少數民族自治縣公共服務供給困境和優化對策

少數民族自治縣公共服務供給水平的提升是縣域治理現代化和高質量發展的重要內涵，也是促進民族地區安定團結的重要保證。本文以T縣為個案，分析基本公共服務供給的現狀，歸納出供給不足的表現和原因，提出以立足當地實際建設服務體系、發展縣域經濟保證公共服務投入、創新多元的公共服務供給方式、建立科學的公共服務績效評價體系為重點的優化對策。

黨的二十大報告強調，“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。”這為今后一個時期推進現代化基本公共服務體系的構建闡明了價值目標和基本遵循。

少數民族地區的經濟社會發展一直被納入國家關注的重點。盡管如此，我國少數民族地區仍有許多發展劣勢，大部分處于自然環境極端、區位環境不佳的地域，面積寬廣但居住密度低、經濟發育不足，這嚴重影響其吸納人才和資源的能力，制約了發展。由于受上述因素影響，少數民族自治縣政府為人民群眾提供教育、醫療、基礎設施、衛生文化等公共產品和公共服務的成本高于其他非民族地區，這在客觀上影響了公共服務的供給效率，同時也增加了供給難度。經濟發展狀況與公共服務能力相互作用、互相牽制，造成了少數民族自治縣在公共服務水平上與非民族地區、發達地區存在差距的狀況，這就為少數民族自治縣進一步優化公共服務供給帶來了挑戰。本文聚焦少數民族自治縣在公共服務供給方面的實踐，分析其面臨的困境，試圖尋找出優化路徑和對策。

T縣是藏族自治縣，地處甘肅省中部，行政區劃歸武威市，位于武威市南部，是新中國成立后的首個實施民族區域自治制度的地區，同時也是由周恩來總理親自命名的全國第一個少數民族自治縣。該縣處在西部高寒地帶，海拔平均為3000米。該縣境內共有28個少數民族，以藏族為主，藏族人口已經達到該縣總人口中少數民族人口的97.14%，是全國四省藏區之一——甘肅藏區的重要組成部分。T縣全縣下轄9鎮10鄉，176個行政村，18個居委會。從目前來看，鄉鎮政府已經是該縣提供公共服務的主要力量。近年來，T縣為實現“幼有所育、學有所教、勞有所得、老有所養、病有所醫、困有所幫、住有所居、文體有獲、殘有所助”的目標，進行了許多嘗試和探索，初步形成了與國家基本公共服務體系相適應的基本公共服務體系。

T縣公共服務供給的現實困境

（一）T縣公共服務有效供給不足的表現

1、公共服務供給的效率欠佳

從T縣公共服務狀況來看，沒有實現公共服務提供的最優解，存在供給效率不高的情況。教育、衛生、就業服務等基本公共服務的提供還是投入型，投入的資金多、人力多，但服務收效甚微，供給效果沒有達到預期。T縣自然地理位置不佳、經濟發展基礎不牢、發展水平落后。地域廣袤再加上人煙稀少，必然使得公共服務的可達性受到影響，還會增加公共產品和公共服務供給過程的成本。同樣，供給成本高，后期對于公共服務設施的維護和后續服務的成本也會很高。另外，人口在一定范圍內的稀疏也會導致人民群眾對公共服務主動享用的次數遠低于預期，對服務主動提出需求就更不可能。同樣成本的付出并不能換來同樣效率的公共服務供給。

2、公共服務供給的質量未達到最佳

公共服務的供給質量高不高，以群眾的獲得感為衡量標準。公共服務的供給質量與人民群眾的生活水平、社會的發展密切相關，人民群眾的獲得感增強，才更有信心和熱情從事生產生活。目前少數民族自治縣在公共服務供給方面還存在著質量不高的問題。從T縣的基本公共服務供給情況來看，普遍為基本保障型，而非提升質量型。雖然近年來隨著國家宏觀政策的傾斜，T縣各方面的服務供給情況有了改善，但仍然存在教育質量不高、師資綜合素質有待提升、教師隊伍不穩，教育教學公共服務基礎設施依然不完善，醫療服務體系不健全、醫療服務效果提升慢，社會保障水平和社會化程度低的情況，這都是供給質量不高的具體體現。

