而沒有調查立案兩個條件才能延長追訴時效。

三、解決職務犯罪領域中《監察法》與《刑法》銜接問題的措施

（一）對《刑法》中職務犯罪主體的名稱和范圍進行修正

1．建議將《刑法》中職務犯罪主體的名稱“國家工作人員”與《監察法》的名稱保持一致，修改為“公職人員”。“公職人員”的名稱更加具有先進性，在《監察法》等法律中已經進行了使用，而《刑法》是《監察法》的保障，應通過修正案的方法將職務犯罪主體的名稱進行修改，并且將其認定標準修改為履行公共職務，對公職人員的定義進行明確，避免職務犯罪主體認定出現偏差的情況發生。

2．對《刑法》中職務犯罪主體的范圍進行明確，避免出現對職務犯罪主體打擊的范圍變化。《刑法》和《監察法》對于職務犯罪主體的范圍規定都是行使公權力的人員。雖然《刑法》沒有將中國共產黨機關的公職人員寫入其中，但是在實際中也將其納入職務犯罪打擊的范圍之內［4］。建議通過法律修正案將職務犯罪主體的范圍與《監察法》的監察對象相統一，避免出現因反腐倡廉需要將范圍擴大，或是因縮小職務犯罪的范圍使部分公職人員游離于法律之外。

3．對《刑法》中與職務犯罪相關的規定進行修正調整。將《刑法》中的“國家工作人員”修正為“公職人員”后，《刑法》中的部分條款規定因對職務犯罪主體的明確，沒有必要再進行另外規定，需要刪除或調整。立法的要求也規定法律條文要言簡易懂，避免重復冗長，通過刪除或調整《刑法》中這方面的條款規定，不僅符合法律行文要求，而且減少了不必要的條款規定。

（二）做好《監察法》中犯罪行為的界定，并且與《刑法》中的罪名進行銜接

1．通過法律修正案形式，界定單位犯罪的主體。通過《刑法》修正，對單位犯罪的不同主體進行界定區分，將國家機關、財政全額撥款的公益性事業單位等沒有獨立財政權的單位排除在單位犯罪范圍之外，將國有獨資企業、國有合資企業等享有獨立財產、具有行為能力、能夠破產或取締的單位界定為單位犯罪的主體；通過《監察法》修正，確立監察機關對單位犯罪的調查權力，并對調查單位職務犯罪的主體進行明確，即國有企業、自收自支的事業單位、其他履行公職的市場主體以及社會團體的單位組織［5］。

2．通過司法解釋，對監察人員屬于“國家工作人員”進行明確。監察人員屬于監察機關的公職人員，對于職務犯罪只有調查的權力，但是不具有審查、起訴、審判等權力。監察人員如存在職務犯罪，需按照《刑法》中關于國家工作人員職務犯罪的相關規定對其進行調查［6］。需要對監察人員的職務犯罪行為進行法律解釋說明，使其與《刑法》規定的罪行相對應。

3．明確界定權力尋租及特定渠道進行利益輸送，該類行為一方面浪費國家資源，另一方面引發的犯罪導致的影響惡劣。這種職務犯罪行為，是公職人員在對法律進行規避的情況下，濫用職權、貪污受賄、對國家資產侵占的行為，建議通過法律修正案的形式，將這類行為列入貪污賄賂類犯罪，并且將所有公職人員納入適用對象。對于權權、權色交易的犯罪，以行為造成國家和公共利益損失來制定立案標準，行為所造成的危害達到一定程度后，將其列為濫用職權類犯罪。同時，建議通過法律修正案的形式，將“浪費國家資源財產罪”納入濫用職權類犯罪中，因為國家機關工作人員和國有企事業單位工作人員均存在浪費國家資源財產的可能，因此需要在《刑法》中將國家機關工作人員修正為公職人員。

