回歸績效管理底層邏輯:為產出而預算、為成果而管理

王雍君

(中央財經大學 財經研究院, 北京 100081)

一、前言:把首要的事情放首位

全球范圍內公共部門績效計量的歷史超過一個世紀,但“績效管理”這一術語直到20世紀70年代才被采用。〔1〕從那以后,大量文獻對其進行探討,但該領域仍然需要處理大量基本問題和細節問題。本文嘗試解答最重要的基本問題:公共部門績效管理的底層邏輯究竟為何?中心思想是:無論做什么、做多少、怎樣做和做得怎樣,都不應讓我們把注意力從底層邏輯上移開,這意味著任何時候都要保持一個絕對預算配置標準——產出,一個絕對的績效標準——成果。部分原因在于,從績效信息不會主導決策的意義上講,績效管理完完全全是一種象征性的改革形式。〔2〕最近10年來,隨著諸多相關政策文件的頒布實施,績效運動逐步在全國全面鋪開,現已覆蓋各個政府層次、部門、機構和諸多公共投資項目,且仍在向縱深發展。如今,績效語言成為公共管理的強勢語言,“花錢必問效”的理念成為普遍共識,這是意義非凡的進步。盡管如此,與付出的巨額資源和努力相比,目前的進展與進步既不顯著也不充分,重形式的傾向在實踐中繼續占據上風,明顯抵觸結果導向的當代主流績效觀。

究其根本原因,在于兩個深層次問題至今未被明確提出和系統回應。第一個是如何處理合規與績效的根本關系,該問題貫穿于國內外公共管理與績效管理的整個歷史。在組織機構中,合規(compliance)與績效(performance)的沖突是眾所周知的。績效依賴較寬松的控制和較少的合規性,而且管理者有自身的職責并被要求在既定規則和程序下完成任務,這會導致其減少對結果的注意力。〔3〕與此相應的績效管理改革核心命題是增強回應性(responsiveness),后者被定義為公共機構傾聽公民聲音并以與人民意志一致的方式采取行動。〔4〕

另一個是本文探討的底層邏輯問題,攸關績效理論和績效實踐。要想把績效管理發展為一種足以指導實踐的適當理論,底層邏輯的清晰明確和支撐作用的發揮是必需的。績效理論現已發展為公共管理理論的重要組成部分,而任何公共管理理論的適當性,取決于它在多大程度上能夠切實幫助公共管理者理解和解決現實問題,并以最佳辦法解決問題和達成合意結果。〔5〕

當前的績效運動依然缺失底層邏輯的支撐。與發達國家的歷程不同,在中國,公共部門績效管理一開始就是在理論準備頗不充分的情況下推動的,并且采取評價主導模式。該模式側重績效評價(evaluate),相比之下,底層邏輯的旨趣是績效驅動(drive),兩者雖有交集,但差異是深刻的和本質上的。評價可能會,也可能不會驅動績效。只要底層邏輯未被確立和未發揮作用,績效評價的意義與作用就比較有限,只能在次要方面作些修正。由于各種原因,這類評價模式滑向形式主義作業的風險很高。這從側面說明,績效評價本身亦須接受績效評價,但目前尚未提上日程。

本文旨在鑒別與闡明績效驅動的兩個關鍵方面。首先是確保預算配置聯結目標產出(targeted outputs),無論是直接聯結還是間接聯結;其次是確保目標產出與政府核心工作明確聯結共同成果(common outcomes),避免成果不明或與成果脫節。本文稱前者為預算邏輯,即“為產出而預算”的邏輯;稱后者為管理邏輯,即“為成果而管理”的邏輯。〔6〕兩者之所以構成“底層”邏輯,是因為瞄準“目標產出”配置資源和瞄準“目標成果”實施管理的能力與可靠性,從根本上決定了預算與管理的整體成敗。

兩個邏輯共同表征當代績效管理的三個核心理念:(1)績效管理的適當目標是成果而非產出;(2)但產出是通向成果的橋梁;(3)預算配置的適當基礎是產出而非投入。公共部門投入財政資源創造的成果稱為財政成果(fiscal outcomes),涵蓋總額成果、配置成果和運營成果這三個核心層級。管理邏輯蘊含兩項核心要義:識別和瞄準核心財政成果及其聯結的發展目標,管理框架和相關工具應協調一致地全面追求這些目標成果。績效運動“回歸”底層邏輯,要求核心要義被過程化展開為真實的運作圖景,即政府的六項核心工作圍繞共同目標成果順序展開的圖景。六項核心工作依次為規劃制定、預算決策、預算實施、績效監控、績效評價和績效問責。

兩個邏輯都是“底層邏輯”,即績效驅動的基本因果邏輯。就預算邏輯而言,“基本因”是預算的三級結構:總額預算、配置預算和運營預算。〔7〕管理者通過管控它們來促進目標成果的實現。就管理邏輯而言,“相關產出”和“核心工作”是“基本因”,管理者通過選擇與管控它們來促進目標成果的實現。

管理者包括決策制定者、決策執行者和機構管理者,他們在績效管理體系中扮演不同角色,其行為模式和相互作用在很大程度上決定績效管理的整體成敗。只有在底層邏輯強有力地約束與引導其行為模式與相互作用時,績效才能被真正“驅動”。這種驅動作用,即便最好最努力的績效評價也無法取得。相較底層邏輯,績效評價的作用是輔助性的,并且只有與底層邏輯保持一致才能彰顯其意義與價值。

推動績效運動向底層邏輯回歸實為當務之急。底層邏輯如同客觀規律,為健全的績效管理設定不可逾越的法則。

二、預算邏輯:為產出而預算

預算邏輯有四項核心要義。首先,預算作為控制和配置公共資金的核心工具發揮作用。脫離預算過程將導致許多高風險,包括政治不透明、腐敗、資源錯配和脫離民主控制。未遵循與年度預算相同的法定批準程序,意味著沒有獲得代表人民的立法機關的特別批準,因而超出了法定授權(legislative authority)和立法機關監督的范圍。〔8〕預算程序的基本作用就在于制定、實施和管理財政授權,即授予行政部門獲取收入、舉借債務和實施支出的合法權威和相應資源。在此意義上,通過預算程序配置資源是最基本、最正式和最頻繁的治理程序,用以約束和引導行政部門生產、交付與實現公民偏好的目標產出與成果。