3、公共服務供給的民族特色尚待加強

在漫長的發展過程中，各民族逐漸形成了獨具特色和魅力的人文環境、風俗習慣以及民族文化。通過對T縣的公共服務供給現狀的梳理，發現在現有的公共服務體系下，民族性這一特征沒有充分地體現，或者說沒有側重。一是政府沒有充分認識到民族地區特別是少數民族自治縣的公共服務應體現民族特色。各級在制定政策時層層下推，往往都按照一個標準，沒有較為明顯的凸顯特殊性，精準服務尚未形成。T縣以藏族為主，共有28個民族的群眾在此生活，“一視同仁”的政策無法滿足各民族群眾的差異化需求。二是少數民族地區群眾對公共服務的參與意識強。由于少數民族生活的區域往往與中心城市或行政中心相距較遠，形成了一種較為封閉的文化圈子，對政府行為沒有參與意識，人們享用公共服務的質量和效果取決于政府的“責任心”，缺乏主動參與公共服務的認識和根據自身需求提出服務要求的主動性。缺乏民族特點和區域特點的公共服務不能發揮縮短城鄉差距、貧富差距和區域差距的社會功能，不能體現社會的公平正義，既是公共資源的浪費，也是民族疏離和民族矛盾產生的原因之一。

（二）T縣公共服務有效供給不足的原因

對基本公共服務供給不足的原因進行分析，可以為后續的研究提供一定的參考。T縣是少數民族自治縣，其基本公共服務供給不足是由多方面原因造成的，具體來講集中在以下幾個方面。

1、投入資金相對有限

公共服務的供給質量和供給效率與資金投入呈正相關關系，而投入資金又與地方財政掛鉤，地方財政的多寡決定了公共服務財政資金的多少。長期以來，少數民族自治縣的財政收入體量小，增速緩慢，導致公共服務的資金嚴重短缺。T縣過去為國家級貧困縣（2020年2月28日退出貧困縣序列），既要承擔扶貧重任，又要耗費巨大的財政支出供給公共服務，不僅財政支出面臨困難，還會影響其他方面的發展。因此，T縣政府自然更為重視事關經濟效益GDP的發展和項目的建設，而不得不相對放緩對教育、醫療、就業等具有社會效益事業的資金投入。從目前的情況看，T縣既有少數民族地區經濟落后的特點，又有財政收入來源少的特征，公共服務的支出占總支出的比重偏低。

2、公共服務供給主體單一

近年來，我國已經逐步開放社會資本進入政府公共事業，公共服務供給主體范圍在不斷擴大，特別是PPP模式在公共基礎設施、市政服務的建設中發揮了極為關鍵的作用，這在發達地區體現的尤為明顯。然而在少數民族自治縣，政府仍然是絕對的公共服務供給者。當然，這與政府角色的特殊性有關，政府在作為公共服務的提供者時，出于公心，有能力也有責任保證公共服務的普遍可及，以縮小與其他地區的差距。同時，政府作為唯一供給者的主要原因還是為了保證群眾在服務使用方面的平等性，擔心社會力量進入后破壞公平性。從這個角度來說，政府在公共服務供給的主體地位是不可撼動的，但在效率方面和靈活性掌握上存在劣勢。由于目前社會資本有限加入農村公共服務的供給領域，不能產生經濟效益但卻關乎群眾生活發展供給領域和范圍，容易被忽略。在公共服務供給方面，T縣政府是絕對的主角，并且這一角色毋庸置疑不能改變。政府在提供公共服務時的統籌全局的強勢并不能掩蓋其在提供公共服務時效率低和靈活性差的弱點。從現在的情況看，政府獨攬公共服務供給，導致了機構臃腫，加大了財政壓力，另一方面，也把公共服務的效率拉低了。

3、公共服務供給的機制不健全

一是公共服務和公共產品的籌資機制還未真正建立。T縣目前的公共服務均由政府全權包攬，供給主體是政府，社會力量還未廣泛參與提供和發展公共服務的事業。T縣用于公共服務的資金絕大部分來自政府撥款以及轉移支付，本來就不多的政府資金難以滿足群眾對公共服務的需求。二是公眾表達公共服務需求的渠道不暢通。由于各鄉鎮、街道在經濟狀況、少數民族分布以及人文歷史方面的不同，其公共服務供給狀況存在差異。一些牧區群眾享受到的服務明顯不足，而一些鄉鎮的服務又顯得供過于求，造成這種情況的主要原因是“上對下”的渠道暢通，而群眾對政府的向上溝通渠道沒有建立，這就導致了政府無法及時地了解群眾的需求。明顯的行政任務和沒有調查的主觀行為促使政府以政績論英雄，而非群眾的獲得感。三是公共服務供給的監督機制不健全。通過調查發現，T縣對于公共服務供給的結果沒有評估，對過程沒有實行有效監督。我國目前公共服務的過程監督主要是以內部監督為主，但是內部監督容易形成事后監督和被動監督，如果有專門機構進行過程監督，也缺乏合法地位。有些地方有侵吞、挪用公共服務專項資金的情況發生，因沒有過程監督，發現問題為時已晚。

