我國個人破產立法的必要性和可行性

王群

黨的二十大報告指出要持續“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。隨著我國社會主義市場經濟進一步發展，企業主體之外，自然人和非法人主體深度參與商事活動已成為經濟發展新常態，這部分商事主體一旦遭遇市場經營風險，需要以個人名義負擔無限連帶債務責任，不能獲得與企業同等的破產保護權利，進而無法從市場有序退出實現經濟重生（趙吟，2020）。現實生活中也有很多自然人因疾病、失業或者其他意外事件而背負大量債務，并因這些債務沒有及時清償而成為失信被執行人，其家庭的經濟重生和社會再融入難度明顯增大，客觀上給社會穩定帶來潛在風險。新發展階段，推進我國個人破產統一立法，讓“誠實而不幸”的債務人從市場中合法退出并獲得經濟再生機會，是防范化解經濟風險的必然要求。

我國個人破產立法的必要性

促進市場繁榮的重要支撐

我國長期以來只有《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）這“半部破產法”，國家層面的個人破產統一立法進展相對緩慢。隨著我國市場經濟深入發展，越來越多的自然人和非法人主體參與各種類型商事活動。統計數據顯示，截至2022年底，我國登記設立的商事主體為1.69億戶，其中個體工商戶為1.14億戶，占比為67.5%，農民專業合作社223.6萬戶，占比為1.32%，這意味著我國有近三分之二的商事主體不是法人主體。

此外，我國還有大量自我雇傭的商事主體以微商、電商、自由職業者等新業態形式存在。據統計，我國包括新業態從業勞動者在內的靈活就業者目前已經超過2億人，這些市場主體都不是企業，一旦在市場競爭中遭遇經營風險，無法根據《企業破產法》申請破產保護。這些市場主體的經營失敗風險可能連帶其家庭，造成居民新型債務型貧困，也給高利貸、地下錢莊等非法民間融資活動提供了條件（徐陽光，2020）。

營造國際一流營商環境的需要

從世界銀行的營商環境評估體系看，無論是營商環境（Doing Business，DB）項目，還是宜商環境（Business Enabling Environment，BEE）評估體系，“辦理破產”始終是世界銀行宜商環境評估體系中的十個一級指標之一。“辦理破產”指標明確將是否允許個人破產作為宜商環境建設的重要考核內容（王群，2017），我國只有企業破產法而沒有個人破產法，在該評估體系中“辦理破產”指標的得分一直較低，成為制約我國在全球宜商環境排名的“弱項”。加快個人破產立法， 有助于提升我國營商環境建設的國際美譽度。

同時，法治是最好的營商環境指標，推進個人破產立法也是落實《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中對市場主體的平等保護原則，即破產不僅適用于市場競爭中的企業，也同時適用于市場競爭中包括自然人、個體工商戶在內的非企業主體（劉武俊，2020）。

防范和化解經濟風險的需要

個人破產立法可以有效防范化解個人過度負債帶來的潛在經濟風險，并有助于減少高利貸、地下錢莊等非法融資活動的蔓延，從源頭上化解暴力討債、涉黑討債等問題。個人破產立法可以在法治框架內實現債權人和債務人利益再平衡，推動風險出清。一方面，個人破產立法通過法律程序提升債權人的公平受償概率，最大限度保護債權人利益，從源頭上減少暴力討債等影響社會穩定事件的發生；另一方面，個人破產立法幫助“誠實而不幸”的債務人從市場中合法有序退出，并避免輕易剝奪社會個體再次融入社會的能力（李帥，2016）。

個人破產立法可以在化解自然災害等意外事件的風險中發揮重要作用。如果國家立法制度體系中有個人破產法，在發生自然災害等意外事件的情況下，自然人可以主動申請個人破產，就可以為自然災難造成的群體性債務事件處理提供明確的法律依據。

此外，個人破產立法可以為解決“執行難”問題提供新思路。統計數據顯示，2022年我國因無財產可供執行的案件大約占全部執行案件的40%—50%，其中個人債務在這些執行案件中又占70%。強制執行關乎法律的權威，關乎當事人的合法權益保護，除了通過增加執法力量、強化財產線索的發現等提升執行效能以外，通過債務重整、重組和允許債務人破產等方式也可在不同程度上提升其債務被公平、有效甚至是完全清償的概率，也進一步暢通了“執行不能”案件的法定退出渠道（李宏偉，2019），讓執行正義以看得見、摸得著的方式實現。

我國個人破產立法的可行性

國家層面的立法態度日漸明朗

2019年6月，國家發展改革委等13個部門聯合印發了《加快完善市場主體退出制度改革方案》，明確提出由國家發展改革委、司法部等部門負責分步推進建立自然人破產制度。之后，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出“健全破產制度”。2020年5月，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，指出“健全破產制度，改革完善企業破產法律制度，推動個人破產立法，建立健全金融機構市場化退出法規，實現市場主體有序退出。”這是黨中央在正式文件中第一次明確指出要“推動個人破產立法”，為新時代推動我國個人破產立法提供了重要的政策指引。2021年，《民法典》生效實施，其中相關條款蘊含個人財產權受法律保護以及民事主體地位平等的立法精神，進一步為我國個人破產立法提供了制度空間（湯維建，2021）。與此同時，我國《企業破產法》在法人破產制度方面建立起來的規范程序，也為我國個人破產立法制度的建構提供了參考。

