國有企業構建巡察上下聯動貫通體制機制研究

吳欽翰 溫美洲 陳戈靈

巡視巡察制度是黨內監督的重要方式，是推動全面從嚴治黨向基層延伸的戰略舉措。國有企業做好巡察工作，提高企業內部巡察兩級黨委上下聯動，強化兩級巡察上下聯動、促進巡察工作高質量發展，需要探索符合國有企業實際的“兩級巡察上下聯動貫通”工作模式，推進上下聯動有形有效，使巡察真正成為黨內監督的“前哨”、發現問題的“尖兵”、從嚴治黨的“利劍”。

深化國有企業兩級黨委巡察的現實意義

1、推動全面從嚴治黨向基層延伸

巡察制度作為全面從嚴治黨向基層延伸的重大戰略舉措，不僅在市縣全面鋪開，而且，大型國有企業結合實際，按照巡視巡察制度的精神，也在企業內部自上而下開展巡察實踐。國有企業的巡察只有覆蓋到管轄的所有黨組織、黨員領導干部，才能真正發現問題，并推動解決問題，發揮其監督的震懾作用。只有將觸角延伸到最基層，才能消除巡察的監督盲區，解決“上面九級風浪，下面紋絲不動”的問題。在國有企業的巡察中，基層黨組織在落實全面從嚴治黨責任上還存在一些“上熱中溫下冷”的現象，落實主體責任主動性和自覺性不強，責任壓力層層遞減，落實監督責任還存在“寬松軟”現象，一些重點領域腐敗問題頻發、多發，侵害員工權益的“微腐敗”問題突出。而長慶油田探索實踐兩級黨委巡察工作上下聯動，把監督觸角延伸到基層，能夠消除上級監督盲區，切實傳導全面從嚴治黨壓力，強化各層級黨組織全面從嚴治黨責任，推動構建風清氣正的政治生態。

2、促進國有企業規范巡視巡察體制機制

國有企業黨委開展巡察工作，加強對基層黨組織領導班子及其成員的監督，是巡視“利劍”向基層的延伸和拓展，是黨內監督和群眾監督相結合的有效形式。近年來，國有企業落實黨中央關于加強巡視巡察的各項決策部署，全面建立和規范了巡察體制機制。目前，巡視巡察上下聯動，主要是指中央-省委-市委-縣委四個層級的上下聯動。而國有企業的巡察上下聯動，主要是針對企業內部的巡察實際，在黨委-基層黨委-基層黨組織這三個層面的上下聯動。中國石油天然氣集團公司于2018年建立了巡察制度。隨后，所屬各油氣田黨委認真落實中國石油天然氣集團公司的巡察工作部署，安排巡察工作，提出巡察要求。經過數年的巡察實踐，多措并舉推動巡察工作高質量發展，不斷提升巡察監督質效。在巡察實踐中，探索推進油田公司兩級巡察上下聯動工作格局，是落實黨中央和國有企業巡視巡察上下聯動政治任務的具體體現。通過建立油氣田兩級巡察上下聯動監督網，能夠延伸完善黨中央、國有企業巡視巡察上下聯動工作格局，打通層級、接通地氣，層層傳導壓力，層層落實責任，形成上下借力、同頻共振的良好局面，更大發揮巡察利劍作用，釋放“1+1＞2”的疊加效應。

3、有助于推進巡察工作質量

基層巡察是油氣田公司巡察的有效補充，要實現公司巡察高質量，同樣要推進基層巡察高質量。但基層巡察工作依然存在發展不平衡的情況，比如：有的對巡察工作的重視不夠、認識不足；有的對政治巡察內涵理解把握不準確，陷入具體業務，就事論事；有的巡察規范化、標準化要求不高，工作程序不熟悉、標準不統一、方式方法單一；有的把握監督重點有偏離，上下一般粗，發現問題質量不高；有的破解“熟人監督”難題謀劃不足、方法不多，一般性問題占絕大多數，典型突出問題較少，很少移交問題線索；有的推動整改不力，存在掛空擋、走過場現象；有的巡察成果運用不到位，該追責的未追責，該舉一反三的未開展，該完善制度的未完善。因而，在油氣田企業兩級黨委探索實踐巡察上下聯動，有利于加強公司黨委對巡察工作的統一領導，有利于促進兩級巡察工作真正從“形”到“神”有機銜接，有利于整體推進油氣田巡察工作高質量發展，有力保障和推動油氣田高質量發展。

油氣田企業巡察工作中存在的問題及成因分析

1、政治定位還不夠明確

油氣田企業公司黨委對兩級巡察工作的定位還缺少制度化、規范化。從近年來公司兩級巡察實際運行情況來看，公司黨委對二級單位巡察工作的領導、管理和指導還需加強。部分二級單位黨委對巡察工作本質的認識存有偏差，有的機械套用上級巡視巡察的模式、方法，既加重了巡察組和被巡察黨組織的負擔，巡察效果也不明顯。

