對《未成年人保護法》中“國家監護”立法的完善措施

林 飛 王 一

1．山西省汾陽市人民法院，山西 汾陽 032200；2．山西省汾陽市人民檢察院，山西 汾陽 032200

本文通過對國家監護立法現狀的分析，并制定對應措施去完善國家監護實施程序和國家監護制度，探索國家監護制度本身存在的價值意義以及相應的理論內容，使其能夠有效運行，保護未成年人的健康成長，守護民族的希望。

一、國家監護立法內涵

在我國新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）中，明確提出了長期國家監護和臨時國家監護，雖然我國法律法規中，對于國家監護的具體概念并沒有明確指出，但是綜合來看國家監護指的就是利用國家公權力制定相應監護制度，去保護弱勢群體的合法利益。未成年人國家監護是以滿足兒童安全保護需求為基本目標，相比較家庭監護來說，國家監護具有強制性、補位性和暫時性，內容范圍上更加廣泛。同時，國家監護的對象是未成年人，并以公權力機關作為國家監護主體。此外，未成年人國家監護類型分為兩種，一種是政府職能部門的直接監護，另一種是“私有化”監督權，通過資金保障和司法救濟機制的雙重保障，實現對未成年人的保護。

二、未成年人國家監護立法現狀

（一）國家介入不規范

國家監護中介入規范包含兩個方面，一是介入的時間，也就是能否通過對介入情形的判斷，及時采取保護措施去保護未成年人的利益；二是介入的前提，需要關注是否尊重合理范圍內的家庭監護基礎且在不該國家監護介入時保持界限。其原因就是由于缺乏程序性的規范，撤銷制度的相關規定不夠具體化，讓國家監護的介入受到了阻礙。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中雖然對監護權的撤銷規定了三種情形，但《民法典》中的規定較難操作，且具有一定的模糊性。加上在具體的實際案例中，基層的執法者反而會對父母侵權抱有更大的包容度，以及量化標準不明確，導致相關部門不能夠按照侵害不同程度而采取不同的干預手段，批評教育的方式也收效甚微，容易導致未成年人遭受二次侵害。因此，國家監護的介入情形不明確是不可忽視的問題之一［1］。

（二）兒童福利機構法律地位不明確

我國各項法律明細中對“收留撫養”并沒有詳細解釋，而實際生活中，相關的兒童福利機構在“收留撫養”的基礎上，不僅負責照料兒童，對兒童的相關事務更是有著決定權。但是在《民法典》中，對于有資格擔任監護的人或組織的主體規定中，并不存在兒童福利機構，導致兒童福利機構和民政部門出現職責交叉，兒童福利機構也因此成為民政部門的下屬部門，導致福利機構獨立性缺乏。由此看來，我國法律中雖然規定了國家監護制度，但具體程度還不夠，影響了未成年人保護目標的完美實現。

（三）國家監護實施程序與職責分工

我國的《未成年人保護法》中即使規定了保護未成年人不僅僅是國家和社會的責任，更是全體成年公民的責任，但是，卻沒有明確的參考執行標準和執行程序提供給執行部門。雖然行政規章中對家庭監護有一定的監督作用，但在效力范圍內仍然受到限制，立法工作仍然需要在落實監護監督制度之前做好，而目前我國國家監護制度具體職責中則是包含了未成年人個人財產和人身安全兩個方面，與家庭監護相比有所不同，所以在職責方面，法律也應該對其進行具體的立法職責規定［2］。

（四）對國家監護監督不足

我國國家監護過程中仍然有監護不力、部門管理混亂、公職人員濫用職權的亂象發生，究其原因，一是因為沒有落實必要的監管措施，對未成年人國家監護監督力度不足，并沒有有力的監督主體；二是沒有建立健全監督程序，導致對未成年人國家監護制度的監督作用沒有實際依據支撐進行有效發揮，缺乏有效主體保障。在實際生活中，對未成年人國家監護的監督僅限于履行職責，沒有重視監督制度的制定，與國家監護制度制定目的不符。此外，在《民法典》中對于監護監督的權利歸屬并沒有明確，導致內容過于表面化，可操作性較低。