其次,預算是生產和交付目標產出的先決條件。以組織或項目作為預算制定依據是一回事,如何保證預算配置聯結目標產出是另一回事,后者面對的困難與復雜性大得多,挑戰也棘手得多。如果產出不明,部門預算和項目預算即便十分詳細和公開透明,也很難讓納稅人真正看清他們的錢究竟去了哪里、因何和為何被花掉以及為誰花掉,也很難識別和評估有效產出、無效產出或低效產出。目前預算管理中的“填表和撰寫報告”的作業負荷依然相當沉重,至少在一定程度上把注意力從真正緊要的問題上移開。比績效評價重要且有效得多的是績效管理的三個基礎性問題:(1)開發標準化的產出分類和產出成本核算體系,從根本上解決產出與產出成本信息的生產問題;(2)開發標準化的規劃結構(program structure),即主要由“政策目標→規劃目標→相關活動→績效指標”構成的等級式結構,旨在形成預算制定的合理基礎;(3)基于規劃結構,把現行“基本預算”(組織本位)和“項目預算”整合為規劃預算(program budgeting)。每個環節都依賴可靠的、高質量的產出和產出成本信息,用以保證機構應得資金的數額清晰地取決于其產出數量,付款應亦根據產出數量與質量決定,無論產出由機構自己生產還是被外包生產。

再次,恪守“向外看”(looking-outward)原則界定目標產出的績效特征,以合理保證產出的數量、質量、成本、及時性、平等性和持續性的界定,能夠充分反映公眾或外部服務對象的偏好與需求。清晰且充分區別內部產出(inner outputs)與外部產出(external outputs)很重要。組織的內部產出通常很少使公眾和服務對象受益,無效與低效產出也更多。外部產出中的無效低效產出亦應被鑒別與監督。預算邏輯拒斥無效與低效產出,因為它們代表公共資源的隱性浪費。“文山會海”多半是低效產出的例子,“挖坑—填坑”游戲則是無效產出的例子。

最后,也是最重要的:民主治理要求訴諸有效產出去證明投入的價值。投入即投入于公共部門的資源,涵蓋人力、物力與財力,通常綜合計量為公共支出。目前中國四本預算(一般公共預算、社會保險預算、政府基金預算和國有資本經營預算)的年度支出總額超過GDP總額的45%,表明了一個支出大國和預算大國的典型特征。問題在于:規模與績效的聯系非常弱;給定其他因素,支出規模越大,績效越差。“以更少做更多更好”,才能體現績效管理的精髓和服務人民的政府本質。在財政困難和債務壓力沉重的當前背景下,尋求“績效的解決”比“規模的解決”重要得多,也有效得多。前者聚焦物理意義上的、非財務的有效產出,即與納稅人關切的目標與利益一致的產出。

當代社會中,公共部門規模龐大、結構復雜、功能多樣化,維持與運轉成本十分高昂。因為納稅人為公共部門的全部投入買單,所以這些成本最終被轉嫁給納稅人。皇權社會把臣民的財政負荷看作費用,無需通過支出—產出過程加以補償。相反,民主社會把納稅人的錢看作對公共部門的投資,公共部門必須以有效支出—產出回報納稅人。只有在有效產出的充分性和穩定性足以補償納稅人所失的意義上,投入的價值才得到驗證。這是因為,從社會的觀點看,投入從納稅人轉移到國庫只是零和游戲;考慮到稅收的超額負擔(excess burden)和公共融資的其他成本,實際上是負和游戲。

預算邏輯與服務人民的民主治理訴求完全一致。即便對于普通公民而言,產出也具有較高程度的可觀察性、可感受性和可體驗性,以及可計量性和可評估性,特別是諸如供水、消防、治安、道路和其他實物基礎設施等下游服務。公民也有能力評估諸如教育和醫療等多數中游服務,甚至諸如司法和科研等上游服務。通過觀察與體驗這些服務(產出)的績效特征,公民能夠將自己的納稅所失與服務價值進行比較,評估公共資金是否被有效利用和浪費有多嚴重,進而對政府履行受托責任(accountability)的情況作出評判。政府越是以合理成本提供更多更好的有效產出,公民對政府信任度就越高,政府治理能力越強、治理績效越好。產出的公眾可參與性程度遠高于投入,甚至也高于成果,因而更適合為投入“背書”。沒有這樣的背書,將很難劃清民主財政與專制財政、公共財政與皇權財政的界限。

績效評價具有促進“為產出而預算”的潛能,但無法代替配置邏輯的驅動作用,即預算過程作為公共資源配置之核心工具的作用。配置邏輯直指核心的決策規則(decision rule),著眼于通過改變決策規則來改善公共部門與官員的行為。績效評價著眼于對成敗得失給出裁定性結論,從中得出有價值的信息用以改進決策,但它本身并非決策規則。只要基本的和核心的決策規則不變,設想行為和績效的系統性改善是不可能的。只要績效管理以結果導向的共同目標為根本訴求,確保預算配置直接或間接聯結產出就是必須邁出的第一步,其意義與價值比最好的績效評價還要大得多。畢竟,預算配置屬于重大的公共政策決策,政治力量起著決定性作用。

在預算配置未聯結目標產出的情況下,有效產出能否被生產與交付將充滿不確定性,充分性和穩定性也很難被合理保證。這與公司情形如出一轍:如果管理層不明白、不確認產品與服務形式的產出,并在投入資源之前就確定下來,那么,拿什么來保證產品與服務必定得到和合乎所愿,從而證明資源投入是值得的?與公司相比,政府產出計量難度較大,且大多不適合貨幣計量。然而,計量難度不成其為不予計量的理由。況且,隨著計量技術的快速進步和國際經驗的廣泛傳播,產出計量變得越來越容易,成本也越來越低。真正的障礙在于制度安排。制度安排與改革應確保“讓產出白箱化”成為有力的政府與政治承諾,足以引領績效運動前行。制度性障礙一旦被跨越,技術性挑戰很快將迎刃而解。

預算邏輯其實就是投入—產出邏輯:投入為“因”,產出為“果”。文明社會的財政過程始于納稅人向政府(國家)納稅,終于政府向納稅人提供公共服務,由此形成投入—產出的基本循環,一如大自然和人類經濟活動的基本過程。這一循環根植于基本的納稅人立場,服務于納稅人關切的目標與利益。這正是預算邏輯成其為底層邏輯的重要原因。產出并非一切,但若產出不明或缺失,則一切都沒有意義。只有當預算過程主要由清晰適當的目標產出驅動,而非簡單地由“以收定支”或“以支定收”驅動,績效導向的預算過程才會真正存在和正常運轉,預算才能成為績效管理的核心工具,“預算績效管理”才有其真實不虛的含義與實踐。