2、責任落實兩級巡察工作格局還未形成

“統一領導、分級負責、縱向聯動、橫向貫通”的兩級巡察工作格局還未形成。目前，公司兩級巡察雖然由公司黨委統一領導，二級單位分級、分類實施開展，但局部的巡察責任履行渠道尚未打通、機制不夠完善、載體不夠豐富，監督資源還需要進一步整合。

3、組織實施存在各自為戰上下一般粗問題

兩級巡察還存在各自為戰、上下一般粗的問題，公司黨委對二級單位內部巡察的了解跟蹤、指導督促還需要進一步加強，公司黨委巡察的示范帶動作用有待進一步挖掘，尤其是在“以巡促巡”“聯動巡察”等方面實踐不足。

4、貫通融合一體貫通監督機制不夠完善

巡察與紀檢、組織、審計以及其他職能部門一體貫通的監督機制不夠完善，溝通協作的深度不足，對接的情況還浮在面上，向巡察組提供的多為一些眾所周知的普通問題，溝通協作的方式還較為單一。

5、成果運用上下結合統籌運用局面尚未形成

從成果運用來看，巡察成果“上下結合、統籌運用”的局面尚未形成。一是巡察整改監督責任壓的不實。二是部分職能部門對巡察成果運用的措施手段還不夠豐富。三是公司兩級巡察成果運用一定程度上彼此孤立。

6、隊伍建設一體培養聯動使用的局面尚未形成

從隊伍建設來看，兩級巡察隊伍“一體培養、聯動使用”的局面尚未形成。一是巡察“熔爐”作用發揮不夠。二是兩級巡察機構建設短板突出，從事專職巡察管理工作的人員力量單薄。三是兩級巡察人員日常培訓組織載體不夠豐富。四是兩級巡察人員培養交流、互聯互通、一體管理使用的機制尚未完善，巡察干部考核評價體系尚未建成。

7、基礎建設共創共建共享共用不夠完善

從基礎建設來看，兩級巡察“共創共建、共享共用”的基礎建設不夠完善。公司兩級巡察制度銜接、報備等工作還處于起步階段。公司兩級巡察工作信息化建設目前還處于空白，面對日益龐雜的巡察工作數據、資料，建設一個安全、科學、高效、系統的巡察工作數字化平臺迫在眉睫。

改善國有企業巡察上下聯動工作、

提高巡察工作質效的主要措施與對策

1、定位聯聚，提升兩級巡察工作針對性

明確兩級巡察職能定位。油氣田企業公司黨委在統籌推進兩級巡察工作，構建上借下力、下借上勢、同頻共振、油氣田上下“一盤棋”上發揮主體作用，公司巡察是樞紐，發揮承上啟下作用，二級單位內部巡察是油氣田企業公司黨委巡察的有效補充。

加強對兩級巡察工作的集中統一領導。“統一領導、分級負責”是《中國共產黨巡視工作條例》確定的巡視巡察基本原則。強化公司黨委對巡察工作的領導。公司兩級黨委及巡察工作領導小組加強對巡察工作的領導，形成一級抓一級、層層抓落實的良好局面。強化黨委巡察工作主體責任。公司兩級黨委要把巡察工作作為落實全面從嚴治黨主體責任的重要抓手，列入年度工作要點，加強組織領導。強化公司黨委對二級單位巡察工作的督促指導。建立指導督導工作機制，公司黨委巡察機構根據需要派出現場指導督導組，了解各二級單位工作開展情況，指導規范工作，促進提高巡察質量。

加強對兩級巡察工作的統籌謀劃。公司黨委層面，科學合理安排任務，是確保巡察取得良好成效的關鍵。應做好四個環節工作：摸清底數、科學分類、匹配方式、動態調整。二級單位層面，作為巡察上下聯動戰略格局的重要一環，在公司黨委兩級巡察監督體系中處于基礎性地位。做好支持配合、對標謀劃工作、接受工作統籌、強化聯動保障，積極做好巡前信息提供、巡中問題處置、巡后情況上報等工作。

2、重點聯謀，提升兩級巡察工作精準度

準確界定公司黨委巡察監督重點。公司黨委將“部分單位黨委政治意識、大局意識欠缺，貫徹執行上級黨組織決策部署不力；部分單位治理能力和治理體系不完善，關鍵領域重大風險防范化解不及時、不到位”等五個方面的突出問題作為今后巡察監督的重點。

明確二級單位黨委巡察監督重點。各二級單位黨委緊盯被巡察黨組織職能責任，注重發現和推動解決基層黨組織存在的突出問題，著力避免巡察重點不突出、重點把握不準、結合基層實際不夠的情況。

