財政農業項目績效評估指標體系的分析與研究

張 花

（山東濟南平陰安城鎮政府，山東 平陰 250409）

績效評估是績效管理的重要內容，能夠極大地激發財政農業農村部門的工作積極性，現階段我國績效評估的歷史實踐并不成熟，整體體系還有不完善的地方，隨著績效評估越來越深入到職能部門工作的方方面面，在評估過程中也出現很多現實問題，為了保持財政農業項目的安全，就需要對其績效評估的工作進行完善，使其評估指標更全面，財政支出也更加合理。

1 財政農業項目績效評估的發展及方法

1.1 績效評估的發展

財政農業項目績效評估管理最初始于20世紀50年代美國的績效預算管理，到了20世紀70年代以后，西方發達國家已經廣泛應用新的績效管理制度，到了20世紀80年代，西方國家在經濟快速發展，全球化進程日益加快，國際競爭日益加劇的大環境下為了更好地解決財政赤字，樹立良好的財政服務形象，紛紛提出了以農業項目為服務對象的績效評估措施，20世紀90年代，績效評估系統日趨成熟。我國在改革開放以后正式引進了績效評估體系，隨著績效評估框架和評估指標在我國各部門全面實施運用，績效評估在政府工作的理論和實踐上都取得了很大成就，尤其是在財政農業項目上，績效評估越來越完善，使得有限的財政資金可以投入到更多元化的農業項目中，監督農業項目的發展，既能夠避免出現財政浪費現象，也能使得農業項目的效益得到提升[1]。

1.2 績效評估的具體方法

對財政農業項目進行績效評估主要是因為現在農業投資所涉及的領域是非常多的，不同的項目也會產生不同的效益，每一個指標都會反映出一個方面的社會情況，如果對各個農業項目進行績效評估，使評估的指標更加多元化，才能反映出真實的情況，讓農業發展更加全面。在對財政農業項目進行績效評估的時候，主要可以采用分層次的方法，可以從國家、地區等不同層次的角度，來對農業項目進行分類，例如可以分為農業綜合的開發以及扶貧農業項目，對這不同類型的項目進行不同的績效評估，在評估的時候，也要從社會效益、環境、未來發展前景等層次進行評估，使得績效評估更高效。通過績效評估的指標體系也讓政府部門更確定未來農業項目的發展方向，從而促進了農業的穩定和持續發展。

2 財政農業項目績效評估體系構建存在的問題

2.1 隨意性大，量化程度難以把握

財政農業項目的績效評估指標一定要可量化的，可衡量的，才能成為評估的標準，在評估過程中真正做到可操作。由于不同農業的項目，在工作性質和服務對象上是不同的，多樣化的情況造成很多指標沒有統一的標準，只能由評估主體主觀評價。而且過分細致的量化指標也會造成公務人員的抵觸情緒，在評估過程中處于緊張以及厭倦的工作狀態，僵化工作思維，反而達到了適得其反的效果。所以指標的量化程度無論過強過弱都存在弊端，相互矛盾，找不到平衡點。在現今社會中，很多財政農業項目都過于強調經濟績效，甚至完全將經濟發展與績效指標劃等號，導致評估結果過于傾向經濟，忽視了農業項目在其他領域工作影響。GDP雖能反映出國家或地區在一段時間內的生產總值，但是GDP上升并不意味著社會各方面的全面進步，過分強調經濟指標，忽略發展經濟過程中對社會貧富差距，福利發放以及環境污染等方面造成的影響，在一定程度上也遠離了績效評估的最初目的，評估出的結果也是有些偏差的[2]。

2.2 評估指標主體單一

一直以來，我國各財政農業項目的評估指標體系都是由上級部門自己為下級部門研究設計的，缺乏本部門內部的自身評估和社會大眾對專業部門的評估與指導，不僅缺乏客觀性和全面性，而且可能出現下級對上級的“對癥下藥”，一味地迎合上級對本部門的要求，政績不切實際，做給上級看的后果，評估的結果也沒有了真實性。而上級部門在沒有進行調研分析就盲目地對下級進行指標設置，缺乏對社會公眾的借鑒，不利于被評估者積極主動地完成本職工作。常規的評估主體因各種因素影響不能做到客觀公正，致使評估結果不準確，很難達到評估目的。這樣的單一評估使得指標評估體系成了一個固定化的流程，不能切實地反映出財政農業項目的實際情況，不利于農業項目的后續發展。

