教育治理之理論邏輯與實踐選擇

尤玉鈿 胡中鋒

摘? ? ? 要?無論何種范式的教育，都必須立足國家教育事業發展的全局與大局，體現鮮明的理論邏輯色彩。理論邏輯是教育治理的基礎，也是教育治理實現的根本遵循。以“基于”教育的視角審視教育治理的理論構想與邏輯機理，進而規定教育治理實現的實踐選擇。教育治理之起點邏輯、價值邏輯和行動邏輯共同推動著教育治理從理論走向實踐的目標指南。教育治理主體因資源利益沖突演化為資源依賴，多元共治是推動教育治理實踐的起點邏輯；教育治理主體間因利益與目標的相背離走向責任與規約下的集體行為，善治是推動教育治理實現教育公共利益最大化的價值邏輯；教育治理主體間因盲目與自由演進為契約與規范的合作行為，法治是規范治理主體的行動邏輯。

關 鍵 詞 教育治理? 起點邏輯? 價值邏輯? 行動邏輯? 實踐選擇

引用格式 尤玉鈿，胡中鋒.教育治理之理論邏輯與實踐選擇[J].教學與管理，2023（24）：24-28.

任何時代、任何國家的教育都需立足國家教育事業發展的全局與大局，滿足時代進步與發展的基本需求，體現鮮明的理論邏輯色彩。教育是一種國家性、政治性活動，不僅具有規律性特點，更具有目的性屬性[1]。教育治理的理論邏輯應以促進人和社會共同發展的教育目的為基本取向，不僅要解決“何為教育治理”的理論構想問題，還要解決“誰來治理”的起點邏輯，“治理什么”的價值邏輯以及“如何治理”的行動邏輯的邏輯機制問題。這些理論構想和邏輯機理規定著教育治理實現的路徑選擇與實踐進展，推動教育治理由理論走向實踐的現實演變。以“基于”教育的視角分析教育治理的理論構想與原則限度，以起點邏輯、價值邏輯和行動邏輯審視教育治理實踐的理論變遷與路徑選擇，為教育治理實踐提供基本的理論自覺，以期助推教育治理的高水平發展。

一、教育治理的理論構想與原則限度

1教育治理的理論構想

教育治理理論發端于西方，以破解單一主體論為其邏輯起點，以強調市場機制和社會自治為實踐主張[2]，以區別于教育管理范式為重構坐標。20世紀70年代西方經濟嚴重衰退，科技經濟被趕超不斷引發人們對學校教育的反思和抨擊，開始對長久統治西方的進步主義教育思潮提出質疑和批判。進步主義以不帶“教育目的”的教育主張，最終以學生學業水平低、學術能力差、脫離教育實際、缺乏紀律性等“教育失敗”現象歸因而告終。于是各國開始呼喚國家為教育改革發展路線、教育政策法規指揮布陣，走向了明顯的國家邏輯下強化政府干預的教育改革之路，開啟了教育治理的先河。治理這一概念自引入我國就引發了學者們的廣泛關注和熱烈討論。國內學者俞可平指出：治理是一個過程，這個過程是以協調為基礎的持續互動[3]。它既涉及公共部門，也包括私人部門[4]。治理的核心要義在于管理主體的變革和管理范式的轉變，由過去的單一、封閉的主體行為轉向開放、多元的主體行為，由過去命令、強制的運作方式轉向協調、合作的運作機制。主體成員間在共同的價值、目標和規則導向下開展治理可以理解為在一定的目標和規則導向下，多方利益主體通過協調與對話等多種方式，聯合參與社會事務的行動過程。

作為社會治理的重要維度，教育治理主要是對治理一般理論的闡釋并將其遷移至教育領域或在教育領域中演繹，從而形成教育治理的理論構想[5]。只是由“一般治理”到“教育治理”的過渡和重心轉移，這種認識下的教育治理忽視教育領域的目的性和特殊性，是一種特殊的治理，抑或是治理理論在教育領域的具體化[6]。然而，教育治理有自身的特定使命和領域屬性。如果單純照搬基于治理的“去權威”“多主體”“多中心”等基本主張，機械強調教育治理的政府放權、社會參與、學校自治、多元合作等實踐指南，而對于教育治理應該堅持怎樣的價值取向，轉變的理論邏輯和實踐的邏輯機制是什么，卻基本沒有論及，那么，嚴格來說，是“一般治理”視角下的“教育治理”。