4．對拒不執行監察建議和決定的單位和人員進行責任區分；對拒不執行監察建議和決定的嚴重危害行為，予以追究刑事責任；對于個人違反《監察法》的有關規定，不配合監察調查的行為進行模式的區分界定，并且與《刑法》銜接進行歸罪。通過司法解釋，對誣告陷害、打擊報復等行為進行修正，通過《刑法》修正的方式將控告、申訴、批評和檢舉等相關人員納入到打擊報復罪所侵犯的對象范圍中。

（三）對《刑法》中的自首立功制度進行修訂，與《監察法》的從寬制度銜接

1．通過法律修正案形式，確定被調查對象為準自首和坦白主體。《刑法》對于使用主體和實施機關沒有進行詳細的規定，對于準自首、坦白、立功的相關規定中，主體限制為犯罪嫌疑人、犯罪分子、被告人和罪犯，需要通過修正案的形式，將被調查人員增加到主體適用對象中，使自首、立功制度能夠在監察調查階段適用。

2．通過法律修正案形式，對《監察法》中準自首的規定進行修正，使該規定在被留置人員自首情形中也可以適用。《監察法》中列舉了被調查人員的四種情形進行從寬處罰的規定，但沒有被留置人員如實供述的情形，通過修正案形式，規定了被留置人員供述沒有被司法機關掌握的罪行也被視為自首，能夠使準自首制度的教育作用在監察調查過程中得到實現。

3．通過法律修正案形式，將被調查人員如實供述罪行作為坦白情形。坦白不僅能夠為被調查人員爭取寬大處理的機會，而且能夠節省辦案成本，因此在偵查調查中具有重要作用。通過對《監察法》進行修正，對坦白的適用情況根據辦案機關掌握情況和被調查人坦白情況細化為三種不同情形［7］；通過對《刑法》進行修正，將被調查人員在辦案過程中的如實供述等情形認定為坦白。

4．通過修正案形式，將《刑法》中立功表現的表述統一。對《刑法》中關于立功表現的不同表述形式進行整合統一，并參考《監察法》的立功表現表述，將檢舉揭發、重大貢獻、涉及國家重大利益等不同立功情形進行區分，將相應的條款進行修正。

5．通過修正案形式，從寬確定《刑法》中“退賠”“退贓”的處罰規定。《刑法》中對于“退賠”“退贓”的情形只在對貪污罪的處理中顯現［8］，建議通過修正案的形式，在自首和立功制度中增加對于“退賠”“退贓”從寬處罰制度的規定。

（四）在追訴時效延長的規定中增加監察機關案件受理情形，對追訴時效終止時間進行完善

1．通過法律修正案的形式，將監察機關的案件受理職能在追訴時效延長上進行明確，包括不受追訴時效限制的情形［9］。監察機關受理案件時間應是立案的時間段，建議在《刑法》中增加對監察機關在對被調查人員立案后被調查人員逃避調查不受追訴時效限制的相關規定，使監察機關具有行使追訴時效延長的權力。

2．通過法律修正案的形式，將舉報、投訴、檢舉等行為納入《刑法》中不受追訴時效的情形［10］。監察機關在受理職務犯罪案件時存在舉報、投訴、檢舉等多種線索來源，需要經過研判后再進行初核和立案，應當不受追訴時效限制，建議通過修正《刑法》，增加這方面的內容。

3．通過法律修正案的形式，對《刑法》中追訴時效的終止時間進行規定。《刑法》中對追訴時效的起算時間進行了規定，對于終止時間沒有規定，建議通過修正案的形式，對追訴時效的終止時間進行確定，將司法機關的立案時間或監察機關受理案件時間作為追訴時效的終止時間。

四、結語

本文通過研究職務犯罪領域中《監察法》和《刑法》在職務犯罪主體、罪名適用、《刑法》中的自首立功制度與《監察法》中的從寬處罰制度、追訴時效等方面存在的銜接問題，并針對存在的銜接問題提出了通過法律修正形式，對《監察法》和《刑法》的部分規定進行調整，從而解決上述各類銜接問題的措施，希望能對《監察法》和《刑法》的有效銜接起到一定作用。