對標CPTPP擴大我國自貿試驗區金融開放

魏巍 叢琮

黨的二十大報告指出，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。實施自由貿易試驗區提升戰略，擴大面向全球的高標準自由貿易區網絡。2023年《政府工作報告》指出，積極推動加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等高標準經貿協議，主動對照相關規則、規制、管理、標準，穩步擴大制度型開放。優化區域開放布局，實施自由貿易試驗區提升戰略。自貿試驗區作為我國高水平對外開放的試驗田，必須以制度創新為核心，積極對標國際高標準經貿規則，成為國際先進規則的銜接者和踐行者。對標CPTPP高標準金融規則，深入探析我國自貿試驗區未來金融開放路徑，有助于從規則、標準、管理層面打造開放型金融體系的“升級版”，以高水平開放促進金融業高質量發展。

CPTPP金融服務條款主要規則

近年來，自由貿易協定（FTAs）推動服務貿易規則特別是金融規則重構，形成了相比于WTO金融服務貿易規則更高的標準。《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）在延續《服務貿易總協定》（GATS）的基礎上發展了國際金融規則，2018年正式生效，該協定具有開放標準高、覆蓋范圍廣、邊境后議題多等特點，已逐漸發展成為國際金融規則的樣板。在金融服務貿易領域，CPTPP最重要的特點如下：

以實現金融領域開放為目標，建立并完善負面清單管理機制。不符措施即負面清單，以時間為軸線分為現行不符措施及未來不符措施兩方面。不符措施的主要要素包括限制外資的部門、限制措施所違反的特定業務、執行措施的政府層級和法律依據以及限制措施的具體描述。

有效落實“國民待遇”原則，實現金融監管一致性。成員國企業享有不低于在同樣或相似情況下本國投資者獲得待遇的權利，具體體現在企業設立、獲得、擴大、管理、經營、運營、出售或其他處置方面。同時，不可以通過數量配額或其他形式在金融機構準入方面設置限制。

要求消除“技術壁壘”，促進金融數據跨境流動。成員國應允許境內外資金融機構為日常經營所需跨境傳輸信息，僅可出于保護個人數據和隱私的目的加以限制，或要求金融機構事先取得監管機構授權，通過指定企業成為信息接收方以滿足審慎監管需求。成員國不能硬性規定將數據存儲在境內服務器上，提倡金融數據在成員國間實現自由安全流動。

允許設置例外條款，確保金融穩定。主要包括以下四種例外條例：第一是審慎例外條例，即為維護金融體系穩定，可采取保護投資者、存款人、投保人、保單持有人利益的相關措施；第二是宏觀政策例外條例，即為執行貨幣政策、匯率以及其他信貸類宏觀政策采取的非歧視類措施；第三是機構安全方面例外條例，即出于維護安全目的可采取阻止或限制金融機構或跨境金融服務提供者向其附屬機構或關聯人轉移資金等措施；第四是執法例外條例，即可采取打擊違法、欺詐以及金融違約等方面的必要措施。

我國自貿試驗區金融開放水平與CPTPP的差距

負面清單管理水平尚存差距

在我國自貿試驗區外商投資負面清單中，國內金融業相關內容已全面清零，未來擴大開放將主要集中在跨境金融服務貿易領域。目前，國家層面尚未出臺適用于所有21個自貿試驗區的跨境服務貿易負面清單。上海自貿試驗區作為我國服務貿易及擴大對外開放的橋頭堡，已于2018年先行試點，推出跨境服務貿易負面清單管理制度。就該制度而言，與CPTPP的差距體現在金融領域限制措施較多（共31條），產業分類未能采用國際通行標準，措施內容缺乏法律法規依據描述，且內容指向性不清、透明度不足，諸多項目的規章制度自由裁量空間較大，影響實施效果。