2.教育治理的原則

從“關于”教育的治理到“基于”教育的治理，教育治理的理論構想應遵循以下原則。

（1）保證教育的正確方向

百年大計，教育為本。無論何時何地，采用何種教育范式，教育作為文明傳承，培養下一代，促進人的全面發展，實現民族復興和國民素質提高的基本宗旨是永恒不變的！無論何種類型的教育，任何時代都不允許違背社會公德，違反社會主義核心價值觀或傷害民族利益的活動存在。因此，教育治理需保證正確的教育方向，界定教育領域的活動范圍。如不允許出現損害民族利益和民族尊嚴的言行和活動，不允許主張或推崇違反民族意志的文化宣傳等。

（2）遵循教育的本質屬性

教育具有培育社會所需要的人才，促進人的發展的特殊使命。自有人類社會以來就有教育，教育的社會屬性對教育提出保障人的發展和社會進步的價值追求，培養適應當前社會發展需求人才的職能要求。可見，教育活動的目標及其發展使命與其他經濟、社會乃至個人活動的目標及發展使命存在明顯的本質差異。在主張多元主體共同參與教育治理的過程中，往往存在教育目標與多元目標難以兼容的現實。此時，如果沒有處理好教育目標與其他經濟、社會或個人目標之間的關系，就可能傷害教育的目標，違背教育的特殊屬性，失去教育對社會的指引功能。

（3）立足教育的現實基礎

當前，社會面臨發展不平衡不充分的問題，教育領域也不例外。我國教育仍存在地區發展不平衡、教育資源分配不均勻、城鄉教育水平差距大等現實境況。教育治理以區別于以往政府或市場等單一主體主導教育發展局面為顯著優勢和改革口號，政府對教育和學校辦學的適當放權，能解決教育領域政府和市場“雙重失靈”的困境，但是這也并不意味著教育治理可以包治百病。我國市場機制相對較弱，社會組織和公民個體相對不成熟，學校自主管理經驗不足等國情現狀是短期內改變不了的事實。在一些地方還沒有落實好政府簡政放權和擴大學校辦學自主權的情形下，單方面推進教育共治制度是脫離現實、不明智的[7]。因此，教育治理需立足教育實際情況，有條件、有計劃地推進。

基于以上分析，本文將教育治理表述為：為實現教育發展目標，國家機關、學校、市場、社會組織和公民個體等多元主體協同參與，共同管理教育事務以促進人和社會共同發展的行動過程。

二、教育治理的理論邏輯

1.多元共治是教育治理的起點邏輯

多元共治是教育治理的起點邏輯。教育治理的實質是多元主體的共同治理，即多方主體對教育實務的合作管理、共同治理，簡稱“共治”。資源與需求的沖突是教育治理的現實困境，多元與共治是教育治理實踐的邏輯起點。為何存在沖突，多元共治的本質何在，這是教育治理實踐不可回避的邏輯起點。

傳統計劃經濟體制下的教育管理服務模式，政府作為唯一的管理與供給主體，包攬了所有教育產品的生產與服務[8]，是一種“全能政府”形象，體現在教育管理領域的特征是：自上而下的統一命令，傾向于命令與服從。這種過度依賴政府主體單一方面的努力與資源供給的教育發展模式，容易陷入集權壟斷、單打獨斗、心有余而力不足、官僚色彩濃厚等困境。社會主義市場經濟的發展，對教育多樣化需求日益增長，同時更多利益主體的涌現，呼喚“全能政府”的變遷與轉型。根據資源依賴理論，組織為了生存需要資源，同時組織無法滿足自身發展所需要的所有資源，必須與它相互依賴的環境通過互換、協調合作等方式獲取自身所需要的資源。如學校等教育機構雖擁有智力、人力等教育教學資源，但因自身是非營利的公益性組織，需要其他組織提供的資金支持賴以生存；如政府雖掌握著大量的治理資源[9]，但在治理過程中需要依賴與利用其他組織的資源。可見，依靠政府或學校單方主體是難以獨立解決問題的，應該聯合營利組織、社會組織及國際組織等多方主體協同共治、資源互補。在此背景下，政府、學校、企業及社會組織等多方主體共同參與教育治理的理念，成為教育治理有別于教育管理的重要標志之一。治理的重要特征在于多中心和社會導向[10]，教育治理是“多元共治”或“多中心治理”，強調治理主體的多元化，區別于以往以政府為單中心的管理，成為教育治理的新格局。