2.3 績效評估缺乏系統模型體系

科學嚴謹的評估體系應該在完善和規范框架內進行，包括評估意義，評估對象，價值取向，評估指標，評估的監督與改進等等。但是從目前的結果來看，我國的績效評估系統還處于初級探索階段，相關理論研究的實踐較少。現有的績效評估標準比較零散，沒有一套科學系統的價值評估體系，評估過程還會受到經濟環境，政治現實，歷史文化等因素的制約，可行性較差。因此在進行財政農業項目績效評估的時候，只是將其看成一種對農業項目監管的技術手段，而不是將其看作日常的管理過程。導致各職能部門在績效考核的評估中有所缺失，難以引起重視。

3 財政農業項目績效評估體系的優化

3.1 科學量化評估指標和程序

設計一個科學的統一的量化評估指標是績效評估的基礎，不同農業項目的評估指標應當根據每一個財政農業項目日常的基本職責范圍來制定。評估指標應全面涵蓋到財政農業項目的效益范圍，又要突出重點項目發展的時間，效益，結構等質量指標，還要將投入指標和產出指標對比考察。例如，在了解財政對農業項目的投資規模的數量和質量之后，就要和當地的農業經濟效益、居民生活水平提高了多少等等內容相比較，還要考察當地就業率，社會治安情況，環境質量如何，人民教育程度等政策指標。績效評估的程序應保證公開嚴謹、科學規范。從評估方案設計后的確定公開，組織動員，具體實施，社會參與，大眾監督到公布評估結果和實施措施等各個環節都是相互承接又彼此聯系的，少了其中任何一項都會造成評估結果的偏差。每一道程序都是績效評估體系正常順利進行的重要保證，所以評估過程開始后不得隨意變更，評估程序的要具有一定穩定性，明確責任主體，評估過程才可流暢順利[3]。評估過程應采取適當的方式向公眾公開，每個環節都敢于面對社會的監督，才能得出有信服力的評估結果。

3.2 評估指標的多元化

單一的評估指標無論是上級部門還是社會大眾都無法保證績效評估的客觀性，為了減少單一評估指標對結果造成的誤差，只有建立多元化的評估指標才能全面合理地評估財政農業項目的績效，讓各類評估指標達到優勢互補的目的。采用的評估方法則可以是內部評估和外部評估，其中內部評估包括了上級評估測評，下級評估考察和投訴考評。上級評估主要對已下達工作的完成情況考察為主，下級測評由下屬各部門的直屬領導和協管單位為主，這些直屬單位對上下級基礎工作比較了解，可以從實際情況出發，評估績效的完成度，而投訴則是反映出部門在上一階段的工作弊端，也能對財政農業項目平時的工作起到監督審查的作用，真實反映出大家對農業項目工作的滿意度。外部評估主要由被服務對象和相關專家、新聞媒體等組成的，被服務對象主要以接受部門具體服務的人員為主，使得整個評估更加全面。多元化評估可以分為效益評估、政策評估、可持續發展評估這三個方面。

3.2.1 效益評估指標體系

效益評估指標是財政農業項目績效評估的主要內容，主要是包括對經濟、社會、生態三方面效益的評估。其中對于經濟效益評估來說，由于農業投資項目是比較多的，所以在對其進行評估的時候，就需要從多方面來進行分析，要了解農業項目是否對生產能力進行了提升、是否增加了當地的農產品的產量、同時通過農業項目，農村勞動力的生產率是否提升、對當地農產品的生活質量有沒有影響、項目的回報率和投資率的對比情況等等，在效益指標的評估中，還要包括了對國民經濟效益方面的評價，了解其盈利的能力以及最終的效果，對所有農業項目所涉及的經濟效益進行績效評估，要從經濟的角度了解財政農業項目開展的可行性[4]。從社會效益來看，在進行農業項目發展的時候，很難從定量指標去評價社會效益，所以可以采用定性指標的方法，根據項目的不同情況來進行社會效益的評價，主要是包括了農民生活水平的變化，例如了解農村勞動力的數量、貧困人口是否因為農業項目而減少等等，也要對農村的產業結構進行評估，了解在農業項目實施之后，農村各產業所占比例的變化，對這些變化進行評估可以從實際情況了解社會效益。同時也要評估農村的信息化使用程度、農民文化程度等指標，這些指標都屬于社會效益，屬于農業項目績效評估中的重點內容。對于生態效益來說，進行評估時可以采用定量和定性的方法，具體的評價指標包括了水資源的利用情況、森林覆蓋率的變化、項目所處地區自然環境的改善情況等，對這些指標進行評估可以了解其生態效益，幫助財政農業項目在發展過程中更加綠色、低碳。

