海塘水利工程事前績效評價指標體系研究

●張 帆 趙倩倩 毛佳瑩

一、引言

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》 明確提出，要強化預算績效管理、健全重大政策事前評估和事后評價制度，以完善預算管理制度和轉變政府職能，并推進國家治理體系和治理能力現代化。 中央政府歷來高度重視水利工程建設，始終把水利作為國家基礎設施建設的優先領域。 特別是黨的十八大以來，我國水利事業進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央站在永續發展的戰略高度，引領新時代水利事業發展， 指出要針對關鍵領域和薄弱環節，推動建設若干重點工程，實施重點海岸帶保護修復工程，建設生態海堤，提升抵御海洋災害能力；加快構建國家水網主骨架和大動脈，推進蓄滯洪區建設和現代化改造，構建現代化高質量水利基礎設施體系，為國家水安全提供基礎性、全局性、戰略性的支撐保障。 中央政府將預算績效管理和重大政策事前評估與水利工程建設緊密結合，以推動預算管理改革和轉變政府職能，實現國家治理體系和治理能力現代化。

海塘安瀾千億工程是浙江省深入貫徹黨的十九屆五中全會和習近平總書記關于建設生態海堤的重要指示精神所作出的重大建設規劃。 人口日益聚集、產業持續發展、經濟高質量增長等都對現有海塘工程防御標準提出了更高的要求。 海塘是人工修建的擋潮堤壩，防御標準與發展需求不匹配、海塘結構單薄、沉降嚴重、生態考慮不足、 管理配套設施落后、文化挖掘不夠不僅是制約海塘深度發展的重要因素，也是事前績效評估需要重點關注的方面。 因此，為更好滿足沿海安全發展需求、生態保護修復需求和“安全+”功能融合需求，需構建一套科學、合理的事前績效評價指標體系，評估績效目標的設定和工程投資、規劃等方案的合理性，從而體現海塘工程“安全+”融合效益，提高財政資金的使用效率并優化資源配置。 同時，加強對事前績效評價的結果應用，以確保評估工作的意義得以體現，使其能夠更好地滿足經濟發展需求和水利工作的實施。

二、文獻綜述

事前績效評估在績效預算中扮演著重要角色，是確保績效預算有效性的關鍵環節。 不管是在理論研究方面還是政府實際運用層面， 我國一直在積極探索事前績效評估工作， 并取得了一定的研究成果。 比如曹堂哲（2020）從理論層面對重大政策、 項目的事前績效評估的若干問題進行分析并給予探索性回答，包括判別“重大”標準、區分評估主體類型、梳理評估流程以及構建指標體系等。與此同時，晁毓欣（2021）則從事前績效評估與預算評審一體化融合的角度，對比分析了“評估五性”和“評審四性”的異同點， 揭示了二者在內容上高度交叉又彼此互補的特性，并從工作任務、工作流程及指標體系三個方面闡述了一體化融合的實現路徑。這些研究都為構建綜合、全面的績效評估體系提供了有益的指導。此外，吳金蘭（2023）以部門整體支出為評估對象， 探索新增部門整體支出績效評價共性指標， 著重考慮了部門整體支出績效評價中普遍適用的指標，以確保評價的全面性和可比性。 這為部門整體支出事前績效評估工作提供了一個相對統一的評價標準和指導框架， 也創新性地回答了構建部門整體支出評估指標體系是評估工作的難點（童偉和田雅瓊，2018）這一問題。不僅如此，韋小泉等（2021）還在政府專項債券項目支出領域構建了事前績效評估指標體系，明確了專項債的評估程序， 并強調要強化評估結果應用， 以更好地確定項目的優先級和分配資源的合理性， 確保資金有效用于支持地方政府的發展計劃。 在推進事前績效評估的過程中， 地方政府積累了豐富的地方工作經驗， 這些經驗是事前績效評估的重要研究成果，為評估者提供了行業內的最佳實踐、成功案例和問題領域的警示， 以更好地理解項目在地方層面的影響和可行性。 比如北京市在開展事前績效評估的多年探索中逐漸形成了以事前績效評估為引領、 以全成本預算績效管理為基石的“北京模式”。 這一模式在降低成本、提高效益方面取得了積極的成效，為事前績效評估和預算管理領域樹立了典范。廣東省堅持“目標+效益+問題”導向對申報項目進行事前評估， 將評估結果與預算安排相掛鉤，提升了事前績效評估的實際效果。實踐結果證明財政部門在開展事前績效評估方面取得了較大進展， 有效提高了財政資金的使用效率，強化了對“無效核減”的認識。