預算邏輯的核心要義還包括公民參與和機構管理自主性。 公民沒有納稅的退出權,公共服務領域也大多如此。保證公民的“產出聲音”被暢通地傳遞給公共管理者,確保管理者及時且適當地回應,是尤其重要的,特別是那些攸關公民日常生活與工作的產出類型。底線是:公民及其代表必須至少在一定程度上實質性地參與績效評價,特別是產出績效評價。甚至與專家相比,普通公民也擁有產出的更多信息與知識,與民生密切相關的產出尤其如此。目前的三分支績效評價框架——財政評價、機構自評和第三方評價,應盡快擴展為增補“公民評價”的四分支框架。至少就民生領域的產出績效評價而言,這是完全可行的和絕對必要的。

對消解形式主義而言,公民評價和參與式預算的作用和意義尤其不容小覷,特別是在基層和社區層面。與常規預算過程不同,參與式預算(participatory budgetary)賦予公民或其代表以預算決策者角色,在一定條件下和程度上能夠決定預算配置的重點與優先性,使產出績效更能匹配自己的偏好和需求,這是服務型政府的一項關鍵特征與功能。公民并非公共服務的被動接受者或消極旁觀者,而是積極參與者,能夠在“產出參與”中習得各種寶貴的知識與技能,以及處理沖突的方法和顧全大局的人格品質,這反過來有助于系統改善與強化預算邏輯,由此形成良性循環。

賦予一線機構必要的產出管理自主性非常重要。單純強調自上而下控制作用的效果將很小,甚至適得其反。〔9〕在具體產出層面,機構通常擁有如何生產、以怎樣的成本與方式生產和交付產出的更多信息,以及更有用的知識與技能。如果配合以適當的激勵機制,把一線機構和管理者的自主性與能動性充分激發出來,并且消除過于弱勢的績效問責與過于強勢的合規問責之間的嚴重失衡,“以更少做更多更好”的績效難題將迎刃而解。

綜上所述,預算邏輯是對預算過程的內在要求,即要求預算過程的支出配置以某種形式與有效的目標產出掛鉤,無論公共支出以稅收、非稅收入、公共債務抑或其他方式融資,也無論歸屬哪個政策領域;還要求“掛鉤”通過決策程序和機制實施,而不應止于填表游戲。公民參與和機構賦權以及正確界定與計量產出,也是非常基本的要求。

預算邏輯把投入—產出關系導入預算過程,從而一舉解決傳統預算過程妨礙績效導向的兩類主要問題:“為花錢而花錢”的目的性迷失;“只見錢不見產出”的產出黑箱化。它使我們認識到,要使預算過程真正關注績效,預算合理化的客觀基礎必須從投入轉向產出,根據產出數量、質量、成本等績效特征決定為何花錢、花多少錢、花在哪里和為誰花錢,而且必須在預算準備階段即確定下來。這是保證目標產出最終被生產和交付的先決條件,盡管并非充分條件。如果不能確保以產出為基礎制定預算,也就不能確保資源被配置(投入)到產出上,這將使產出的生產與交付充滿不確定性,也很難促使管理者關注產出。產出的解決,首先必須是預算的解決:把預算的微觀基礎從投入轉換為產出,無論預算制定以組織、項目還是基金為單元。從投入—產出關系的普適性來講,一切經濟社會問題與難題的解決,首先必是產出的解決;產出的解決,首先必是資源(預算)的解決。

“為產出而預算”的一般公式如下:

B=(1+h)Q*P*f

B為預算金額,Q為物理維度的產出水平,P為產出定價,h為旨在應對不確定性的資金預備率,f為財政資助比率。舉例來說,某醫院某年的門診量為10萬人次,平均收費標準為100元/人次,資金預備率為10%,財政資助比率為80%,則該醫院年度預算如下:

B=(1+10%)*100000*100*80%=8800000(元)

三、管理邏輯:為成果而管理

預算邏輯有其固有局限:無力擺脫公共部門績效管理的中心困境——根本的目的性約束。企業用報表底線(利潤、凈現金流和凈資產)輕易地解決了這個難題。公共部門績效目標復雜得多,而且很難以貨幣計量,因而不得不直接計量物理維度的投入、產出和成果。投入并非目的,而是實現目的的前提與手段。投入的直接目的是產出,但產出本身不能說明公共管理的根本目的,其根本目的是被正確界定的目標成果,比如醫療衛生領域的“健康水平”,科研領域的“創新能力”,教育領域的“高素質人才與公民”,交通領域的“安全與便捷通行”。相對于根本目的而言,產出是手段和前提。

作為一般結論,在由“投入—產出—成果”表征的人類活動因果鏈(事件流)中,只有成果才能表達根本目的,而成果必須是被正確界定的成果。成果不明、錯誤界定或不當計量都將導致根本的目的性迷失,進而導致難以承受之重。對此,有許多廣為人知的例子,如人生的根本目的不是掙錢(產出),而是身心健康和過自己想過的、有價值的生活,但一切向錢看如今成了通病。科研的根本目的不是發表論文(產出),而是尋求真理、創造性和知識積累,然而,論文導向成了通病。有關舉例的清單還可以很長,都表明了目的性迷失的普遍性及其后果的嚴重性。

健全的績效管理因而必須把預算邏輯和管理邏輯結合在一起。缺失預算邏輯,預算過程將很難真正把投入轉換為產出,預算也就無法作為績效管理的核心工具。然而,預算邏輯并不充分,因為產出不能表征根本目的,也不能自證其社會價值。

在實踐中,產出與成果脫節的風險總是存在的,甚至很高。由于經濟社會的復雜性和世俗壓力,公共部門中始終存在著一股強大的人為力量,既將投入與產出分開,又將產出與成果分開。投入的受益主要在組織內部,產出與成果的受益主要在外部。決策者與管理者對此心知肚明,重視投入、忽視產出、漠視成果的傾向根深蒂固也就不足為奇。與機構和官員相反,成果是公眾的首要關注,其次是產出,最后是投入。兩個底層邏輯相結合并發揮主導作用,將為績效管理采納納稅人立場鋪平道路。投入的價值被產出充分驗證,產出的價值被成果充分驗證,意味著績效管理為公共資金提供雙重績效保險:以成果邏輯保證做正確的事,以產出邏輯保證正確地做事。兩者融入受托責任體制保證負責任地做事。〔10〕

