完善行政公益訴訟訴前磋商機制的建議

李 居

湖北省恩施市人民檢察院第四檢察部，湖北 恩施 445000

一、訴前磋商機制的優益性

（一）訴前磋商機制秉持謙抑性原則，以更為柔性的方式與行政機關平等協商

訴前檢察建議雖名為“建議”，實則具有一定的剛性、強制性，它要求行政機關必須按照訴前檢察建議的內容予以整改落實并到期回復，體現了法律的強制功能，增加了行政機關的對抗情緒。而訴前磋商機制充分尊重行政機關的首次判斷權，檢察機關與行政機關都可以表達意見、說明理由，最終達成合意，督促行政機關自我糾錯的同時，給予了行政機關充分的尊重，避免行政機關對檢察機關監督的抵觸情緒。

（二）訴前磋商機制有利于節約司法資源、簡化辦案程序、提升辦案質效

采用傳統的訴前檢察建議，檢察機關需要耗費大量的人力物力財力調查取證、核實，而訴前磋商機制在一定程度上相當于簡易程序，檢察機關可以根據案件的實際情況，對案件進行繁簡分流，對不必制發訴前檢察建議的案件，直接適用訴前磋商機制，通過訴前磋商機制將解決公益受損的關口前移，與行政機關面對面溝通，不僅可以較為全面了解案件的過程，而且實現了以最小的檢察監督成本達到最優的法律監督效果。［1］2020 年，新冠疫情暴發時，檢察機關充分運用磋商程序，辦理了一批涉疫案件，取得良好效果。例如湖北省巴東縣人民檢察院針對廢棄口罩等防護用品的收集和處理問題，積極探索運用磋商程序，最終就有效規范廢棄口罩等防護用品的收集、運送、貯存和處置與行政機關達成共識，不僅保護環境、保障人民群眾的身體健康和生命安全，而且節約司法資源、提升辦案質效。

（三）訴前磋商機制優化了監督方式，維護訴前檢察建議公信力

以往在訴前環節，僅規定了單一的訴前檢察建議方式，在實踐中，因為上級檢察機關的考核，部分檢察機關為了完成任務或辦案數量，濫發檢察建議，例如針對同一公益受損問題，向多個行政機關頻發，但事事以檢察建議的方式監督，無法體現檢察建議的權威性。同時，最高人民檢察院也明確提出2022 年是“質量建設年”，運用訴前磋商機制，有利于改進工作作風，對于部分公益受損輕微等不必制發訴前檢察建議的案件可徑直適用訴前磋商程序，在磋商中形成合意，可提升檢察機關辦案的精準性、規范性、時效性，維護訴前檢察建議的公信力。

（四）訴前磋商機制的程序具有靈活可變通性

首先，訴前磋商機制的告知方式具有多樣性，不僅可采用書面的方式，也可以通過電話、傳真的方式予以告知；其次，訴前磋商機制不必局限于固定的流程，只需檢察機關、行政機關對公益受損情況、行政機關如何履職取得一致意見即可，其他程序可以簡化甚至取消；再次，參與磋商的人員具有多樣性，磋商過程中可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員、專業人員參與，不僅可以提升公益訴訟知名度，而且讓專業人員參與磋商，磋商得出的一致協議操作性、執行性更強；最后，磋商的次數不受限制，根據案件的實際情況，可以多次磋商，檢察機關、行政機關認為有必要的，都可以再次啟動磋商程序。

二、行政公益訴訟訴前磋商工作目前存在的問題

（一）訴前磋商機制缺乏明確、具體的實施規范

2019 年，最高人民檢察院副檢察長張雪樵在全國檢察機關“公益訴訟回頭看”專項活動總結暨公益訴訟辦案規范化電視電話會議的講話中，第一次提出要建立行政公益訴訟磋商程序，他提出要集中精力、資源辦理公益受損嚴重、案情復雜的案件，對于公益受損輕微的案件，則通過推動訴前磋商機制，使行政機關快速整改、公益快速得以恢復，不再制作訴前檢察建議。2021 年7 月1 日起正式施行的《最高人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十條規定檢察機關立案后可以與行政機關進行磋商，但僅僅規定了磋商的具體內容、磋商可采用的形式，對磋商的法律地位、具體適用情形、磋商如何與訴前檢察建議進行銜接未做規定，導致實踐中，具體如何使用磋商程序沒有統一標準。