金融開放程度有待進一步深化

我國自貿試驗區金融開放領域雖已取消外商投資準入限制，但仍存在不同程度的外資金融機構經營范圍受限、批復周期長、資本賬戶開放不足、對資金跨境支付和流動存在限制等情況。一是市場準入門檻依然較高。我國自貿試驗區外資銀行、保險證券公司設立分支機構從申請到批復最長分別需要8個月和6個月，而CPTPP則對各成員方的國內批準程序提出較高要求，如“一成員方的金融監管機構應在120天內對另一成員方的一金融機構的投資者、一金融機構或一跨境金融服務提供者提出的與提供金融服務相關的完整申請作出行政決定”。在高管準入方面，我國現行自貿試驗區監管法規并未明確境外人員擔任金融高管的準入要求或規定，負面清單亦未設置相關準入條款，而CPTPP明確禁止成員國就自然人擔任境外金融機構高級管理人員設置條件。二是資本賬戶開放不足。出于安全性考慮，目前我國自貿試驗區在應對外國投資者審查、資金跨境流動等方面尚處于制度探索期。例如，雖然設置了QFII、QDII和RQFII制度，但QFII對投資比例及額度、外匯跨境流動進行了一定程度的限制，RQFII也實行較嚴格的額度管控。目前在金融創新水平最高的上海自貿試驗區，仍沒有資本項目可兌換方面的創新案例。而CPTPP則要求每一成員方應允許所有與跨境服務提供相關的轉移和支付自由進出其領土且無遲延。

金融數據跨境流動管理能力有待提升

我國國家層面上位法不完善，自貿試驗區金融數據跨境流動機制建設滯后，金融數據跨境流動基礎制度和標準規范缺位。《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等國家層面上位法宣示了促進數據自由流動、維護國家安全的立場，但對于數據跨境流動需滿足的條件、數據出境前后的安全評估及保護措施等關鍵要素不夠明確、具體；個別金融法規“一刀切”式的禁止金融數據跨境流動，與CPTPP允許基于日常經營所需跨境傳輸金融數據的原則不符。在國家層面的數據規制整體框架下，部分地方政府無法精準把握金融數據政策對外開放的程度，自貿試驗區關于金融跨境流動政策制定力度弱、推行速度慢。如上海自貿試驗區雖已啟動“信息飛魚”等重大建設項目，但為了避免出現數據泄露等威脅到國家安全的潛在風險，在促進金融數據跨境流動政策制定方面進展緩慢。

金融監管及風險防范機制尚不健全

CPTPP主要通過對金融服務設置詳盡的不符措施和例外條款實現對成員國的金融監管，保證了成員國金融監管者的自由裁量權。相比而言，我國尚未制定自貿試驗區專屬的金融監管制度和風險防控機制，盡管很多自貿試驗區的金融改革方案對完善金融監管進行了一些探索，但在金融監管創新方面還比較審慎，主要包括“三反”制度、特色監測報表等；為防范系統性金融風險，自貿試驗區實施了一系列審慎例外措施，例如，跨境雙向人民幣資金池業務限制、資本項目不可兌換等，且實行額度管理。總體來看，由于金融監管標準和水平不足，風險防范機制不健全，一定程度上存在以例外措施兜底傾向。另外，自貿試驗區金融監管部門與稅務、司法等其他監管部門間的信息對接與數據共享還存在一定障礙，綜合監管軟硬件能級尚有待進一步提升。

我國自貿試驗區金融進一步開放創新的政策建議

CPTPP作為當前開放程度較高的國際經貿規則，我國政府已表態積極推動加入CPTPP。但值得關注的是，我國尚未推出體系性制度安排與之對接。本文建議進一步推動我國自貿試驗區金融方面開放創新，結合國情對標CPTPP規則先行先試，積極探索金融領域開放創新的最優解。

完善國民待遇加負面清單制度。自貿試驗區應率先轉變開放模式及發展理念，參照CPTPP成員國中開放度較高的金融服務負面清單，加大對負面清單管理制度的測試力度，優化負面清單設置，真正轉向負面清單管理。一是文本格式和內容盡量與國際接軌。借鑒發達國家的統計、分類以及編制方法，要求應明確具體、易于理解，清單內容應邏輯清晰、高度透明，資質類限制應盡量與國際接軌，引入靈活性限制方式；負面清單文本應附上對于透明度、新金融服務、跨境數據流動和爭端解決機制等方面的條款，以提高負面清單的規范性和完備性。二是利用未來不符措施清單做出合理權利保留。做好金融部門細致分類，對于當前金融產品發展不足、監管規則空白或不細致的關鍵敏感金融領域，建議利用未來不符措施清單為未來改革保留政策空間，防范過快開放可能導致的潛在金融風險；對于非敏感部門可在完善相關法律法規的基礎上進一步放開。三是加快推進自貿試驗區金融立法。建議借鑒國際通用的分類方法，梳理完善行業法律法規，明確立法主體、層次，謹慎使用自由裁量權，加快推進行政審批程序立法化以提升便利性、規范性。