（五）國家監護退出條件模糊

目前國家監護退出條件指的是在該退出的時候沒有退出，不該退出的時候卻退出了兩種形式，完善的退出機制可以讓未成年人在合適的時機回歸家庭。一方面，對于國家監護制度的及時終止是為了對國家監護資源最大化利用，另一方面是為了促進未成年人的健康發展，在家庭監護得到恢復時，允許未成年人返回家庭，可以使其感受到真正的家庭溫暖。但是，對于監護權的恢復時間僅僅依靠法官的生活經驗和專業知識，是不能夠準確進行分析和判斷的。因此，在實踐中，對原監護人的回歸時間要進行充分考慮，對申請恢復監護的期限進行判斷［3］。

三、未成年人國家監護立法完善措施

（一）健全國家監護介入規范

國家監護的介入規范健全可以從三個方面進行：第一，規定基層定期走訪制度。通過事前安排走訪去判斷國家監護是否應當介入，為國家監護的介入時間提供可靠性較高的量化標準。具體來說，對基層定期走訪制度進行規定，是為了解決如何有效在未成年人國家監護制度介入環節中運用基層強制報告制度和父母監護權撤銷制度。通過基層有關部門的定期走訪，查明未成年人因監護陷入困境的具體情況，對其進行準確評估，決定國家監護是否介入。家訪的內容主要是對于實際監護人的履責情況進行判斷，并通過監護履行評價機制，對出現監護問題的家庭進行定期走訪；第二，建立非國家監護人監護權撤銷聽證制度。通過法院申請啟動聽證程序，對復雜不清的案件更加謹慎對待，增強司法的公信力。通過審前聽證制度，了解相關人員對被撤銷監護權的申請人的看法，雖然主觀性較強，但人文關懷得到體現，也體現了對國家監護是否介入的謹慎處理；第三，做好臨時和長期監護銜接，避免臨時轉為長期監護時出現監護職責重疊的尷尬，進而造成對未成年人的心理傷害。做好臨時和長期監護的銜接，厘清監護人的職責范圍，讓國家監護有最優化的介入形式。

（二）豐富照料模式

目前，兒童福利機構的主要照料模式是對監護兒童進行撫養和照料，國家對于兒童福利機構的重視程度逐漸增加，也增加了資本融入。但是，兒童福利機構從根本上來說，依舊是機構照料模式，探索和豐富照料模式，積極促進未成年人健康成長。依靠法律對監護人和照料人進行職責明確分工，并給予照料人在一定程度上的獨立地位。具體包括照料人負責被監護人的保護、日常照顧、教育、日常醫療事務、學習事務等，但是將重大事務決定權交由監護人行使，如重大醫療手術的簽字同意權。

（三）明確國家監護適用情形

國家監護措施主要分為三個內容，代位監護、監護補足和監護監督。而未成年人監護失當行為可以分為四種類型，分別是監護不力、缺失、困難、侵害。在利用國家監護相關措施時，需要對監護失當的類型進行準確分析，再選用合適的措施對未成年人進行救濟。如監護不力指的是未成年人監護人沾上惡習導致監護職責無法履行，這種由于監護人主觀原因造成的危害程度較低，且改正的可能性較大，所以，要采取監護監督措施，由監護監督組織或人對其行為進行糾正，并在后期進行跟蹤和測評其改正情況。此外，需要注意的是，監護補足措施包括為未成年人提供臨時監護和提供經濟支持，而且這里的臨時監護期限不得超過6 個月，一旦采取這項措施需要超過6 個月的則由國家進行代位監護。監控補足措施是指在客觀上監護人無法履行監護責任，如經濟條件或人身不自由情況下采取的監護措施。監護侵害是監護失當類型中最為嚴重的情形，要先對侵害程度進行評估，再采取應對措施，對于多次侵害仍不改正，又嚴重傷害未成年人身心健康的可以直接剝奪其監護資格，采取國家代行監護措施［4］。