從教育管理到教育治理的變遷和轉型，并非對“教育管理”的取代和否定。“教育治理”的出現，是社會發展和時代變遷的迫切需求和理性呼喚，是對傳統教育管理方式的超越和延伸，抑或是教育管理的現代形態，呈現出一種多元主體參與的新型民主形態。治理主體的多元化是確保教育治理有效運作的新型組織結構。

2.善治是教育治理的價值邏輯

善治是教育治理的價值邏輯。善治，即“好治理”，成功的治理，是教育治理的終極目標，是實現教育領域公共利益最大化的價值追求，也是教育治理的價值邏輯所在。然而，共治并不一定帶來善治。教育治理中的多元參與的主體，是否多多益善呢？如果治理主體間形成的共生關系可能是彼此不合作的共生，那么就難以產生部分之和大于整體的治理效果，也實現不了資源互補、增益治理效果的目標。如果各治理主體都是以自我利益最大化為行動目標，以現代化手段、技術治理為主導的路徑進行機械治理，把政府與市場、教育行政部門與學校進行嚴格對立，那么就違背了教育的本質和初衷，背離教育治理關于合作與伙伴關系的價值取向，偏離教育治理“善治”的價值目標，造成的后果突出表現在對教育問題的人文關懷淡化、造成交易費用過高和可能出現的集體行動失靈[11]。

教育治理實踐中各治理主體的治理行為取決于其所追求的價值傾向和利益訴求。如果缺乏正確的價值引導和必要的責任規范，不同治理主體的價值取向和利益訴求之間可能存在分歧和沖突。在教育治理實踐中，政府在權利意識和“管理績效”的共同驅使下，往往更加重視其權威性和合法性在治理過程中有沒得到重視和響應，更加關注治理過程的效果，即其權力在教育治理過程中有沒有得到有效發揮和回應，或從管理的有效性角度衡量是否有助于提升管理者的“政治績效”；市場受經濟價值驅使，以是否提供滿足市場需求的教育產品和獲取經濟效益為行動指南，這將與政府提倡的教育的公益性和學校教育所倡導的育人目標相背離，客觀上擠壓了公立學校的生存空間；學校以知識的傳授為價值使命，這使得學校在治理過程中缺乏主動性和自主性，在多元治理主體不同方式的干涉和影響下，對學校自身的辦學定位、角色認知和辦學自主性等方面帶來更多的困擾。因此，種種缺乏價值導向和責任規范的治理降低治理主體的治理參與和整體的治理效果，從而模糊和偏移各教育治理主體的價值取向。在這種趨勢下，各主體很難為保證教育事業發展的整體利益實現“善治”的最終目標自主和充分地承擔自我責任。治理既是一種制度設計，更是一種理念取向。教育治理的話語本身倡導著較為強烈的價值定位[12]，滲透著教育治理從管治走向善治的理念轉型，也規定著教育治理善治實現的終極目標。

3.法治是教育治理的行動邏輯

法治是教育治理的行動邏輯。從教育管理到教育治理，治理主體由過去政府的“單中心管理”到“多中心治理”的變遷，政府職能固然發生轉變，但政府職能的轉變并不意味著角色的弱化甚至退出。相反，在主張多方主體參與教育治理實踐中，政府更應該發揮主導作用，充當“元治理”的角色，在教育事業的宏觀規劃、監督保障、重大立法方面發揮更加重要的作用。法治是治理主體行為規范的行動邏輯，是對教育治理方式的理性抉擇。

在公共領域，教育的公共性程度遠遠高于其他行業。教育治理以多元共治為顯著優勢，鼓勵市場在教育資源配置與教育體制創新中的作用，同時倡導更多的私人部門或社會公眾參與到教育治理的事業中來。但市場存在盲目性、逐利性、目的性和自發性等弊端；學校難以全面改變長期以來的依賴性和封閉性以及自主性發展不足的狀態；社會組織存在成熟度和行動力的有限性等。例如，各大城市以各種營銷噱頭冠以貴族式幼兒園的標簽，以及中小城市低價“無證園”興起的異常現象，是社會資本對學前教育市場過渡操縱的結果。又如由于缺乏嚴格合法的審批制度和法治法規，導致當前市場出現各種培訓機構過多過濫的現象，特別集中在中小學生培訓市場。有的超標超前培訓課程、境外教育課程超前教學，制造及販賣焦慮；有的不惜高薪挖搶學校教師，造成學校優質資源流失；有的以高價高課時培訓費借機斂財，開展上市融資，進行資本化運作；甚至有以虛假宣傳、與學校勾連牟利等嚴重問題的存在。市場的自由操縱和隨意進出，直接后果表現為教育的公共利益受到侵犯，學生的義務受教育的權益無法得到保障。這時政府擴大學前教育資源供給，提高學前教育的準入門檻，法治監督市場的不規范主體，顯得非常迫切和必要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》政策的出臺，就是政府作為“元治理”發揮治理效能，從制度上法治上對培訓市場從嚴治理，全面規范校外培訓行為的重大舉措。

