流域水環境綜合治理PPP項目風險的次優分配與致因探析

郭利丹,趙 瑾,黃雅屏

(1.河海大學商學院,江蘇 南京 211100; 2.河海大學國際河流研究中心,江蘇 南京 211100;3.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心,江蘇 南京 211100; 4.天津大學管理與經濟學部,天津 300072; 5.河海大學法學院,江蘇 南京 211100)

1 問題的提出

近年來,隨著人類社會發展與水環境之間的矛盾不斷加劇,流域水環境綜合治理項目逐漸成為推進流域生態環境保護和高質量發展的重要抓手。此類項目通過系統開展水污染防治、水環境治理、水源地保護等綜合性項目實現流域水污染防治、水環境保護、水生態修復以及水環境改善的目的,具有綜合性強、系統性強的特點,涉及生態環境建設與保護、水利、市政基礎設施及其他基礎設施等多個行業領域[1]。政府與社會資本合作伙伴關系(public-private partnership,PPP)模式因其資金籌措和運營管理等方面的明顯優勢,越來越多地被運用到流域水環境綜合治理中。由于投資大、復雜度高且受自然、政策等外部影響因素,流域水環境綜合治理PPP項目具有較高風險,風險分擔合理與否對項目的成敗起著關鍵作用。因此,流域水環境綜合治理PPP項目的風險識別和分擔問題逐漸成為學者們關注的焦點。

國內外已有大量學者圍繞PPP項目風險管理開展研究,主要集中在風險識別、風險評價、風險分擔、風險應對等方面。其中,風險應對是根本,風險分擔是風險應對的核心,風險識別又是風險分擔的重要前提和基礎[2-3]。在研究對象方面,當前的PPP項目風險管理研究對象主要涉及高速公路、污水處理廠、城鎮綜合開發等項目類型。在研究方法方面,PPP項目風險識別主要方法包括文獻回顧、案例分析、專家咨詢等[4-9]。風險分擔研究主要包括理論與實證兩部分,其中理論研究通常采用基于博弈理論或交易成本經濟學理論的相關方法[10-12],實證研究通常采用案例研究法進行典型項目案例剖析和經驗教訓總結[7,13-14],或者采用專家咨詢法,以國家或行業為單位開展實地調研、專家訪談或問卷調查等[4,6,15]。在PPP項目風險分擔方面,不同學者研究得到的風險分擔比例根據其研究對象或范圍的不同而各異,但大部分認為在當前PPP實踐中存在風險次優分配現象。例如在PPP實踐中,被識別的風險因素主要分配給社會資本方的比例在新加坡、英國分別為45%[6]和70%[4],可見PPP模式應用越成熟的國家,社會資本方承擔的風險比例往往越高[5]。另外,Shrestha等[16]對中國水務部門進行調研后認為,當前實踐也同樣存在風險次優分配現象,并指出項目公司的控制權和風險有效分配之間存在關聯性,但是該研究并沒有進一步解釋控制權為什么以及如何影響風險分配。總體而言,不同類型項目的風險分配可能受到項目特點、國家產業政策等因素影響而有所不同,且目前針對某一具體項目類型風險分擔的調查研究還十分少見。流域水環境綜合治理PPP項目在我國具有良好的發展前景,但是呈現“實踐先行”的特點,相關實證研究較少。已有的相關研究也主要集中在案例分析[17]和理論分析[15]方面,并且以風險識別與風險評價為主,如張雁等[18]使用層次分析法對某流域綜合治理PPP項目進行風險識別與評價,廖坤陽等[19]通過結構方程模型對某流域綜合治理PPP項目進行風險因素識別并確定權重。