兩個底層邏輯相互依存,彼此互補。預算邏輯告訴我們預算資源應向何處(目標產出)配置,管理邏輯告訴我們相關產出應瞄準怎樣的共同成果,比如“道路建設”和“路面維護”瞄準“交通通暢”。底層邏輯的強勢語言是“聯結、聯結、再聯結”。預算邏輯旨在促進投入—產出間聯結,管理邏輯旨在促進產出—成果間聯結,兩者結合旨在促進投入(公共資金)朝向產出、進而朝向成果的聯結。聯結應是緊密的而非松散的、有機的而非機械的。系統論的基本原理表明:系統的整體功效取決于最薄弱的一環(木桶原理);只有各個組成部分間形成了有機的緊密聯結,系統的整體功效才大于局部之和。預算邏輯和管理邏輯之所以成其為底層邏輯,其主要理由除了符合民主治理的內在要求外,還根植于系統論的基本原理。

管理邏輯的核心要義如下:

(一)以成果為政府行為提供導向

投入和產出都不足以為政府行為提供正確導向。在投入—產出—成果的基本結果鏈中,投入最易計量,但與績效的聯系最弱;成果最難計量,但與績效的聯系最強;產出居中。對績效評價而言,易計量是一個顯著優勢;但就健全的績效管理而言,最重要的是確保行動方向和目的的正確性。〔11〕評價固然重要,卻不能決定方向與目的,也很難觸發系統的、意義非凡的行為變化——從側重投入與產出到側重成果的行為改變。實踐證明,投入導向引起資源錯配和行為扭曲的風險最高,產出導向次之,成果導向最小。投入導向和產出導向都缺失根本的目的性關切:投入(購買)和產出(生產)究竟要實現什么?它們是否和如何惠及納稅人、公眾和服務對象?

(二)成果是管理決策的合理基礎

成果是結果導向中的核心成分,廣義的成果概念涵蓋范圍(reach)和影響(impact)。〔12〕成果有兩個層次:政策成果(policy outcomes)和與之銜接的管理成果(managerial outcomes)。前者由政策制定者負責,后者由政策執行者和一線機構管理者負責。舉例而言,兩年內在當前水平上“把兒童軟骨病發病率降低一半”屬于衛生政策的特定目標成果,某醫院“實際降低60%”則為該醫院相應的管理成果。

成果邏輯要求管理成果瞄準與服務于政策成果,但并非要求直接管理成果。與投入管理和產出管理不同,成果管理“是且必然是”間接管理:只能通過對投入和產出的直接管理,實現對成果本身的間接管理。正如我們只能通過控制食量(投入)和改善消化等生理功能(產出),去間接改善健康水平(成果)。若把成果邏輯比作讓績效管理“仰望星空”,預算邏輯就是讓績效管理“腳踏實地”,前者優先于后者,次序不應顛倒。

績效管理的三類主角分別是決策者、決策執行者(部門主管)和管理者,無論是誰,直接管理成果都不可行,但“為成果而管理產出與投入”是必需和切實可行的,其精髓仍是“聯結、聯結、再聯結”。與配置邏輯一樣,管理邏輯本質上也是聯結的邏輯。區別僅在于,前者要求預算(投入)配置與產出相聯結,后者要求相關產出與共同成果間的聯結,還要求政府各項核心工作與共同成果間的聯結,以及各項核心工作之間的聯結。

(三)瞄準核心財政成果及其聯結的發展目標

與投入的價值取決于產出、產出的價值取決于成果不同,成果的價值取決于成果的正確性。因為成果為績效管理確定目標與方向。確保方向與目標的正確性永遠是良好績效管理的第一要務。方向與目標錯了,一切都錯了,投入管理和產出管理也將前功盡棄,或者異化為某種程度的形式主義。

人類活動莫不具有并受制于目的性。成果雖然代表目的,但本身不能自證其正確性。成果本身的根本正確性問題,只能通過認知納稅人和公民關切的目標與利益“究竟是什么”得到解答,在此基礎上凝聚廣泛和強有力的社會共識,成為真正意義上的共同目標成果,為整個績效管理創建正確的目標感與方向感。對推進績效運動步入正軌,對消除形式主義,對消除系統性偏差與行為扭曲而言,沒有比這更可靠更有效了。

當代公共支出管理(PEM)文獻所界定的理想財政成果的三個核心層級,可視為“究竟是什么”的最佳答案:(1)第一層級的總額財政成果,即由財政可持續性和財政可承受性計量的總額財政紀律;(2)第二層級的財政配置成果,即兼容財政效率與平等、與公民偏好一致的支出重點與優先性;(3)第三層級的財政運營成果,即投入的經濟性、產出的效率和成果的有效性以及三者結合而來的成本有效性。〔13〕三個層級的成果應被協調一致地全面追求。孤立追求任何單一層級而忽視其余層級,或者各層級的重視程度顯著失衡,由此進行的績效管理都是不健全的,有效性也將頗不充分。

目前績效運動偏重運營(尤指項目)層級,相比之下,第一層級和第二層級的關注和重視程度低得多。這里隱含一個假設:運營成果可以被單獨追求,無需考慮總額和配置層級的影響。這個假設明顯不能成立,而且極具誤導性。〔14〕實際上,總額問題、配置問題和運營問題緊密相連,每個都深受其他兩個的影響。局部改善雖然是可能的和必要的,但只有統一的績效管理框架確保“三級聯動和協調一致”,才更可能實現真正的改善并產生全局性意義,系統的和革命性的積極變化才會到來。

最近10年來,各個政府層級和部門頒布實施了大量相關政策文件,但并未把依上述三個層級構建的三級框架正式確立為績效管理的基礎框架,用以約束和引導相關努力瞄準核心財政成果。這樣一來,績效運動就很難聚焦到最緊要和最正確的地方,忽視和偏離底層邏輯的風險變得很高。績效評價和指標體系建設的作用與重要性,無法與搭建良好基礎框架相提并論,正如為一棟大樓添磚加瓦無法與創建基礎架構相提并論。回歸底層邏輯意味著績效管理基礎架構從績效評價移置到預算配置和成果管理。