種種現象都說明，我國教育領域依然面臨發展不成熟不充分，不同區域教育資源供給參差不齊，部分地區的受教育權益無法保障，各地教育發展水平不均衡等問題。實現“善治”，獲取公共利益的最大化需要全社會各治理主體的共同努力，但政府的主體責任和權力干預至關重要。只有共治是不夠的，在多方主體參與教育治理實踐中，政府需發揮“元治理”的核心主體作用，承擔起主要責任，引領各治理主體走向“善治”的最終目標。

三、教育治理的實踐選擇

1.合作共生是教育治理實踐的基礎和起點

如果說社會經濟發展的需求與教育資源的沖突呼喚多元化的教育治理主體的出現，那么，治理主體間合作共生則是教育治理實踐的基礎和起點。教育治理主體中的政府、學校和市場，以及其他利益相關者（包括事業單位、社會團體、公民個人等）和各種社會組織，由于彼此所掌握的資源有限性和差異性，在具體治理過程中存在明顯的資源依賴。在教育治理實踐中，政府可通過出資建校或者捐資辦學、培訓，為學校提供更多的社會資源。如廣東省廣州市增城區人民政府與華南師范大學附屬中學簽約成立華南師范大學附屬中學增城學校，實踐了以政府為主、學校參與的“一主多元”辦學新模式。社會組織可通過學校進行資源優勢整合，共建戰略合作項目。如廣東省廣州市婦聯與華南師范大學簽署合作共建戰略協議，共同成立“廣州市家庭與婦女兒童事業研究基地”“人才培養實踐基地”，整合高校、社科機構與婦聯資源，共同探索社會組織參與教育治理的“多元共治”辦學新模式。企業通過提供技能、培訓等資源與學校合作培養人才，通過學校、企業深度合作，教師、師傅聯合傳授，深化產教融合，體現企業參與教育治理的人才培養模式。如近年來各大高校的諸多專業實施的現代學徒制，就是企業參與教育治理，校企雙主體合作共生的表現形式。

由此可見，組織間的資源依賴是社會分工環境下的客觀使然，并非組織的主觀意愿。這種依賴關系表現在資源的差異性與互補性，以及權力存在的差異性，也決定了政府和其他主體之間的關系不是簡單的命令與服從的關系，而是在自由、平等對話中通過各自的教育利益訴求表達尋求合作與發展。各方主體在利益可能存在分歧、資源彼此依賴的治理背景下，多元主體間的合作共生就是教育治理實踐的邏輯起點。在教育治理體系中，政府、學校、社會或公眾不是對立競爭關系，而是致力于形成攜手參與、聯動合作的集體行動。

2.規約與責任是教育治理實踐的價值指向

在教育治理實踐中，各治理主體需要充分明確教育治理的價值取向并以各自承擔的職責實現價值的融合，從而在教育治理實踐中形成治理合力。因此，需要責任整合引導治理主體意識到教育治理的根本利益是什么，并明確自我治理責任所在。規約和責任的建構則意味著教育治理主體間為了一定共同目標進行協作行動，即集體行動的達成[13]。這是教育治理的實踐指向，也是教育治理“善治”價值目標實現的必要路徑。

教育治理主體在治理過程中都存在一定的資源依賴，需要建立規約與責任機制保障資源互換的公平和效益。首先，引導主體從利益獲取向責任承擔轉變。資源依賴的共生性決定了各治理主體需要在整體的目標導向下以各自的責任承擔進行有限的行動自由，才可能在各方博弈情境中尋求可持續發展的共生路徑。因此，需要引導各治理主體充分發揮主觀能動性，通過互動與溝通、協調與合作，達成彼此之間共生共榮的教育治理“共識”。其次，分割整體責任強化規約下的自主行動。所謂整體責任是指各治理主體有責任有義務對我國教育事業發展承擔應有的職責，遵守公共治理規約，依法參與治理的義務。各治理主體由于不同的發展使命，存在不同的利益訴求。為保障多元治理主體的適當權益，需要厘清各治理主體的權力邊界和責任清單。在整體的宏觀規約下，確立各主體在整體目標走向下各自的限度和自由，踐行職責邊界內的行為準則，行使主體權益下的治理權力，才能在自主、合作與共生之間形成一種動態平衡，實現各治理主體的可持續合作和發展，以達成“善治”的最終目標。