綜上所述,針對流域水環境綜合治理PPP項目風險分擔方面研究較少,難以為流域治理實踐提供可操作性的指導。在水問題挑戰日益嚴峻的當下,流域水環境綜合治理PPP項目正成為我國水環境治理工作的重要抓手。此類項目投資大、系統性強,合理的風險分擔十分重要?；谏鲜鰧嵺`背景和學界研究不足,本研究圍繞流域水環境綜合治理PPP項目的風險分擔問題,旨在通過調查流域水環境綜合治理PPP項目風險中的共擔風險分擔的實踐及研究現狀,探討風險分擔的合理性問題并揭示主要影響因素和作用機理,為我國今后此類項目實踐中的風險分擔優化提供參考借鑒。流域綜合治理項目以改善水環境質量為首要目標,通過綜合規劃、整合資源、優化配置、協同治理等方式實現流域范圍內的可持續發展,具有投資額巨大、綜合性強、復雜度高、風險眾多的特點。為了摸清我國流域水環境綜合治理PPP項目的共擔風險分擔現狀,并分析當前實踐及研究中存在的主要問題及原因,本研究采用文獻分析和調查問卷法相結合的途徑開展研究。研究資料主要為國內外相關文獻資料和問卷調查資料,其中文獻來源為2005—2021年nternationalJournalofProjectManagement等較權威期刊上被引頻次較高的10篇英文文獻;問卷調查調查范圍為中國PPP水項目經驗較為豐富的業界專家,發放問卷30份,回收得到的有效問卷28份。

本研究的研究思路為:①基于現有文獻識別流域水環境綜合治理PPP項目的全部風險因素,并進一步提煉共擔風險因素及其分擔方式;②針對各項共擔風險因素,通過向專家發放調查問卷,明晰各項共擔風險因素的相對重要程度、分擔現狀、分擔偏好,剖析當前實踐中存在的主要問題;③針對這些問題,基于博弈理論思想,探討風險分配問題的主要影響因素和作用機理;④針對現狀問題和原因,基于我國流域水環境綜合治理PPP項目背景提出風險分擔的建議。

2 流域水環境綜合治理PPP項目的風險分擔現狀

2.1 基于文獻的風險因素識別

已有學者開展了大量PPP項目風險識別相關的研究,但針對流域綜合治理PPP項目的研究文獻還較少。因此,本研究首先通過文獻回顧的方法識別流域綜合治理PPP項目的風險因素,為下文探討風險分擔提供依據。參照Bing等[4]對PPP項目風險的分類方法,將風險分為宏觀、中觀、微觀3個層面[20]。其中,宏觀風險指整個社會、自然環境體現出的風險,包括政治風險、法律風險等;中觀風險是作用于項目的系統邊界內的風險,主要包括項目整個生命周期各階段的風險;微觀風險側重于項目在實施過程中各利益相關方本身及各方間的關系可能對項目產生的影響。選取2002—2021年期間發表在行業權威期刊上的10篇中英文文獻[3-4,6,8-9,13,20-23]進行識別與統計。其中7篇為PPP項目風險相關研究,3篇為針對生態治理類PPP風險的相關研究。風險因素識別與統計結果如表1所示。共識別到政治風險、法律風險等11種風險來源,政治反對、政府腐敗等54項風險因素。參考我國某重點流域水環境治理PPP項目一手資料中的項目風險清單,發現各項風險因素均能被表1中的風險因素覆蓋,表明表1中識別的風險因素基本符合流域水環境綜合治理PPP項目的主要特征。

表1 基于10篇文獻的流域綜合治理PPP項目風險因素識別與統計結果

2.2 基于文獻的共擔風險因素識別

PPP項目的風險分擔主體為兩方,即政府方和社會資本方。在過去PPP項目風險分擔的研究和實踐中,風險的分擔方式主要有3種,分別為政府方單獨承擔、社會資本方單獨承擔、政府和社會資本按一定比例共同承擔。目前學術界對于項目的風險分配原則已達成共識,即由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。劉新平等[24]提出了PPP項目風險分擔的3條原則:①風險應由對風險最有控制力的一方來控制和管理;②風險和收益回報應保持一致、相互匹配;③承擔的風險應是有限的。在風險分擔的實踐中,還需在基本原則的基礎上,進一步綜合考慮政府和社會資本雙方的風險偏好和項目具體情況[25]。共擔風險往往是對項目影響較大的風險,其合理分擔至關重要,因此,接下來將著重分析共擔風險的分擔問題。

針對基于文獻識別到的54項風險因素,通過5篇PPP項目風險分擔相關文獻[3-5,13,26]的統計,識別各項風險因素的分擔方式,以此得到共擔風險因素。表2為識別得到的風險初步分擔結果,其中13項風險由政府方單獨承擔,27項由社會資本方單獨承擔,12項由政府方與社會資本方按比例共同分擔,2項風險未得到明確分擔。對于未得到明確分擔的2項風險,或許是由于其與多項風險存在相關性,附著于其他風險得到了分擔。對于由政府方單獨承擔、社會資本方單獨承擔的風險,現有研究結果較為一致,即當一方對某項風險的風險管理能力顯著強于另一方,且是該風險的致因方時,往往由該方單獨承擔。上述風險的分擔將不在接下來的研究中被討論。共擔風險往往是管理難度較高、政府和社會資本雙方均不具備能力單獨承擔的風險,需要通過談判來確定分擔比例,其合理分擔對項目的成敗至關重要[17]。因此,接下來將主要針對共擔風險的分擔問題開展進一步調查研究。