三級成果框架足以作為最優框架對待,有以下理由:首先,三級框架要求“總額—配置—運營”間的緊密聯結,完全契合績效管理對“聯結、聯結、再聯結”的根本訴求;其次,三級框架與發展政策的三個一般目標具有內在關聯性,〔15〕完全契合以績效管理促進發展的核心理念;最后,三級框架與預算的三級結構一一對應,由此打開了通達發展目標的兩扇關鍵的績效之門——體現配置邏輯的預算之門,以及體現成果邏輯的管理之門。兩個底層邏輯的框架連接如圖1所示。

圖1 預算邏輯與管理邏輯的框架連接

圖1表明,預算邏輯和管理邏輯都“借道”財政成果三級框架進入績效管理體系,實現緊密連接從而一體化地發揮協同作用。協同如此重要,源于一個簡單事實:預算只是管理的關鍵方面,而不是管理的全部。在預算過程中完成全部的管理工作并不可行。從誕生之日起,預算就是按財政年度循環進行,與投入管理、產出管理和成果管理所要求的生命周期管理并不合拍。由于各種原因,機構與官員對預算執行(財務)進度的關注遠高于對績效目標的關注。預算框架遠比國有企業和行政規制等治理框架宏大,但小于管理框架。

預算框架應與管理框架相一致,否則其功能將被弱化甚至落空。舉例來說,如果缺失有效的支出標準和成本核算等管理工具,總額預算將很難達成總額財政成果目標——財政可持續性和可承受性,發展政策的穩定目標也將因此受損;如果人事管理、薪酬管理和采購管理漏洞很大,項目預算和其他運營預算將很難實現經濟性、效率和有效性。“預算管理”概念不應讓我們模糊預算與管理的界限。

對防控行為偏差而言,一體化運作尤其重要。計量與評價都會影響行為,更不用說預算配置。有怎樣的計量、評價、考核(“政績”)和預算配置,就有怎樣的行為。它們結合起來,成為影響甚至決定機構與官員行為的最大“指揮棒”,最終決定績效管理的成敗得失。其核心原則是可計量性與行為扭曲風險之間的適當平衡。投入最容易計量,行為扭曲風險也最高;成果最難計量,行為扭曲的風險也最小;產出居于兩者之間。

隨著計量技術的快速進步,成果計量的難度和成本如今大大降低,行為扭曲最小化成為當代績效管理的焦點。這里舉醫院補貼的例子是很貼切的,許多此類補貼與門診量(產出)、病床數或檢測設備數(投入)掛鉤,不僅易被操縱(騙補),而且導致大量公共資金流向低社會回報的用途。改按或結合康復率和滿意度等成果指標會好得多。在此例中,一體化運作的含義有二:依據目標產出制定醫療補貼預算,以及保證若干相關的目標產出(如門診量和醫生工作時數)瞄準共同的目標成果(如康復率)。相關產出應按特定的共同目標成果組合為“產出包”,這有許多益處,包括簡化預算負荷和優化規劃結構(program structure),從而使預算制定的微觀基礎合理化。這些益處都源于底層邏輯的“聯結語言”。

歸根結底,財政成果框架的正確性根植于服務人民的政府本質。改善總額成果的受益面最大,改善配置成果次之,改善運營成果最小。三級財政成果現狀都不樂觀,相對而言,總額成果最弱、關注度最低,配置成果次之,最受重視的是運營成果。問題在于,這樣的現狀直接抵觸成果導向的管理邏輯,后者要求總額成果被優先追求,其次是配置成果,最后是運營成果,因為這樣帶來的改革紅利更大、更充分和更持久。除了帶來配置和運營收益外,強化總額財政紀律還會降低納稅人負擔。

一般來講,改善公共政策和財政績效可以立即提高人民的生活水平,因為“以更少做更多更好”的潛力與空間巨大。調整次序很重要:首先應把支出總額降下來,然后采納“確保弱勢群體最大受惠”的原則調整財政配置重點與優先性,最后才是改善運營績效——重心應從項目評價轉向消除問題項目和冗余機構。三個層級的績效努力應協調一致,置于績效管理改革和治理改革的優先議程,持續不懈地有序推進。為此,側重評價的績效運動應著手轉向底層邏輯主導的模式。配置邏輯和成果邏輯理應成為績效管理的強勢語言,“聯結、聯結、再聯結”理應成為績效邏輯的強勢語言。沒有比這更值得期許的了。

四、為回歸底層邏輯創造基礎條件

(一)開發標準化的產出分類與成本核算體系

為產出而預算既可通過間接方法,也可通過直接方法實現。間接方法把“以產出證明預算申請的合理性”作為對預算單位的強制要求,在預算準備的自下而上(第二)階段實施。但如果自上而下(第一)階段的宏觀指導薄弱,預算單位正確界定、計量產出和報告產出信息的能力不足,或者缺失可靠的實施機制,〔16〕以致產出申報淪為填表游戲,那么這時的間接方法缺陷問題就變得明顯且很難解決,包括產出信息過于籠統或瑣碎、缺失可比性和工作負荷過重。

直接方法是財政部負責開發標準化的產出分類與成本核算體系,統一應用于各級政府和預算單位。產出明細分類宜留給支出機構決定,但一級和二級分類應全國統一,不宜過簡或過繁,兼顧穩定性和靈活性。產出的一級分類包括:(1)客戶導向類,如圖書服務,關注相關性、及時性和有用性;(2)交易類,如頻繁或重復發生的財政補助,關注準確率、及時性、平均成本與邊際成本;(3)專業類,如科研與政策咨詢,關注優先性與質量;(4)調查類,關注風險、適當程序、法律遵從和質量;(5)行為類,如禁止酒后駕車和勸告戒煙,關注引導行為改變;(6)應急服務類,如消防和救災,關注預防和事后反應能力。 即便是粗略的產出分類信息也很有用,因為它能告訴我們預算單位用公共資金打算與實際“生產”什么(產出),而不只是“購買”什么(投入),或者“誰”(單位或項目)花多少錢。產出信息通常也是普通公民最感興趣也最易看懂的信息。目前開發與應用產出分類系統的工作嚴重滯后,〔17〕與評價主導型績效運動的超前發展形成鮮明對照。

目前標準化的成本核算體系同樣滯后,主要是缺失標準化的產出成本核算流程。諸如“機關運行經費”等成本信息收集與報告仍以統計方法為主,準確性、真實性、及時性和可靠性很難保證,無法滿足績效管理對成本信息的基本質量要求與需求。成本信息殘缺不全且不受重視的問題也相當嚴重。為扭轉局面,開發應用標準化的成本核算體系應盡快提上日程,并作為公共部門財務管理和績效管理改革的關鍵一環。