深化巡察工作規律性認識。黨的十八大以來，國家巡視重點從“四個著力”向“六大紀律”“六圍繞一加強”“四個落實”“三個聚焦”轉變，根據國家反腐形勢演變，從油氣田黨風廉政建設和反腐敗實際出發，持續完善巡察監督的重點，使巡察工作思路越來越清晰，監督重點越來越聚焦。

推進兩級巡察重點有序銜接、形成聯動。巡察重點聯動，對標上級要求，公司黨委結合油田發展形勢，以“四個落實”為框架，以“十二個著力發現”和“155個是否存在”為監督重點，探索制定“四個落實”巡察模塊化清單，基層單位探索制定二級單位巡察“三個聚焦”模塊化清單。公司黨委一體推動兩級巡察有序銜接，指導巡察組使用清單中的方式方法，直擊“病灶”，直達“堵點”，有效解決巡察過程中巡的不準、不深、不細的問題。

3、方式聯創，提升上下聯動實際成效

兩級巡察靈活運用組織方式。優化改進公司黨委巡察方式方法，堅持“常規+專項”，輔助開展“回頭看”“督導”，確保巡察工作走深走實。探索創新二級單位黨委巡察方式方法。二級單位黨委堅持因地制宜、分類實施的思路，在體量相對較大的采油、采氣單位實施自主巡察，巡察方法以“常規+專項”為主。

探索創新兩級巡察方法。“12+N”是中央巡視工作條例明確的巡視工作方法。不斷創新談話方法，堅持“六必談”，并針對談話對象不同表現，講究技巧。積極探索搭建巡察微課堂。通過制定課程計劃，請被巡察單位的“一把手”和各部室主要負責人給巡察干部上課培訓，幫助巡察干部全面掌握被巡察單位的主要業務和工作情況，迅速提升發現問題能力和水平。開展二維碼無接觸線上調研。制作二維碼調查問卷，采用無接觸方式，開展線上調研，只需“掃一掃”，即可實現“一鍵登錄”參與問卷調查。設立“數字舉報信箱”，將二維碼張貼在被巡察單位和居民比較集中的場所，群眾反映問題反映情況“一鍵直達”巡察組。

推進兩級巡察方式方法形成聯動。公司黨委要強化頂層設計，擬定巡察工作框架和工作規范，公司黨委巡察辦公室常態化對二級單位開展內部巡察工作情況進行指導，同時建立對各二級單位巡察工作開展情況的考核評價工作，將基層巡察工作開展情況納入年底考核指標。督促各二級單位黨委嚴格落實報告報備制度，即各二級單位對巡察制度修訂情況、領導小組調整等情況向油田公司黨委巡察辦公室進行報備，接受巡察辦的審核指導，實現巡察過程的上下聯動。

4、成果聯享，提升兩級巡察工作綜合效應

加強成果運用領導。為壓實巡察整改責任，成立巡察成果運用領導小組，組長由油氣田企業黨委書記擔任，對巡察整改工作全面負責，定期聽取班子成員、職能部門、基層單位巡察成果運用工作匯報，對暴露出的問題進行研究審議，推動問題整改銷項。

系統推動問題整改。抓好問題整改是成果運用很重要的一個環節。按照立行立改、全面整改、舉一反三等三個方面，細化整改責任和整改要求。

協同推動成果運用。建立紀委-組織人事部門-巡察辦聯動監督、督促整改機制，對整改掛空擋、走過場、虛假整改的，三個部門聯合提出問責建議并移交處理。定期將工作推進情況向巡察整改領導小組匯報，以強有力的巡察整改監督推動問題整改。同時，黨委組織部門要積極地把巡察成果作為干部考核考察使用的重要依據，將巡察整改情況納入干部考核評價指標，推動成果運用。基層黨委：抓好公司巡察反饋問題整改；把公司巡察反饋問題整改作為內部巡察監督重點；對照公司成果運用機制，扎實做好本單位內部巡察成果運用。

5、監督聯通，提升巡察工作合力

實現巡察監督與其他監督貫通融合，首先必須從思想、責任、組織等方面推進。推進思想貫通。以習近平總書記重要論述統領貫通融合，形成貫通融合共識。推進責任貫通。健全責任體系，實施“清單化”管理，研究建立“巡視巡察與其他監督貫通融合責任清單”。推進組織貫通。強化貫通融合組織建設，加強對貫通融合各環節工作的統籌謀劃和組織協調，充分發揮黨風廉政建設和反腐敗工作領導小組作用。