表2 基于文獻的流域水環境綜合治理PPP項目的風險初步分擔結果

2.3 基于問卷的共擔風險分擔現狀

2.3.1問卷設計、發放與回收情況

為了調查我國流域綜合治理PPP項目的風險分擔現狀和風險分擔偏好,本研究選擇采用向業界專家發放調查問卷的方式進行專家咨詢。問卷包含3部分,第一部分是對受訪專家基本情況的調查,包括專家的職務級別、專業領域、從事中國PPP水項目相關工作的時間、參與的中國PPP水項目數量4個方面。第二部分列出了問卷中涉及的12項共擔風險因素的內涵,以確保專家對各項風險因素的理解與本研究所指有較高的一致性。第三部分包括3個問題:①請專家使用李克特量表對12項共擔風險因素進行評分,評分區間為“1～5”,其中“1”表示“最不重要”,“5”表示“最重要”,最后采用平均得分法對12項共擔風險因素的重要程度進行排序;②請專家根據相關項目經驗給出12項共擔風險因素的當前分擔比例[5,10,16,26];③請專家給出其認為合理的分擔比例[16]。

注:相對重要程度平均值的范圍為[1,5],“1”表示“最不重要”,“5”表示“最重要”;后3列的數值范圍為(0,100%)。

向正在或曾經參加流域水環境綜合治理PPP項目的社會資本方(主要從事某流域綜合治理與生態修復項目的總體實施和投融資運作等業務)發放問卷,發放對象均為中國PPP水環境治理類項目經驗較為豐富的業界專家。發放和回收問卷共分為兩次,第一次的時間為2022年4月15日—19日,第二次的時間為2022年11月28日—12月2日。總共發放30份問卷,最終共回收28份有效問卷。其中,高級任職和中初級任職的專家比例分別為18%和82%;專業領域主要包括財務管理和風險管理、合同管理、管理、工程,分別占7%、7%、39%、43%;有7%的專家從事中國PPP水項目相關工作的時間在10年以上,18%為6～10年,其余為1～5年;有4%的專家參與中國PPP水項目數量為10個以上,7%為6～10個,其余為1～5個。問卷具有一定代表性,滿足本研究需要。

2.3.2結果與分析

采用平均得分法統計問卷數據,結果如表3所示。風險分擔比例用政府方的風險分擔比例表示,社會資本方的風險分擔比例即為100減去表中數值。

表3 風險相對重要程度及分擔現狀的調查結果

通過上述文獻分析和問卷調查結果發現,我國流域水環境綜合治理PPP項目存在風險次優分配問題,具體體現為:

a.中觀層面風險相比微觀和宏觀層面風險更為重要。重要程度排在前四位的風險因素分別是“費用支付風險”“項目需求程度風險”“合作者之間工作方法和知識水平差異”以及“定價機制風險”,除“合作者之間工作方法和知識水平差異”屬于微觀風險外,其余三者均為中觀風險。中觀風險主要為項目內生的風險,但同時也受到一定的外部因素影響,需要通過合理的風險分擔和有效的風險管理措施進行控制。合作關系與合同關系風險中的“責任/風險分配不恰當”“合作者之間缺乏承諾”“其他合同設計缺陷”“PPP項目經驗不足”等均屬于微觀層面,其重要程度低于中觀風險。微觀風險的產生主要源于項目多主體間的協作關系,通過強化項目治理關系及合同條款約束可以被降低。在微觀層面風險中,“合作者之間工作方法和知識水平差異”相較于其他微觀層面的風險更為重要,主要是由于參與流域水環境治理類PPP項目的社會資本方專業多樣、主體眾多。自然風險和金融風險中4項風險因素均屬于宏觀層次,其重要程度被認為是最低的,這主要與本研究的調查研究范圍有關,本研究調查和研究的對象是國內PPP項目,國內的政策環境、經濟環境都較為穩定,所以宏觀風險的重要程度較低。