投入成本、產出成本和成果成本應清晰區分開來,直接成本與間接成本、固定成本與變動成本、平均成本與邊際成本、機構(運行)成本與項目成本、完全成本與不完全成本、相關成本與無關成本,亦應如此。部門和機構應該準確核算政策成本,包括清晰且充分區分現行政策和新政策的年度與中期(3—5年)成本,應作為預算申報的“規定動作”。還要注意這條底線:成本信息至少應在投入、產出、成果和政策這四個層次上被收集、處理和呈現。產出成本信息尤其重要。相關產出的成本應歸集到共同成果下。〔18〕

每類成本信息都有其獨特作用與價值,因而應被精心生產與最優利用。為此,標準化的成本核算體系應包含一份有關成本核算方法的政策指南,涉及吸收成本法(absorption costing)、直接成本法(direct costing)、標準成本法(standard costing)和工作量成本法(job costing),以及作業成本法(process costing)、流程成本法(activity costing)和長期可避免成本法(long-run net avoidable cost)。〔19〕方法的選擇取決于目的。如果目的是揭示產出成本真相,包括了解相同產出(比如街道清掃)成本的公私部門差異,宜采用完全成本法;如果目的是制定預算(配置資源)或讓服務對象承擔合理成本,宜采用標準成本法。

產出分類與成本核算體系旨在標準化與規范地生產系統性的產出信息。預算邏輯和管理邏輯的運作高度依賴產出信息,特別是產出類別、數量、質量與成本信息,以及成本如何隨產出數量與質量變化的信息。這些信息的潛在用途既廣泛又重要,至少包括服務定價、外包和民營化、競爭性定價(招投標)、機構共享服務與功能的成本分配、績效計量、流程改善、制定預算(包括避免武斷的預算削減)、支出控制,以及量化各級政府的轉移支付與支出責任。此外,機構內部崗位、職責、薪酬水平和人員編制的合理化,若不明確聯系到產出規劃與產出信息,將很難被適當說明和保證。

就公共投資項目而言,一旦目標成果被確定下來,從成本效益分析到項目結構的優化設計,再到項目預算和概算的制定,都遵從先確定目標產出、再根據目標產出確定相關活動(作業)的邏輯次序,是最為合理也最可能取得成功的方法。

成本核算與管理只有結合到更廣泛的績效管理背景下才會成功,才能成為績效管理的有力工具。為貫徹預算邏輯和管理邏輯依次建構四級成本核算體制,應視為公共財務管理的核心命題和當務之急:

* 第一層級:資源與支出的費用(expense)

* 第二層級:流程與活動的成本

* 第三層級:工作產出的單位成本

* 第四層級:消費者與服務對象的成本

第一層級里,費用信息對財務控制很重要,但與績效的聯系很弱。第二至第四層級都與績效管理相連,表明財務管理已經與績效管理結合起來。第三和第四層級直接聯系到產出上。這是公共財務管理的革命性進化:將成本績效管理推進到分子水平。

整體上看,目前的公共財務管理仍處第一層級,可大致滿足傳統的財務控制功能,但并不滿足績效管理對成本信息的需求。強調控制功能很難給機構和管理者帶來節約動機,甚或鼓勵浪費。與“花了多少”相比,“因何被花掉”(流程與活動)、“為何被花掉”(工作)和“為誰花掉”(消費者與服務對象)更有價值和更有用,因為更貼近公眾和利益相關者關切的目標與利益,也與績效管理的內在要求更加一致。

以此言之,確保產出信息標準化生產和最優化使用應作為優先事項。無論對于確定預算撥款金額,還是對于產出—成果問責,了解特定產出的完全成本都是關鍵的前提條件。對“合理支出水平是多少”的討論,只有聯系到產出與成果的成本才有意義;為現有與新增服務對象提供服務的真實成本是多少,則是服務型組織/政府必須回答的問題。決策者還必須了解政策成本。忽視成本招致和加劇的不現實決策,理想有余可靠性不足、決心有余可信度不足。

產出與成果的成本信息對預算合理化尤其重要,因為預算過程淪為“分錢和花錢游戲”的風險一直很高。更高的要求體現在計量和管理公共資金的機會成本。研究表明,由于機會成本的存在,西方國家公共部門每支出1歐元就可能會產生1.2歐元～1.3歐元的福利損失。〔20〕

(二)系統改革預算準備與預算文件

除非預算過程能夠有效生產和利用足夠的產出—成果信息,否則,底層邏輯很難發揮主導作用。預算過程涵蓋準備、審批、執行和評審這四個主要程序,每個階段都依賴大量信息才能正常運轉。預算準備是否良好最為重要,對整個預算過程的成敗得失起著決定性作用。

除了各種形式的碎片化外,現行(“兩上兩下”)預算準備的另一個主要缺陷是績效信息殘缺和不連貫。無論在自上而下的“宏觀指導”階段,還是在其后自下而上的“預算申報”階段,績效信息的類型和數量都嚴重不足,特別是關于產出—成果數量、質量與成本的實際與目標信息。前一階段的政府預算文件通常只是粗略地表明“政府做什么”和“給多少錢”,與按“目標成果→花多少錢→主要活動→關鍵產出”連貫陳述的最佳實踐相距甚遠。后一階段的部門預算文件通常只是粗略地陳述“部門做什么”和“花多少錢”,而不是最佳實踐所要求的連貫陳述:部門職責與使命→干預手段(預算與規制等)與方式(自制與自上而下外包等)的選擇→部門戰略計劃(如何做)→部門的成果—產出—活動鏈→部門績效計量→預算與概算→其他必要信息。

改革預算準備和預算文件實為當務之急。為促進預算—政策間的一致性聯結,把“政府工作報告”整合到“政府預算報告”中是相當不錯的辦法。政府工作幾乎都涉及花錢,而花錢必須花到政策目標與績效目標上。與二元模式相比,合二為一更能把“財”與“政”結合到一起(“財政”)。績效評價與管理要求成就與成本間的對比。無論政策成就還是工作成就,一旦脫離成本就很難被恰當談論與評估。