T縣優化公共服務供給的對策建議

深刻剖析T縣公共服務供給不足的表現和原因，其優化路徑和對策建議的提出，同時對其他少數民族自治縣也有借鑒意義。

（一）立足當地實際，建設服務體系

一是充分考慮少數民族地區的特殊需求，在國家標準的框架內，建立和完善基本公共服務體系及標準，要對公共服務內容的特殊性、形式的特殊性給予更多關注，將民族特殊文化、宗教信仰、生活方式融匯于政策原則、體系構建的過程中，同時注重體現覆蓋廣、易操作、便利便捷等特點。二是貼合當地實際情況綜合考慮本區域內政治、經濟、社會、文化、生態、交通等各方面的因素影響，不能隨意復制照搬，要體現全局性、計劃性、前瞻性以及科學性。三是在原本經濟條件有限、公共服務不足的基本現狀下，更要注重將比較有限的公共服務提供給最迫切需要的群體，側重考慮公平性。

（二）發展縣域經濟，保證公共服務投入

縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，處于宏觀經濟發展與微觀經濟發展的結合點，城市經濟與農村經濟的結合部，對縣級公共服務的供給有著十分重大的影響，幾乎決定著公共服務供給的財政保障的多與少。縣域經濟包括縣、鄉、村三級的經濟個體和組織，也包括多種所有制形式、各種經濟類型。一是充分利用民族地區地域特色，制定促進經濟實體、民營企業發展的政策，培育本區域特有的民族品牌和龍頭企業。二是找到本區域內的主導產業，充分發揮區位、資源、成本優勢，找準定位，主動向發達地區取經，爭取融入區域經濟圈；三是打破縣域發展壁壘，沖破行政區劃藩籬，促進各類資源和人才良性交流和互動，加強信息資源共享。

（三）創新多元的公共服務供給方式

無論是新公共管理理論還是公共選擇理論，都提倡社會資本和社會力量參與公共服務的供給。一是保證政府提供公共服務的主體地位不變，在負擔起供給重任、履行好供給義務的前提條件下，統籌好全局。二是充分調動起社會力量，引導企業在經營營利的同時樹立社會責任意識，號召社會資本參與社會事業，進入公共服務供給領域，逐步建立起多元化的供給機制。三是對政府和社會力量在公共服務供給中所起的作用進行清晰的界定，由政府提供普遍性、基礎性的公共服務，社會力量則起到補充和輔助的作用，提供個性化和定制服務，在供給公共服務的過程中不斷找到合作的契合點。

（四）建立科學的公共服務績效評價體系

樹立效果意識，建立公共服務績效評價體系，倒逼公共服務供給數量的增加和質量的提高。一是確定評價的主體。政府機構內部的評價，以上級主管為評價主體；群眾是公共服務的直接接收者，對公共服務的效果最有發言權，可作為主要評價人；可引入專業的第三方評價機構，這種機構具有較強的獨立性，評價方法相對科學，評價過程干預的可能性較小，會使得評價結果較為客觀和公正。二是確定合理的評價指標。完善評級指標，把群眾對公共服務的滿意度作為重要指標選入指標體系，同時根據經濟社會發展更新指標。三是確定科學的評價程序。在開展評價時，可邀請公共管理領域的專家對程序進行科學評價，邀請群眾和干部對過程進行監督。

結 語

基本公共服務的普及、普惠，是推進少數民族地區邁向共同富裕的重要指征。T縣依照國家標準建立了基本公共服務體系，但較國內發達區縣市還有一定的距離，還需要從多方發力，相信通過努力，建立現代化的公共服務體系已在不遠的前方。

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作者簡介

張莎莎 中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）公共管理教研部副教授，研究方向為政府治理和公共服務