b.風險分擔存在不合理,主要為利率變動、費用支付、自然災害等不可抗力和項目需求程度。通過觀察政府方應承擔的合理分擔比例與目前實際的分擔比例之間的差值,發現在12項共擔風險中,11項風險的此差值為正值(數值的絕對值位于0.60%～9.13%),被認為政府方應承擔更大的比例;僅有1項風險(其他合同設計缺陷)為負值,被認為社會資本方應承擔更大的比例。由此可見,在我國PPP水項目的當前實踐中,政府方實際承擔的風險偏低,即政府方被認為應該承擔起比目前實踐中更多的風險。這一點結論與目前已有的一些針對中國PPP水項目的研究一致[3,16]。從社會資本方業界專家的視角來看,政府方應承擔的合理分擔比例與目前實際的分擔比例之間的差值可以分為3個層次。第一層次為差值的絕對值大于5%的風險,視為風險分擔極為不合理,屬于風險的錯誤分配,需要得到調整和修正;具體包括利率變動、費用支付、自然災害等不可抗力和項目需求程度4項風險。第二層次為差值的絕對值在1%～5%之間的風險,視為風險分擔較為不合理,屬于風險的次優分配,應該結合具體項目的實際情況得到進一步的重視和分析;具體包括合作者之間缺乏承諾、責任/風險分配不恰當、外匯風險、合作者之間工作方法和知識水平的差異等風險。第三層次為差值的絕對值小于1%的風險,視為目前的風險分擔比較合理,包括定價機制、PPP項目經驗不足和通貨膨脹等風險。

c.費用支付和項目需求程度兩項風險最重要但被錯誤分配。表3的數據統計結果顯示,費用支付和項目需求程度兩項風險的重要程度分別位列第一和第二,可見這兩項風險因素被認為是非常重要的;同時,這兩項風險的政府方應該分擔比例與實際分擔比例之間的偏差均超過5%,即它們在當前的實踐中未能得到合理的分擔。

基于上述3點可知,在當前實踐中存在較為明顯的風險次優分配現象,即未能滿足上述風險分擔原則。厘清導致風險次優分配的致因機理可有利于為相關實踐提供有益參考,但對風險的次優分配現象進行解釋的研究還較少,下文將進一步探析導致風險次優分配現象的原理。

2.4 風險次優分配的致因探析

在政府方與社會資本方之間利益沖突與合作關系中,信息的不對稱性加劇了各方追求自身利益最大化的非合作博弈,在風險厭惡的偏好下,雙方都將憑借自身的談判能力向對方盡可能多地轉移風險,導致風險分擔結果未能遵循“由最有能力的一方承擔”的原則,產生了風險次優分配現象。風險次優分配的致因機制如圖1所示。

圖1 風險次優分配的致因機制

a.政府方與社會資本方之間的利益沖突關系與合作共贏關系。在PPP項目中,政府和社會資本雙方基本的利益訴求存在一定沖突,即政府方主要追求社會效益最大化,而社會資本方主要追求經濟利益最大化。在項目風險分擔的問題上,亦存在兩種相互沖突的關系,即利益沖突與合作共贏。政府和社會資本雙方均對共擔風險持有風險厭惡的態度,希望承擔更少的風險。但風險并不能憑空消失,總要有一方來承擔其管理的責任和發生的后果,由最有能力的一方承擔風險能夠實現項目整體風險的最小化,政府方與社會資本方也都能從整體利益的最大化中獲益。由此可見,政府方與社會資本方之間既存在“己方盡可能少地承擔風險”的利益沖突,又存在實現“項目整體風險最小化”共同利益目標的合作共贏,上述兩種關系之間亦存在一定的沖突關系,雙方的利益沖突與共同利益如圖2所示(圖中雙箭頭表示利益之間存在此消彼長的沖突關系)。