預算文件的標準化、規范化和通俗化應作為績效管理改革的關鍵一環,盡快提上日程。政府工作報告與部門預算報告既應清晰區分,又應緊密銜接,以確保“成果—產出—預算”信息在政府與部門層面的一致性,否則,強化“宏觀指導”勢必落空。我們應該借鑒國際最佳實踐開發預算編制宏觀指導的核心文件,一方面為績效管理提供至關緊要的政策指導,另一方面同時將中期財政規劃從預測與“填表”工具轉換為“宏觀經濟與政策框架”籌劃工具,在預算準備的早期階段即發布全面且嚴格的預算限額,以及把“兩上兩下”改為“先上再下”的兩階段準備程序,亦應作為優先事項。〔21〕宏觀指導要求在政府預算文件中清晰陳述預算政策的“成果—產出—活動—預算”信息,并且能夠為部門預算申報提供充分指南。這一點非常契合底層邏輯的內在要求:保證決策者與管理者知道什么最重要——以合理成本生產目標產出和實現目標成果,進而知道自己和他人被期待做什么和如何去做。這種彌足珍貴的目標感和方向感正是當前的預算過程所缺失的,只有這個問題被切實解決,預算準備與文件改革才會大功告成。績效評價很難解決這個問題。

預算申報制式亦需改革,焦點是采用“主要申報+附屬申報”的二元模式——國際上公認為最佳實踐。主要申報(main presentation)以經濟分類的預算撥款作為投票表決的基礎,顯示撥款申請的估計數。附屬申報(annexes)提供補充信息,主要包括按功能與規劃分類的申報、績效指標、成本概算和部門政策。〔22〕四本預算均應采用二元模式,其中的主要申報應清晰顯示資本支出、經常支出及其內部構成,以便看清多少錢用于當前年度受益的產出,多少錢用于未來受益的產出(資本資產),以及相應的成果是怎樣的。一方面,基于現有資產存量提供當前服務,與取得未來受益的增量資本資產(capital assets)是本質上不同的兩件事情,在績效管理上有非常不同的目標和要求;另一方面,未來與當前都很重要,必須統籌考慮、適當平衡、不可偏廢,無論就“為產出而預算”而言,還是就“為成果而管理”而言。

改革預算準備與編制是取得成功的關鍵,但并不充分。保證底層邏輯起主導作用要求改革整個預算過程,而不只是預算準備。預算文件亦需深度改革,因為它本身就是預算過程的直接產物。預算程序改革的核心命題應是集中化。廣泛的實證研究證明,要想改革支離破碎的預算程序和強化財政紀律(fiscal discipline),預算決策程序的集中化是絕對必要的,并且最為有效。〔23〕

(三)核心工作圍繞共同成果協同展開

績效管理的全部努力最終都不得不落實到工作(work)層面。政府、部門與機構的工作紛繁復雜、千頭萬緒,但核心工作只有六項,已在本文前言論及(如圖2所示)。

圖2 為成果而管理的整合性工作框架

每個公共官員都有自己的工作,這些龐大的“工作群”如同人體的毛細血管散布各處,與層級更高的計劃、政策、規劃、活動和組織聯結在一起。圖2將“工作群”按功能劃分并整合為政府、部門與機構的六項核心工作。起點必須是規劃,規劃引導預算決策,預算決策規制預算實施,預算實施過程中實時監控與修正績效目標,納入隨后的績效評價,最后依據評價結果實施問責(包括獎罰),由此形成核心工作的完整循環。這是旨在應對各種治理與管理難題的、嚴格意義上的系統方法,其可靠性和可信度遠高于“一事一議”等碎片化方法,也遠高于績效評價。

然而,還有兩項關鍵的前提條件須被滿足:彌補核心工作明顯短板,特別是基于產出—成果的受托責任設計和績效激勵機制,以及合規問責與績效問責的兼容與平衡。〔24〕以此言之,思考績效管理改革需要新方向,包括致力建構基于公民發言權的受托責任實施機制,以及探索該機制應如何運作。對服務型政府而言,這類可以影響成果的話語權機制十分關鍵,因為公民作為最終用戶能夠向政府反饋信息,包括改進服務交付以及特定社區的需求與優先性信息。〔25〕

由于目前并不存在圖2所示的約束性框架,伴隨“部門分管”體制而來的“各自為政”等碎片化問題很難解決,“動真格”的績效管理也困難重重。采納國際上廣泛采用的規劃預算(program budgeting)體制,把部門預算和項目預算分立的二元體制整合為規劃預算的一元體制,不失為消除“各自為政”的最佳突破口,也是確保核心工作圍繞共同成果協同展開的最優方法,還是回歸底層邏輯的最優方案。〔26〕

此外,針對“合理單元晦暗不明”這一深度困擾績效運動的難題,規劃預算能夠提供切實可行的和創造性的解決方案。〔27〕另一個特別重要的優勢是:鑒于規劃是普通公民既十分關注又能聽懂的語言,規劃預算將為發展預算過程的公民參與鋪平道路。沒有某種程度的公共參與,績效會冒異化官僚主義作業的風險;缺乏公民支持和幫助,管理者與執行者不可能理解結果導向方法的潛在價值,或者難以有效執行這一方法。〔28〕

五、結 語

復雜的績效管理系統的底層邏輯實際上非常簡單:為產出而預算、為成果而管理,前提是產出與成果充分反映納稅人關切的目標與利益。就驅動績效和消除形式主義而言,沒有什么比回歸底層邏輯更好的選項了,其有效性和有用性遠高于績效評價。當前的績效評價脫離底層邏輯相當明顯,因此定期“對績效評價進行績效評價”非常必要。

注釋：

〔1〕Karen,Fryer.,“Performance Management in the Public Sector”,International Journal of Public Sector Management,2009,pp.478-498.

〔2〕〔美〕唐納德·P.莫伊尼汗:《政府績效管理——創建政府改革的持續動力機制》,尚虎平等譯,北京:中國人民大學出版社,2020年,第15頁。

〔3〕Schick,Allen.,“The Performance State:Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not”,OECD Journal on Budgeting,2003,pp.71-104.

〔4〕Anwar,Shar.,“Performance Measurement and Improvement in Sub-Saharan Africa,Performance Accountability and Combating Corruption”,The World Bank,2007,pp.89-127.