地方層面的探索實踐積累了經驗

2019年，溫州市中級人民法院發布《關于個人債務集中清理的實施意見（試行）》，臺州市中級人民法院也發布《執行程序轉個人債務清理程序審理規程（暫行）》，分別從審判程序和執行程序入手，通過建立個人債務集中清理程序，嘗試個人破產制度在司法層面的突破。2020

年12月，浙江省高級人民法院率先在全國省級法院層面發布《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引（試行）》，進一步拓展了類個人破產的司法實務的操作（目前已經有很多司法實踐案例）。這些司法層面的探索為我國制定個人破產立法積累了寶貴的經驗。

2020年8月，深圳市人大常委會審議通過《深圳經濟特區個人破產條例》，這是我國首個地方層面制定的個人破產立法，具有重大的里程碑意義。該法分別從適用對象、破產程序、債務人行為限制、豁免財產、考察期、破產欺詐的處理和破產事務管理等七個方面對個人破產運行和操作進行了詳實規定，以期通過合理調整債務人、債權人以及其他利害關系人的權利義務關系，促進誠信債務人經濟“再生”，防止惡意逃廢債，兩年多來已積累了不少的個人破產立法和司法方面的經驗。例如，成立深圳市破產事務管理署，以期進一步厘清法院、政府在辦理個人破產案件過程中的職能分工，探索形成“法院裁判、機構保障、管理人執行、公眾監督”的制度運行體系；出臺《深圳市個人破產信息登記與公開暫行辦法》《關于建立破產信息共享與狀態公示機制的實施意見》等規范性文件，為個人破產立法在實務層面的操作提供有效的指引，對推進全國層面的個人破產立法具有極大的參考價值。

相關制度的完善奠定了立法基礎

隨著市場經濟的蓬勃發展，我國的不動產登記制度、個人信用制度、公民個人信息保護制度和社會保障制度等都在逐步完善。國家制定并實施了《中華人民共和國個人信息保護法》《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》《征信機構管理辦法》《中華人民共和國征信業管理條例》等法律法規，對個人信息信用情況的保管、查詢、使用和保護進行明確且細致的規定，尤其是隨著互聯網、大數據時代的到來，中國人民銀行個人信用信息服務平臺上線，法院與各類信息平臺的互聯互通已不存在技術障礙，依法查詢個人財產、收入和信用信息日益便捷，有助于進一步降低個人破產信息查詢成本，識別債務人破產是否確實“誠實而不幸”（張善斌、錢寧，2021）。

結語

個人破產立法并非損害債權人利益。相反，如果有了個人破產立法，債務人申請破產后，所有財產將由管理人接管，在法院的安排之下進行審計和資產評估，并依據債權人的多少和類型在法律框架內對債務人的財產進行公平處置。如果發現債務人有抽逃資產現象，可以追回其財產甚至給予刑事處罰，更加有利于保障債權人的利益。當然，個人破產立法需要防范可能面臨的新的風險。例如，需要高度重視個人破產立法中未成年人的權益保護問題，尤其是要警惕一些債務人借個人破產之名行惡意逃廢債之實，需要建立合理的失權制度、復權制度、財產申報調查、破產信息公開、反破產欺詐法律懲戒機制和嚴格的債務人行為限制等制度規范。總體而言，我國推進統一的個人破產立法正當其時，可以在正在修訂的《企業破產法》中增加個人破產相關法律規范，也可以由國務院單獨制定全國性個人破產條例，將深圳的地方立法探索升級為全國層面的法律規范，進一步完善我國破產法制度體系。

【參考文獻】

[1]趙吟.個人破產準入規制的中國路徑[J].政治與法律，2020（6）：122-134.

[2]徐陽光.個人破產立法的英國經驗與啟示[J].法學雜志，2020（7）：24-35.

[3]王群.遺忘抑或喚醒：網絡資金賬戶新問題及試解[J].江淮論壇，2017（4）：117-123.

[4]劉武俊.個人破產法試點為全國立法積累經驗[N].中國審計報，2020-06-10：007.

[5]李帥.論我國個人破產制度的立法進路——以對個人破產“條件不成熟論”的批判而展開[J].商業研究，2016（3）：186-192.

[6]李宏偉.以個人破產制度進一步優化營商環境[J].人民論壇，2019（23）：116-117.

[7]湯維建.制定我國《個人破產法》的利弊分析及立法對策[J].甘肅政法大學學報，2021（6）：41-56.

[8]張善斌，錢寧.個人破產熱點的冷思考——以立法條件的考量為中心[J].法學家，2021（6）：135-148，195.

（本文為重慶市社科規劃一般項目“準確把握形成全面開放新格局的內在邏輯”基金項目成果，項目編號為2020YBZJ19）

（作者單位：中共重慶市委黨校法學教研部）

責任編輯：楊生恒

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