圖2 政府和社會資本雙方的利益沖突與共同利益

b.信息不對稱導致的非合作博弈。非合作博弈又稱零和博弈或負和博弈,在非合作博弈下,博弈方將基于自私的理性人的基本假設,在利益相互影響的局勢中將自身利益最大化作為目標。在追求己方利益最大化的假設下,強勢方將不會考慮弱勢方的承受能力,只想最大比例地轉移風險,即使這份風險由自己承擔時自己蒙受的損失要比弱勢方承擔時弱勢方蒙受的損失更小。信息的不對稱性阻礙了政府和社會資本雙方的合作關系,而反向促進了雙方對利益沖突關系的重視,從而更加傾向于非合作博弈。當信息不對稱性較高時,一方可能會懷疑對方有“欺騙”行為,認為對方對其風險管理能力的披露是不真實的,想要通過“隱藏”自己的能力承擔更低的風險比例。因此,相比于基于對另一方的信任選擇共同利益目標,任何一方都更傾向于首先選擇讓自己的單方利益目標得到滿足,因為在基于理性對自身利益最大化的追求下,風險分擔的結果至少是他們能夠預見的。例如,假設私人資本方在投標中真實地披露了自己的風險管理能力,政府雖然知道自己有更高的風險控制風險能力,但依然選擇將風險進行了轉移。當私人資本方預測到政府方可能存在的此類行為后,也將不愿完全真實披露自己的全部信息,“合作”便難以達成。

c.非合作博弈下的談判地位差異。PPP項目的風險分擔是通過政府方與社會資本方的談判來確定的,由于討價還價博弈模型成功模擬出了這一談判過程,已被廣泛用于研究政府方與社會資本方之間的風險分擔問題[27]。研究發現,風險分擔比例僅與雙方的談判地位相關[11],而在這些研究并未考慮到政府方與社會資本方的風險管理能力差異。有研究指出,導致該現象的直接原因主要為政府和社會資本雙方談判地位的差異,導致風險往往被轉移到議價能力較弱的一方,但是該方可能并不是最有能力承擔該風險的[12-13,28-29]。

3 結論與建議

本研究采用文獻分析和問卷調研的方法以及博弈理論,對我國流域水環境綜合治理PPP項目的風險分擔問題進行了風險識別、風險分擔調查、成因機理等分析。結果發現:目前的流域水環境綜合治理PPP項目中存在著風險次優分配現象,政府方承擔的風險比例總體偏低;費用支付和項目需求程度被認為是當前實踐中最重要卻未能得到合理分擔的兩項風險;由于政府方與社會資本方之間同時存在利益沖突與合作關系,而較大的信息不對稱性加劇了政府和社會資本雙方間的非合作博弈,政府和社會資本雙方都將向對方轉移盡可能多的風險,在此情境下,風險分配結果最終主要取決于雙方的談判地位,當談判地位與風險承擔能力并不一致時,便產生了風險的次優分配現象。

針對上述流域水環境綜合治理PPP項目的風險分擔問題及原因,提出以下建議:

a.費用支付和項目需求程度的風險分擔結構亟待優化。項目運營期間的費用支付和項目需求程度兩項風險,被認為是非常重要卻分擔最不合理的兩項因素,它們的波動為項目運營期間收入水平帶來較大的不確定性,進而影響項目的運營效益。在當前實踐中,政府部門對PPP模式存在“盡可能多地向社會資本方轉移風險而減少自己風險暴露”的認知誤區,且政府部門往往有著更高的談判地位,因此容易導致風險過度向私人部門轉移的情況。在費用支付和項目需求程度風險的分擔中,不應僅根據政府和社會資本雙方的相對議價能力來分擔風險,還應考慮讓風險控制能力更強的一方承擔更多的風險,使其得到充分的激勵以提升項目的經濟效率。要讓風險承擔能力更強的一方承擔更多的風險,以實現政府和社會資本雙方的優勢互補,更好地發揮“合力”作用。

b.明確風險傳導機制,識別風險源頭,細化風險管理責任。雖然政府和社會資本雙方存在項目效益最大化的共同目標,但同時各方也會將追求自身利益最大化,為此,風險厭惡的雙方均可能隱藏自身的風險管理能力,通過信息不對稱性做出機會主義行為。要使風險在政府和社會資本合作之下得到更有效的管理,需要進一步明晰項目運營風險的傳導機制。例如,項目需求程度風險將不可避免地受到當地政策法規、項目唯一性等政府方可控因素影響,同時也與項目建設質量、項目運營服務質量等私人部門可控的因素有關。因此,明確風險傳導機制可以精準識別風險的不同源頭,進一步細化和明確風險的管理責任,提高事前風險管理效率,同時降低事后因風險責任歸因問題引起的爭端,從而降低交易成本并提升經濟效率,充分發揮PPP模式的優勢。