〔5〕〔澳〕歐文·E·休斯:《公共管理導論》,張成福等譯,北京:中國人民大學出版社,2015年,第13頁。

〔6〕〔10〕做正確的事、正確地做事和負責任地做事,被普遍視為管理的三條“圣經”,無論公共管理還是公司管理。最重要的是“做正確的事”表征的方向感與目標感,成果邏輯為此量身定制;其次是“正確地做事”表征的方法、方式與手段,產出邏輯為此量身定制。

〔7〕國內學界至今仍未清晰充分地區分預算的三級結構和認知其重要性,預算實踐也是如此,這導致諸多負面后果,包括缺失對財政成果層級、相互關系及其如何聯結發展目標的明確認知。認知模糊進一步導致或加劇實踐盲目性。分清三級結構之所以特別重要,是因為它引導我們確立如下核心理念:財政成果的各個層級必須被協調一致地全面追求,否則很難真正有效。正是這個理念奠定當代結果導向型績效管理的基石。時下的績效運動在偏重運營績效的同時,忽視配置績效和總額績效,其認知根源與此密切相關。

〔8〕Schiavo-Campo,Salvatore.,“The Budget and its Coverage”,in Anwar,Shar.,eds.,Budgeting and Budgetary Institutions,The World Bank,2007,pp.53-88.

〔9〕Gassner,Drorit,Anat Gofen,and Nadine Raaphorst,“Performance Management From the Bottom Up”,Public Management Review,2022,pp.106-123.

〔11〕Virani,Altaf,and Zeger van der Wal,“Enhancing the Effectiveness of Public Sector Performance Regimes:A Proposed Causal Model for Aligning Governance Design with Performance Logics”,Perspectives on Public Management and Governance,2023,pp.54-65.

〔12〕范圍指成果的受益分布與充分性,涉及輸家與贏家,尤其關注弱勢群體的受益。影響指旨在促成目標成果的努力的附帶后果,涵蓋環境與生態、經濟、社會、文化與政治影響。

〔13〕成本有效性=成果/成本=(投入/成本)*(產出/投入)*(成果/產出)=經濟性*效率*有效性。經濟性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness)被統稱為用來計量和評價運營績效的3E。成本有效性是對3E的綜合計量。

〔14〕實踐中許多項目失敗或績效不佳往往與資金不足(“財政困難”)有關,或者(同時)與資源錯配(優先性紊亂)有關。財政總額(有多少錢可花)和配置(重點與優先性)對項目與組織層面運營績效的影響,一直被忽視、低估甚至漠視。

〔15〕發展政策的三個綜合目標分別是增長(蛋糕做大)、平等(蛋糕分享)和穩定(皆可持續)。總額財政成果與穩定目標直接相連,財政配置成果與增長和平等目標直接相連,財政運營成果與增長目標直接相連。

〔16〕實施機制包括機構和項目層面的產出問責、激勵和監督機制,特別是旨在確保政策方向正確性與技術健全性的相關機制,比如成立負責或參與預算審查的專業委員會。

〔17〕新西蘭和澳大利亞早在2003年前即采納標準化的產出與成果分類系統。目前幾乎所有發達國家和許多發展中國家都有類似系統。

〔18〕不應把成本“核算”與“歸集”混同起來,前者主要針對產出成本,后者主要針對成果成本。

〔19〕吸收成本法強調產出數量必須最大限度地吸收所有相關成本,包括適當份額的固定與變動成本;直接成本法的產出成本由適當份額的變動成本組成,不包括固定成本;標準成本法的產出成本由假設正常運營條件下的預定標準決定,對應實際成本法;工作量成本法在可以分離出單項產出的情況下采用,最適合大型項目;流程成本法將相關的流程成本分配到產出上,得到每個流程的單位產出成本;作業成本法以活動(作業)為基礎,將直接與間接成本分配于產出上;長期可避免成本法關注未來成本,而非歷史成本。

〔20〕Jerome.M,Gabriele.P,“The Opportunity Cost of Public Funds:Concepts and Issues”,Public Budgeting &Finance,2013,pp.96-114.

〔21〕先自上而下再自下而上是良好預算準備的基本要求,其理論依據源于預算的控制功能及其針對的總額財政紀律,即核心財政成果的第一層級。“兩上”程序中的“一上”明顯屬于自下而上的程序,其實質和缺陷在于:允許預算單位在沒有預算限額和政策加以約束與引導的情況下就開始申報預算,不僅導致過度討價還價和武斷的預算削減,還會導致或加劇預算—政策間的脫節。

〔22〕部門政策(sector policy)不同于政府政策,前者通常由部門(department)負責制定,但也有例外。比如“保障房政策”因政治敏感性與重要性不應被當作部門政策,而是作為政府政策對待。

〔23〕Von,Hagen,Jürgen.,“Political Economy of Fiscal Institutions”,SFB/TR 15 Discussion Paper,2005.

〔24〕目標產出、目標成果以及預算文件缺失基本的受托責任設計,進而導致相應的問責機制缺失,至今仍是前績效運動的核心瓶頸。強勢合規問責與弱勢績效問責之間的嚴重失衡,也是如此。形式主義盛行與忽視結果導向互為因果。績效激勵更是核心瓶頸,涉及可得資源的預見性、官員任免、職業發展路徑、考核機制、政策連貫性等諸多節點。另一個是缺失必要的管理自主性,無論投入組合還是工作與運營流程。腐敗和尋租也妨礙產出與成果責任承擔。

〔25〕Gopakumar,Krishnan.,“Public as an Aid to Public Accountability:Reflections on an Alternate Approach”,Public Administration and Development,1997,pp.281-282.

〔26〕規劃預算的顯著特征和最大優勢,在于強調“政策—規劃—規劃結構—預算制定”間的緊密聯結,由此集成公共預算的政策功能和管理功能。與核心工作或一般意義上的規劃概念(類似計劃)不同,規劃預算中的“規劃”指旨在促進共同目標成果實現的相關活動的集合。規劃結構最重要的成分是目標成果與目標產出,分別與成果邏輯和配置邏輯相連。組織費用(“機關運行經費”)只有對規劃目標作出貢獻的部分才分配給規劃,與此無關的部分不予分配,相當于冗余成本或沉沒成本,這是公共資源的隱性浪費。

〔27〕預算制定的合理單元、績效指標建構的合理單元、成本核算的合理單元和機構工作的合理單元究竟是什么,彼此間的關系是什么,至今仍未被關注和澄清,以致績效管理“究竟落到何處最為合理”處于懸置狀態。規劃預算一舉解決了這些問題:規劃作為預算制定的合理單元,活動作為績效指標建構、成本核算和機構工作的合理單元,活動成本法是產出成本核算的最優方法。績效管理的合理單元問題,有如物質構成的“基本粒子究竟為何”的問題。

〔28〕Perrin,Burt.,“Implementing the Vision:Addressing Challenges to Results-Focused Management and Budgeting”,OECD Conference on Implementation Challenges in Results-Focused Management and Budgeting,2002,p.11.