（二）磋商機制適用率低

自2019 年，最高人民檢察院副檢察長張雪樵首次提出磋商制度后，實踐中允許并鼓勵各地檢察機關探索并使用磋商制度辦理公益訴訟案件，部分檢察機關已經將磋商機制運用在辦案過程中，據統計，多數訴前案件仍然采用訴前檢察建議的方式予以辦理，采用磋商機制辦理的案件屈指可數。以恩施市人民檢察院為例，2019 年，恩施市人民檢察院共辦理公益訴訟案件78 件，全部采用傳統的訴前檢察建議的方式；2020 年，恩施市人民檢察院共辦理公益訴訟案件81 件，只有1 件采用磋商機制；2021 年，全年共辦理了108件公益訴訟案件，其中13 件案件采用了磋商的方式，所占比例僅12%。

三、完善行政公益訴訟訴前磋商機制的建議

（一）明確磋商機制適用的案件類型

行政公益訴訟磋商機制的設計初衷是為了彌補訴前檢察建議方式單一，缺乏對具體案件的性質、公益受損的嚴重程度等情形予以區分，是為了節約司法資源、精準辦案，若不對磋商的具體適用案件類型予以明確，實踐中會導致部分辦案機關無論案件難易程度、公益受損情況、社會影響力一律適用訴前檢察建議或者訴前磋商。筆者認為，應采用列舉制和禁止制明確磋商具體適用的案件類型、不能適用磋商的案件類型，對于未規定的案件類型，允許檢察機關繼續探索，等時機成熟再予以補充。例如，國家利益或者社會公共利益受損害程度輕微的、行政機關違法行使職權或者不作為情形輕微的、兩個或者兩個以上行政機關權責交叉需協作配合的、整改時間長或者難以確定的則可以采用磋商的方式；而對于專業程序高、需要鑒定、涉案范圍廣且人數眾多、公益損害嚴重、社會影響大則規定不能適用磋商程序。

（二）明確磋商與訴前檢察建議的關系

近幾年來，行政公益訴訟案件數量不斷增長，案件類型也日益豐富，采用單一的訴前檢察建議方式已經很難適應行政公益訴訟發展的需要，對案件性質、情形不加區分一律制發檢察建議的方式加劇了檢察機關與行政機關在公益訴訟中的對抗情緒。［2］引入磋商機制，在辦案過程中，檢察機關與行政機關平等協商，雙方表達意見，不僅可以了解詳細情況，而且可以增進相互理解，給予了行政機關相應的尊重。2021 年施行的《最高人民檢察院公益訴訟辦案規則》將磋商規定在行政公益訴訟立案與調查環節，有意將磋商作為調查的一種方式，但筆者認為磋商機制與訴前檢察建議是并列關系，磋商機制是對訴前檢察建議的補充，將磋商作為調查的一種方式，達不到設置磋商機制的根本目的，引入磋商機制，是為了節約司法資源，對案情簡單、公益受損輕微的案情快速辦理，而調查可以采用各種各樣的方式，只要不違反法律規定即可，只有將磋商機制與訴前檢察建議都規定為公益訴訟訴前環節可采用的方式，才能完善訴前程序，實現以最少的檢察成本達到最優的法律監督效果。

（三）訴前磋商的制度構想

《最高人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十條規定了磋商程序的啟動、磋商的形式，即公益訴訟案件立案之后，檢察機關可以與行政機關以召開磋商座談會、發送事實確認書等方式磋商，但對磋商的告知程序、監督跟進程序、期限等都未做規定。筆者認為，訴前磋商制度的法律地位相當于訴前檢察建議，那訴前磋商制度也應該有完整的程序，即可以設置訴前磋商程序的啟動、訴前磋商的告知、召開訴前磋商會議、回復期限、監督跟進程序、磋商的終止六個階段。

1．訴前磋商程序的啟動。檢察機關發現公益訴訟線索并在統一業務系統立案后，若符合適用訴前磋商的案件類型即可啟動訴前磋商程序。

2．訴前磋商的告知。采用磋商程序，是為了節約司法資源，快速恢復受損的公益，筆者認為磋商的告知不局限于書面方式，也可以采用電話、傳真，甚至微信等方式提前告知行政機關擬召開磋商會議的時間、地點等，要求行政機關派人參加，由于《最高人民檢察院公益訴訟辦案規則》規定公益訴訟案件立案之后需要在7 日內將立案決定書送達行政機關，因此，筆者認為可以在送達立案決定書時一并告知磋商的時間與地點。例如E 市人民檢察院辦理的E 市某執法局對E 市金龍大道某小區道路破損怠于履職案中，因案情簡單，承辦檢察官通過電話告知行政機關的違法行為，擬采取的磋商方式，并告知了磋商的時間、地點。