《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》的出臺，即是重新構建政府、教育機構和社會三者關系，厘清政府、教育機構、學校的權責邊界，落實各治理主體的責任和規約，避免出現職能死角和責任盲區[14]，通過建構有效的協調機制以達成集體行動，實現善治的治理目標。如政府對教師職稱評審權下放的重要舉措，是進一步明確規范政府與學校治理主體整體責任規約下各自的責任及權責。政府將教師職稱評審權直接下放到學校，由學校自主組織職稱評審、自主評價、按崗聘用，政府的教育、人力資源與社會保障部門主要承擔監管職能，由過去政府的直接管理，轉變為與學校達成責任與規約的宏觀治理，既提升學校辦學自主權，也促進政府的職能轉變。責任也意味著權力。根據治理主體的身份定位、治理主體的資源和能力形成個體性的責任，賦予治理主體行使責任范圍內的治理權力。當治理主體在明確的目標、規則、價值和利益導向下進行教育治理活動，履行規約下的治理責任，行使主體責任下的治理權力，并以一定共同目標進行協作行動時，由“共治”向“善治”目標實現的發展軌跡也就確立了。

3.法治是教育治理實踐的行動保障

“治理一旦脫離國家組織和資源往往導致低效甚或無效。”[15]在教育治理中各治理主體之間的關系從過去命令與服從的隸屬性向強調合作平等的契約性轉變，故而需要更多地依賴嚴謹而規范的教育立法來落實各方的權利義務關系，強化政府在資源供給、基本規則制定、主體監管、矛盾糾紛等方面的保障與監督職能，從“法治”上為多方主體參與管理提供共同的行動目標和行為準則。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，“政府在多方治理中應該發揮主導作用，充當‘元治理’的角色”。政府的“元治理”區別于傳統的統一命令、自上而下的制度安排，而是在規則制定中發揮主導作用，在多方主體利益沖突中做好平衡協調工作，為多方治理主體提供制度環境和機制安排。政府的“元治理”并不意味著消解其他的治理形式或力量。相反，元治理有利于為多元協同治理提供穩定的法治環境，從法治上引導治理主體的價值取向和整體目標走向，為多方主體參與管理提供共同的行動目標和行為準則，形成集體行動實現教育公共利益最大化的善治目標。政府作為“元治理”的唯一主體，其功能表現在以下幾個方面：一是從宏觀上確定教育發展的方向、目標、價值取向，整合多元主體的利益沖突和目標分化問題，產出公共政策和重要制度[16]；二是從財政投入和經費支持方面完善教育資源的供給，從經費支持改善教師隊伍建設，從減稅免稅上減輕公共組織治理主體的投資開支，從生均撥款上改善學校的硬件軟件設施，完善資源供給的立法和實施監督制度；三是協調和整合多元主體的利益關系，法治規范各治理主體的準入門檻和運營管理，維護公共利益，實現教育治理的合法性和有效性，依法治教，保證教育領域公共利益的最大化。在教育治理實踐中，政府的角色和地位至關重要，“善政”是實現“善治”的前提，法治是促進“善治”的保障。

教育治理以多元共治為起點邏輯，治理主體間的合作共生是教育治理的實踐選擇；以實現教育公共利益最大化的善治目標為價值邏輯，責任與規約是教育治理價值邏輯下的實踐選擇；以法治治理主體行為規范為行動邏輯，政府的“元治理”是多方主體形成集體行動實現善治目標的行動保障。教育治理是教育管理的現代形態，是對傳統教育管理方式的超越和延伸，滲透著教育管理從管治走向善治的理念轉型，規定著教育治理的路徑選擇和實踐進展，是滿足當前社會發展的另一種教育事業發展方式，體現了命題變遷背后所蘊含的豐富理論內涵與深刻實踐意義。

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[作者：尤玉鈿（1982-），女，廣東潮州人，廣東輕工職業技術學院財貿學院，副教授；胡中鋒（1964-），男，湖北荊州人，華南師范大學政治與公共管理學院，院長，教授。]

【責任編輯? 郭振玲】