法治浙江建設背景下農(nóng)村“外嫁女”合法權益保護實證研究

蔣偉靈

麗水職業(yè)技術學院

一、問題的提出

所謂“外嫁女”（或“出嫁女”）主要指與村外人結婚、但戶口仍留在本村的婦女[1]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，原本并不值錢的農(nóng)村房屋和土地瞬間“身價”高漲，由是引發(fā)了“外嫁女”與其所在的村民小組之間關于集體經(jīng)濟收益分配、征地補償款分配等經(jīng)濟利益糾紛。根據(jù)司法實踐，解決該類糾紛的關鍵在于“外嫁女”是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，而關于確認該成員資格的標準，法律上并未明確，這也導致全國各地法院在處理該類糾紛時適用的裁判標準不一，“外嫁女”的合法權益無法得到平等保護。為此，在浙江全省乃至全國范圍內(nèi)統(tǒng)一裁判標準顯得尤為重要和緊迫。

二、麗水市法院涉“外嫁女”案件現(xiàn)狀分析

2023 年3 月23 日，在中國裁判文書網(wǎng)上（ 網(wǎng)址：wenshu.court.gov.cn）收集裁判文書，收集數(shù)據(jù)的截止時間為2023 年3 月23 日13:00。在高級檢索中固定檢索條件：“全文檢索”中輸入“外嫁女”，“案由”選擇“民事案由”，“案件類型”選擇“民事案件”，檢索到在全國范圍內(nèi)共23859 篇裁判文書；再在左側(cè)導航欄“地域及法院”選擇“浙江省”，檢索到浙江省范圍內(nèi)共998 篇含有“外嫁女”的裁判文書，其中麗水40 篇，溫州183 篇，杭州138 篇。

從審判層級上分，麗水市法院的40 篇裁判文書中含中級法院裁判文書14 篇，基層法院裁判文書26 篇。從審判時間上分，2014 年1 篇，2015 年6 篇，2016年1 篇，2017 年3 篇，2019 年10 篇，2020 年14 篇，2021 年4篇，2022 年1 篇。剔除無效數(shù)據(jù)后，最終實際作為分析樣本的裁判文書總數(shù)為38 篇。

各基層法院對于本院受理的同類案件的裁判思路基本一致，由于篇幅所限，同一縣（市、區(qū)）或中級法院的案件僅選取部分進行對比（見表1）。

表1 麗水市法院涉“外嫁女”部分案件信息

經(jīng)分析得出以下幾方面結論，第一，關于集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，僅有景寧畬族自治縣人民法院在（2015）麗景民初字第00188 號案件中采用綜合判斷標準，并未要求原告提供有關部門認定其具有所在集體經(jīng)濟組織成員資格的證明。第二，麗水市蓮都區(qū)人民法院等均以集體經(jīng)濟組織成員資格認定不屬于法院受案范圍，原告應先向有關職能部門申請解決為由認定原告不具有訴訟主體資格，并裁定駁回原告的起訴。第三，二審法院與一審法院在該問題上的觀點一致，在“上訴人雷某因與被上訴人麗水市蓮都區(qū)巖泉街道辦事處長崗背村一組侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案”中，麗水中院認為：上訴人提供的現(xiàn)有證據(jù)不足以證明其具有案涉集體經(jīng)濟組織成員資格，故原審裁定認定雷某的主體不適格并無不當[2]。

三、“麗水模式”及其現(xiàn)實困境

2006 年3 月，麗水中院發(fā)布《關于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件有關問題的指導意見》，該文件雖然不屬于法律或司法解釋，但對于麗水市各地法院在處理該類案件時無疑具有“約束力”，需參照適用。該文件確立了麗水市法院處理涉“外嫁女”案件的“麗水模式”。根據(jù)該意見，“外嫁女”需向其所在村集體所屬的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處或縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門申請行政處理（僅限于調(diào)解）。行政調(diào)解無果或?qū)ζ洳环模侥芟蛉嗣穹ㄔ禾崞鹈袷略V訟。此外，若“外嫁女”提起的民事訴訟中涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的，還應先向前述部門申請確認，才能提起民事訴訟[3]。