3．召開訴前磋商會議。《最高人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十條規定了磋商可以召開磋商座談會、向行政機關發送事實確認書的方式進行，并形成會議記錄或者紀要等書面材料。但未規定會議記錄及事實確認書的具體內容，筆者認為會議記錄或者紀要，應包含以下幾個方面的內容：時間、地點、參加人員、基本案情、違法行為及其證據、整改方案，由行政機關、檢察機關參加會議人員簽字予以確認，并對整改期限予以約定或協商確定等，但可以不局限于訴前檢察建議2 個月的回復期，例如E 市人民檢察院辦理的E 市某執法局對E 市金龍大道某小區道路破損怠于履職案中，因行政機關可以快速整改，因此，在磋商會議中，約定半個月內整改完畢并書面回復。筆者認為事實確認書是一種更加規范的會議記錄，其主要內容應為行政機關的違法或怠于履職行為，由行政機關、檢察機關在事實確認書加蓋公章予以確認，也可以由檢察機關在事實確認書加蓋公章并送達行政機關，行政機關在送達回證上簽收確認。如E 市人民檢察院辦理的（涉營商）E 市市場監督管理局對某街道辦事處“某團”外賣商戶某快餐店未規范經營怠于履職案中，采用了事實確認書的方式，在事實確認書中對E 市市場監督管理局的怠于履職行為予以闡述，并約定了回復期限，E 市人民檢察院在事實確認書上蓋章確認，E 市市場監督管理局在送達回證上簽收確認。

4．回復期限。根據相關法律規定，訴前檢察建議的回復期是2 個月，該期限為不可變期間，行政機關與檢察機關不得對該期間約定延長或者縮短，行政機關需在2 個月的期限內依據訴前檢察建議的內容整改完成并書面回復檢察機關；但筆者認為，磋商不必規定確定的回復期限，應該依據案情類型、整改難易情況，由行政機關與檢察機關協商確定，對行政機關可以快速整改、公益可以快速恢復的案件，可以約定半個月或者1 個月的回復期限，對于整改時間長，行政機關需要依據法律規定進行告知、處罰、鑒定等類型的案件，則可以對各個時段的期限予以約定，不必局限于固定的回復期，給予行政機關更加合理的整改時間。

5．監督跟進程序。檢察機關與行政機關通過磋商達成一致意見后，檢察機關應當對案件進行實時跟進、監督，確保行政機關能按照磋商的內容執行，若行政機關在整改期限內予以回復并整改完畢，檢察機關應及時對案件終結審查，對于生態環境、食品安全保護等有公益受損反彈可能性的案件，可以通過開展公益訴訟“回頭看”，確保監督的效果；若行政機關在整改期限內不能按期整改完畢或者拒絕履行監督管理職責，檢察機關認為公益受損未明顯消除的案件，部分學者認為應該先向行政機關發出訴前檢察建議，若行政機關不能按照訴前檢察建議的內容整改完成再向人民法院提起行政公益訴訟，筆者認為再次發出訴前檢察建議則浪費司法資源，與設立磋商的目的相違背，訴前磋商的法律地位與訴前檢察建議的一致，若行政機關不能按照磋商的內容整改到位，檢察機關可直接依據磋商行政的會議記錄或者事實確認書向法院提起行政公益訴訟，對損害的國家利益和社會公共利益予以保護。

6．磋商的終止。行政機關與檢察機關在磋商中達成一致意見，依照磋商的內容整改完成后，檢察機關對案件終結審查即磋商的終止；在磋商過程中，若行政機關與檢察機關不能達成一致的磋商意見，或涉及多個職能部門，各職能部門不能就分工達成一致意見，則磋商可能無法繼續進行，筆者認為，此時檢察機關應及時終止磋商，依據前期調查核實的相關事實及相關法律規定，向行政機關發出訴前檢察建議。

四、結束語

完善訴前磋商機制是為了使檢察機關可以更好地履行行政公益訴訟訴前職責，磋商并不是取代訴前檢察建議，而是與訴前檢察建議相互補充，形成共同保護國家利益和社會公共利益的合力。