拓展金融開放領域。自貿試驗區應盡快制定對標CPTPP高標準經貿規則的實施方案，將CPTPP金融服務條款中尚未在境內開放的條目在自貿試驗區大膽嘗試并進一步完善。一是放寬金融市場準入條件。積極對標CPTPP的“新金融服務”條款，在自貿試驗區內對包括銀行、保險及證券等領域的外資獨資以及新金融服務業態實行開放政策，例如，私募股權基金跨境投資、理財、擔保及資產轉讓等；探索逐步調整跨境金融服務人員管理及流動標準。二是穩步推進資本項目開放。自貿試驗區應加快探索以FT賬戶體系為代表的金融賬戶開放與資本項目可兌換的制度安排，實現跨境資本的自由雙向流動；積極開展支付與清算領域的跨境本外幣一體化資金池業務，建立人民幣計價的全球結算中心，推動人民幣成為更廣泛的國際儲備貨幣。

探索建立金融數據跨境流動機制。建議參考CPTPP中“技術壁壘”規定，在自貿試驗區率先建立金融數據跨境流動規制體系，為全國對標CPTPP形成跨境數據開放規則提供經驗借鑒。一是建立金融數據跨境流動基礎制度和標準規范。自貿試驗區應率先建立以風險為導向，數據分類分級審查、出境目的審查、出境安全評估等相結合的跨境數據流動基礎制度，同時明確各審查環節的標準規范。探索對敏感數據實施跨境傳輸評估許可，明確非敏感數據跨境流動及非本地化存儲要求并逐步與CPTPP接軌。二是提升監管科技水平和數據管轄能力。自貿試驗區應強化信息技術研發應用能力，提升監管科技水平和域外數據管轄能力，同時合理識別數據處理者，逐步將大型科技企業等所有從事金融信息跨境處理的相關機構全部納入監管，填補金融數據監管空白。三是國家層面應加強金融數據治理立法。國家層面應為各地自貿試驗區探索金融數據跨境流動機制營造良好的外部發展環境。盡快推動出臺上位法配套法規，打造網絡安全、數據安全、個人信息保護“三位一體”數據治理法律體系，并做好自貿試驗區內金融法規與上位法的銜接。

做好金融對外開放的風險防控。自貿試驗區是金融開放高地，要不斷完善金融風險防控體系，提升金融宏觀審慎監管能力，在有效維護金融安全的基礎上穩步推進對外開放。一方面，要堅守風險底線。對標CPTPP推動金融開放不代表所有的條目都要達標，應該結合實際情況采用結構化政策穩步推進自貿試驗區金融開放。例如，對于升級“國民待遇”等傳統條款部分內容，可對標加以推進，但在跨境數據、金融投資爭端等涉及國家安全及金融安全等領域則要求在堅守對外開放及風險防控底線的基礎上進行逐步探索。另一方面，也要積極創新探索。一是強化管理，確保監管政策具體、透明、可預期。自貿試驗區要探索建立基于風險指標、內外資統一的監管機制，確保事前準入審批各項要求及流程呈現高度透明化，準入標準與國際標準接軌程度高，將事中和事后監管放在更重要的位置。二是簡政放權，完善金融監管制度體系。賦予自貿試驗區更大的開放自主權，允許在金融開放領域自行出臺實施扶持政策、行政法規和管理規章，同時不斷完善自貿試驗區容錯糾錯和激勵機制。三是創新監管，提升數字化監管能力。借助互聯網、大數據等信息化技術，創新性提高監管數字化水平，實現智能化監管。積極運用金融科技來探索和完善“沙盒監管”機制，構建金融開放創新的“安全空間”。四是加強合作，穩步推進金融開放創新。由于CPTPP中對成員國的金融監管權限主要表現在“不符”和“例外”條例方面，建議加強國際合作，強化國際監管標準互認，充分理解成員國金融監管政策，推進信息共享及合作談判，在國際金融監管規制制定中發出中國聲音。

（作者單位：國家開發銀行青島市分行，青島銀保監局）

責任編輯：魏敏倩

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