（四）完善國家監護實施程序

國家監護是一個包含全面的動態化過程，通過管理措施的制定或其他方式去發現是否存在著監護不當的行為，然后采取國家監護介入措施對未成年人實施救濟，并為后期未成年人監護提供保障。因此，未成年人國家監護的實施程序要先啟動，再進行問題救助。未成年人監護問題關系到國家和社會，對于村委會、居委會等特殊職業群體來說，對未成年人監護有著強制報告的義務，如果對未成年人受到侵害的情況知情不報，將會受到嚴厲處罰。而對于其他社會群眾來說，要擴大宣傳范圍，鼓勵全社會公民對于侵害未成年人利益的行為進行舉報。另外，實行國家監護程序，設立專項熱線，并將熱線電話張貼在教學場所和公共區域。最后，救治程序應該包括記錄、跟蹤、分析、調查、評估、解決，就是通過民政部門對接到的舉報進行登記并核查事實真偽，讓村委會或居委會對監護存在問題的家庭進行家訪，并報告民政部門，由民政部門對家訪結果進行調查和評估，如若結果構成犯罪，移交司法機關，可以剝奪其監護資格。

（五）優化國家監護部門合作制度

國家監護制度包括兒童、政府工作人員和各項措施程序，為了避免部門之間互相推諉職責的現象出現，實行未成年人國家監護制度，要建立各部門的合作機制。第一，建立信息共享平臺，讓各個部門之間能夠通過資料共享，增強溝通與交流，建立相應資料庫，減輕部門工作壓力；第二，搭建定期監護干預反饋框架，與轄區內的家庭情況定期聯系并溝通，做出匯報，及時發現監護不當問題；第三，建立責任追究制，對于工作懈怠的部門要進行一定的法律處罰。除此之外，民政部門可以采取多種模式監護，可以由部門擔任監護人，也可以通過購買服務的方式寄養于其他愛心家庭，實現對于未成年人的多樣保護。

（六）加強國家監護監督

加強國家監護監督可以從四個方面進行：

第一，關于監護監督的方式主要包括四種，一是定期聽取監護人報告；二是對其進行批評教育，跟蹤督促監護人予以改正；三是強制要求監護人在監護不當行為出現時，對其進行停職教育；四是相關機關要對染上不良惡習的監護人進行強制性管教，直至其惡習得到改變。

第二，關于監護監督人。由法院和民政部門擔任監護監督機構，監護人或被監護人的好友、近親屬則作為監護監督人，通過雙重監護模式實現互相監督、相互牽制。

第三，關于監護監督人或組織的主要職責是對未成年人受監護情況進行定期訪問，對于監護不當行為進行教育與警告，由于法院的威懾性更強，因此，在監護監督職責上也有著更大的權利范圍，除去在民政部門擔任未成年人監護人情形下有監督責任，也有著對未成年人監護事項的最終決定權。

第四，關于監護監督人的報酬請求和辭任權。一方面，是因為監護監督有著重要的地位，可以在身體出現重大殘疾、男性超過60 歲、女性超過55 歲、其他特殊情況發生時提出辭任請求。另一方面，擔任監護監督人是具有一定的社會利益保護意義的，應當給予相應的報酬，因此，報酬請求權是必不可少的，如果被監護人沒有獨立財產，可以由國家財政部門予以補貼。

（七）明確退出條件

退出條件的明確分為兩個方面，分別是細化父母監護權的恢復要件和建立退出后跟蹤評估機制。前者要從兩個層面去分析，一方面，申請人是否具備申請資格，應對監護人監護權被撤銷原因進行準確分析。如果是由于故意犯罪，則不具備恢復資格，如果是由于身體狀況和經濟條件等客觀因素導致監護能力被撤銷，可以在能力恢復后向法院申請恢復監護權利，而如果是由于其過于懈怠，導致被監護人陷入困境，就由村委會或居委會對其提供親職教育，考核結果后可以申請恢復監護權；另一方面是司法機關，也就是法院在接到申請后，應該對其進行多方面的評估，綜合考量后再做出是否恢復其監護權的決定。后者是一種事后安排，在監護關系恢復后一定期限內應對監護人進行監督來確保被監護人不會被再次傷害。

綜上所述，在對未成年人國家監護立法制定完善措施時，要遵循被監護人最大利益原則，明確國家監護介入規范適用情形、實施程序以及部門合作機制的建立健全，加強監督，實現對國家監護立法的優化，切實做到對未成年人的有效保護。