3.2.2 政策績效評估

對于政策績效指標來說，進行評估的時候主要是包括了財政對各項農業業務所支出的資金數量和結構，并對政府的重視程度進行了績效評估。在進行政策指標的績效評估時，要對農業財政的資金增長、中央財政的資金增長、各級政府的財政增長等等情況進行評估，并且了解財政支出和收入之間的比例，通過評估了解農業項目是否可行，政策的支持是否合理。一旦在評估過程中出現不合理的現象，那么就可以及時進行改善，通過績效評估指標體系，保證財政在對農業項目進行資金投入的時候更加科學和公正，為農業項目的發展提供了政策的保障。

3.2.3 可持續發展的績效評估

對于可持續發展的績效評估來說，它與效益評估相類似，但是在評估指標的側重點上是存在不同的，效益評估主要是了解現今效益增長的情況，而可持續發展的評估則是了解其未來可持續發展的能力，通過評估了解農業項目的發展前景和預期達成的效果。主要評估的指標包括了經濟增長的持續性、穩定性的情況；勞動力結構、項目生產率的變化趨勢；對生態環境是否有改善的作用；項目和農村的發展是否匹配，通過對這些指標的評估，從經濟、生態、社會等多方面角度了解農業項目可持續發展的動力。此外，還要重點對農村的環境、人文等指標進行評估，例如，可以對農業項目參與的農村人口結構、數量等進行評估，了解在農業項目發展之后，農村人口的就業率是否上升，在評估的時候，也要對項目運營、建設等情況進行了解，并對農業項目中內含的一些醫療、教育等福利情況進行評估，從多角度來分析其可持續發展的前景，從而保證績效評估更有效果。

3.3 創建獨立科學的評估體系

我國在對財政農業項目進行績效評估時普遍存在著重形式，輕效率的問題，主管部門應該積極改變之前陳舊的評估方式，提高績效評估工作的質量和效率，實現評估資源的合理利用[5]。上級部門應將過程指標和結果指標結合再加以評估，以提高評估結果的真實性，減少政府為提高評估結果而進行的不良操作，防止對人民和黨造成危害。為了減少在評估過程中的偏差，評估主體應提升決策的實用性和科學性，例如，財政農業項目在進行績效評估時一定要堅持過程指標和結果指標相結合的原則，把社會效益、經濟效益和可持續發展績效等指標結合起來，綜合進行指標的評估，完善相關保障機制，加強工作人員的自我反思和責任意識。根據評估部門的不同，在確保多元化指標的前提下，設計合乎實際的統計權重比例，盡量以農業項目的效益、政策、發展前景等指標為主來進行評估，爭取得到最合理的評估結果。部門要分析政府的績效評估目的和結果，改進管理措施，積極學習發達國家的評估經驗，結合本部門本地區的具體實際情況，逐步落實政府人員的領導職能，激發出績效評估人員的積極主動性，建立科學完善的績效評估制度。

4 結論

綜上所述，對財政農業項目進行績效評估指標體系的分析，可以提升農業項目的績效，使得財政支持更加優化，促進農業發展。在進行評估指標體系的優化時，要先對評估的指標進行科學量化，并對效益、政策等指標進行多元化的評估，保證評估體系更加科學。通過績效評價讓政府更了解農業項目的發展，可以針對性進行財政支持，減少資金浪費的現象。