行政調(diào)解-資格行政確認-民事訴訟的糾紛解決程序涉及行政和司法兩個權力領域，如能順利運行，當然可以發(fā)揮定分止爭的作用，但實施起來，往往并非一帆風順。在蓮政復決字〔2020〕第1 號行政復議決定書中，復議機關認為：根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第十二條第一款第（三）項、第二十七條第一款第（二）項規(guī)定，村經(jīng)濟合作社社員資格取得、保留、喪失的相關事項，應當由村經(jīng)濟合作社章程規(guī)定或者由社員大會討論決定。根據(jù)職權法定原則，被申請人并不具有核實確認是否具備村集體經(jīng)濟組織成員資格的法定職權。本案中，被申請人作出認定申請人藍某不具有村集體經(jīng)濟組織成員資格的處理決定，顯然屬于超越職權。遂撤銷被申請人麗水市蓮都區(qū)人民政府巖泉街道辦事處于2019 年12 月17 日對申請人藍某作出的（2019）蓮巖字第6 號《蓮都區(qū)巖泉街道辦事處處理決定書》。

該行政復議決定書的觀點必將導致“麗水模式”的適用困難，它改變了2006 年以來類似糾紛的處理路徑，在認為其合法權益受到侵害時，“外嫁女”的權利將無法獲得救濟。要想在后續(xù)的民事訴訟程序中不因主體不適格而被駁回起訴，“外嫁女”必須取得有關部門的資格認定證明，而復議機關認為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或街道辦事處等有關部門并無該項職權，“麗水模式”的第一個環(huán)節(jié)已然不具有可操作性，如此一來，該類糾紛恐將涌向信訪部門以尋找可能的出路。

2013 年，溫州中院出臺《關于為我市農(nóng)村綜合改革提供司法保障的若干意見》，與“麗水模式”相比，溫州中院對“外嫁女”權益的保護更進了一步。該意見明確要求法院在審理涉“外嫁女”糾紛時要強化集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，加強對戶籍在案涉集體組織的“農(nóng)嫁女”及其子女的合法權利保護，使其享有與本集體經(jīng)濟組織成員同等的分配權。該意見要求將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的界定納入人民法院的審查范圍，并特別強調(diào)同等保護。

文件還規(guī)定：“外嫁女”戶籍在本集體組織且擁有承包土地，或戶籍在本集體組織，且在配偶地未享受集體組織成員權益，對征地補償款請求同等享受權的，人民法院應當予以支持。該條文細化了“外嫁女”享受同等分配權的條件，讓人民法院在審理裁判時更具可操作性。

“麗水模式”下法院更趨于采取司法避讓策略，需要行政機關先行對“外嫁女”的資格進行認定，方能進入訴訟程序。溫州中院的處理模式則更具能動性，相比之下，該模式將更有利于涉“外嫁女”糾紛案件的解決。當行政機關和人民法院均不想處理時，人民法院是沒有退路的，因為定分止爭正是法院的職責所在[4]。

四、農(nóng)村“外嫁女”合法權益保護路徑的完善

在明確界定集體經(jīng)濟組織成員資格的法律出臺之前，因缺乏統(tǒng)一的認定和裁判標準，“外嫁女”合法權益保護仍將面臨諸多困難，需綜合考慮立法、司法與行政等多方面權力關系的協(xié)調(diào)。

（一）厘清相關法律之間的關系

村民自治是《村民委員會組織法》確立的重要制度，司法實踐中，限制或排斥“外嫁女”合法權益的“村規(guī)民約”往往強調(diào)其屬于村民自治的范疇，法律不應干涉。有學者認為，“外嫁女”分配歧視正是村民自治下的產(chǎn)物。