推動監督貫通融合，構建完善機制是保障。建立健全日常工作互通機制。年度計劃任務適時互通，共同謀劃“同步式”聯合監督檢查或“接力式”深入監督檢查，實現監督優勢互補。建立健全重點情況通報機制。按照時限要求和任務分工，保持推進情況互通，提升各自監督工作的針對性和實效性；建立健全巡前情況對接機制。工作方案對接，重點信息對接，組建隊伍對接。建立健全巡中專業支持機制。復雜情況聯合研判，重點領域協同檢查，重要問題快移快辦，邊巡邊移邊查、邊巡邊報邊調、邊巡邊反邊改，充分發揮巡察利劍作用。建立健全整改監督協同機制。整改督促共同抓，整改過程共同促，整改成效共同評，探索建立巡察機構和其他監督主體共同參與的“多方聯評”機制。建立健全巡后成果運用機制。成果移交聯動，線索處置聯動，問題整治聯動，及時向相關監督主體通報，提出意見建議，督促開展集中整治或專項治理。

實現四個共享，建立一個載體，提升貫通融合的質量效果。實現信息共享。明確共享內容、拓寬共享方式、建立共享平臺、設置共享權限、嚴格權限管理。實現資源共享。共享政策資源、共享專業資源、共享系統資源。實現力量共享。力量合理匹配、骨干交叉鍛煉、后備聯合培養。實現成果共享。監督報告互用、重要建議互報、經驗做法互鑒。以數字化平臺為載體，構建公司上下聯動、橫向貫通的兩級監督體系，織密公司監督工作網絡。

6、制度聯建，提升兩級巡察規范化水平

持續完善制度體系。公司黨委通過廣泛征集基層意見建議，編制巡察工作五年規劃，制定巡察工作領導、溝通會商、約談監督、督辦回訪、人員管理、隊伍建設、巡察組作風紀律情況評估等制度，修訂巡察工作辦法、巡察成果運用等為主要內容的工作制度體系。做好立改廢釋，及時清理廢止、修訂完善、填補空白，進一步扎牢織密制度籠子，為實事求是、依規依紀依法開展巡察工作提供制度支撐。強化制度執行。聚焦“關鍵少數”，對標公司制度體系建立完善巡察制度體系；因地制宜靈活編制一些務實管用的制度機制；將成熟的機制固化形成制度。

7、隊伍聯育，提升兩級巡察人員綜合能力

強化兩級巡察干部隊伍建設。公司黨委要加強巡察干部隊伍建設，建立健全準入、管理、監督和激勵機制，為巡察工作健康有序發展提供堅強組織保障。建好三支隊伍。選好用好專職干部、相對固定的借調干部和臨時抽調干部“三支力量”。

強化兩級巡察隊伍能力素質建設。加強政治建設，加強教育培訓。完善培訓內容，開展政治理論、政策法規培訓、巡察業務培訓，創新培訓形式，通過送教上門提升公司黨委巡察培訓水平、推進網絡化培訓。加強實踐鍛煉，以干代訓、下派掛職。

強化兩級巡察隊伍的監督管理。強化黨組織建設，加強考核評估，嚴格紀律要求，對巡察干部違紀違法問題要零容忍，及時嚴肅處理。

完善兩級巡察隊伍一體化建設、一體化培養、一體化使用機制。公司黨委統一建立巡察人才庫，強化對巡察人員的集中統一管理，一體化組織集中培訓，建立一體化考核機制，支持巡察干部大膽履職盡責，切實發揮巡察工作熔爐作用。

8、“三個加強”進一步提升兩級巡察聯動效能

加強巡察機構建設。公司層面加強巡察機構建設，配齊配全巡察人員，提升巡察隊伍力量；統籌考慮采油、采氣等主要生產單位的規模，設置巡察機構，配置專職負責巡察工作人員。

加強和優化巡察人員激勵機制。公司建立健全巡察人員選用、考核、激勵機制，搭建有效載體平臺，夯實巡察工作基礎；將巡察工作作為干部選拔任用的前置程序，對優秀的巡察人員推薦優先提拔使用，真正發揮巡察工作“熔爐”作用。

加強巡察信息化平臺建設。公司黨委統籌考慮，從經費、人員、設備等方面給予信息化平臺建設支持，推動油氣田企業巡察信息化發展，為巡視巡察信息化提供經驗，發揮國企擔當。

參考文獻

[1]中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，北京：學習出版社，人民出版社，2019。

[2]張學龍：《整體性治理視角下的黨內巡視巡察聯動研究》，載《理論與改革》，2019（06）：82-89頁。

[3]徐虹：《國有企業開展內部巡察工作的實踐與思考》，載《現代國企研究》，2019（06）：240頁。

作者簡介

吳欽翰 長慶油田公司黨委巡察辦公室綜合室副主任，研究方向為黨委巡察

溫美洲 長慶油田公司長北作業分公司黨群辦公室副主任，研究方向為黨建、企業文化、內部巡察

陳戈靈 長慶油田公司第二采氣廠紀委辦公室科員，研究方向為黨建、紀檢、內部巡察