男女平等是憲法的基本原則，任何法律的規(guī)定都不得與憲法相抵觸。《婦女權益保障法》第三十三條第一款和《農(nóng)村土地承包法》第三十一條均規(guī)定了對“外嫁女”在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的權益保護，任何組織和個人不得侵害。憲法是根本大法，具有最高法律效力。《婦女權益保障法》《農(nóng)村土地承包法》和《村民委員會組織法》都是法律，處于同一位階，只是規(guī)定的內(nèi)容各有側(cè)重，但在憲法男女平等原則的統(tǒng)領下，三者關于“外嫁女”合法權益保護的“立場”和“方向”應當是一致的。人民法院在審理涉“外嫁女”案件時不應徑行認為該類糾紛屬于村民自治范圍，而應厘清前述法律之間的關系，切實維護作為少數(shù)人的“外嫁女”的合法權益。

（二）將集體經(jīng)濟組織成員資格認定納入法院審查范圍

在“再審申請人劉某因訴江西省吉安市井岡山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會、江西省吉安市井岡山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)金雞湖街道辦事處以及江西省吉安市井岡山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)金雞湖街道西坑村委會里塘山村小組行政不作為案”中，最高人民法院認為：原告劉某是否具有里塘山村小組集體經(jīng)濟組織成員資格系法院在審理承包地征地補償款分配民事案件中需要確認的事實，不應也無需由行政機關先行對其集體經(jīng)濟組織成員資格進行確認。同時，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，對于村民是否具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，不屬于管委會、金雞湖街道辦以及其他行政機關職責范圍，更不屬于通過單獨提起行政訴訟由人民法院進行審查的事項[5]。

與“麗水模式”不同，最高人民法院認為在現(xiàn)行法律對于由誰通過何種程序來認定村民是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格沒有明確規(guī)定的情況下，根據(jù)法不授權即禁止的原則，行政機關并無該項職權，這與蓮政復決字〔2020〕第1 號行政復議決定書的觀點一致。更重要的是，（2020）最高法行申4278 號案件確立了這樣一種裁判思路，即由人民法院在民事案件審理中應當審查原告是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，排除了資格行政確認前置這一做法，讓“外嫁女”的權利救濟得到更有力的保障。

（三）協(xié)調(diào)行政權力與司法權力的關系

“麗水模式”為麗水地區(qū)該類案件的處理在很長一段時間內(nèi)提供了解決方案，但時移世易，前述行政復議決定顯然已經(jīng)改變了該模式的可操作性和可持續(xù)性。在黨委和政府的領導下，法院系統(tǒng)與行政系統(tǒng)應當盡快協(xié)調(diào)好在處理該類案件時二者所扮演的角色并立場一致、共同進退，不能單方面退出“麗水模式”的執(zhí)行，在法律明確之前，繼續(xù)為“外嫁女”的合法權益救濟提供解決途徑。

（四）充分發(fā)揮人民檢察院的法律監(jiān)督職能

民事訴訟法第十四條規(guī)定了人民檢察院的法律監(jiān)督職能，第十五條規(guī)定了支持起訴制度，這也為“外嫁女”提供了一條維權路徑。2017 年至2020 年，浙江杭州和溫州兩地人民檢察院共受理“外嫁女”申請檢察監(jiān)督案件32 件，主要訴求集中在要求確認當事人是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格以及所在集體組織的收益分配方案是否違法等實體性事項。支持起訴制度不是一種剛性的公權介入方式，但在實務界看來，該制度無疑將有助于“外嫁女”維權問題的解決，促進案涉集體經(jīng)濟組織成員更新“嫁出去的女兒，潑出去的水”的傳統(tǒng)觀念[6]。

五、結語

一方面是重男輕女的傳統(tǒng)觀念，另一方面是保障男女平等的法治理念，村規(guī)民約存在以“多數(shù)人暴政”侵害“外嫁女”合法權益的可能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定不應屬于村民自治范疇，而應由法律直接規(guī)定。在現(xiàn)有法律尚缺乏明確判定標準之前，人民法院應當將之納入案件審理審查范圍，并嘗試在省高級人民法院指導下統(tǒng)一全省同類案件的裁判尺度，這是“同案同判”制度的具體實踐，是維護法治統(tǒng)一的法治要求，也是法治浙江建設的應有之義、必經(jīng)之路。