這些研究和實踐成果表明， 事前績效評估對于績效預算的有效管理至關重要。 全方位、 多角度、 寬領域地探索事前績效評估工作，旨在解決項目單位“重要錢、重分錢、輕管錢、輕效益”的問題。 通過全面分析和論證項目的可行性和科學性，優化資金結構、減少資金浪費和提高資金使用效益， 引導財政資金投向更具價值的項目。 隨著對水利現代化發展的重視， 水利工程領域的事前績效評估研究也逐漸受到關注。然而，盡管水利工程對社會經濟發展和生態環境保護起著重要作用，但相關研究在事前績效評估方面仍相對不足。因此，本文以浙江省海塘安瀾千億工程為例，通過對事前績效評估的深入研究和指標體系的構建， 更好地評估水利工程項目的可行性和效益，從而提高水利資金的利用效率，確保資金被合理分配和使用， 確保項目的科學性和社會價值。 這對促進重大水利項目的科學決策、 民主決策、 依法決策具有重要理論意義。同時，本研究也為其他水利工程項目的事前績效評估提供了有益的指導和借鑒。

三、水利工程事前績效評價指標體系的構建思路

（一）海塘水利工程事前績效評價指標構建的基本原則

將突出性、融合性、可比性、延展性作為績效評價指標體系構建的基本原則。 一是突出性。績效評價指標首先應當突出政策目標、支出方向的主體內容。水利工程范圍廣、類型多，影響構建事前績效評價指標的因素多、內容復雜，既要重視主要目標，也不能忽視次要目標。 海塘工程的中心任務是提高海塘的安全等級，提升風暴潮防御標準，故“安全＋”的核心目標貫穿整個事前績效評價指標設計理念。二是融合性。黨和國家十分重視水利工程和經濟建設、社會發展、生態文明、文化傳承等多方面融合發展， 工程建設理念逐漸從單一建設向綜合治理轉變。生態、交通、文旅、數智等全方面綜合開發，展現“水利安全+社會生活+生態環境+文化融合+數字智能” 的復合型水利工程理念。 在構建績效評價指標時充分考慮對融合性指標的設計與擇取。 三是可比性。 績效評價指標的設計應當充分考慮可比性。績效指標應能客觀、公正地反映出不同評價對象在業績上的差異。 由此， 不同區域、 不同等級的海塘工程建設或者相同或相似類型的工程應在保持評價標準和方法一致的前提下，在一定范圍內上下浮動計算，便于評價結果相互比較。四是延展性。績效評價指標的設計是集國家政策、 政府精神以及工程特性高度一體化的指標， 指標的設計需要給不同的政策和項目留有個性化的空間， 由此決定了事前績效評價指標體系必須具備一定的可延展性。 延展性的指標設置與項目績效總目標相一致， 符合項目預期的產出效益且體現了項目的獨特性。

（二）海塘水利工程事前績效評價指標體系的構建

海塘水利工程涉及工程建設、歷史文化、財政預算等多領域， 整個工程具有較強的專業性和融合性。 本文基于德爾菲法和層次分析法與中央預算績效評價重大指示精神相結合，從投入、產出、效益和滿意度四個方面綜合構建績效評價指標體系，同時，專項構建海塘工程數字化能力提升度指標、 管護能力提升度指標、 文化展示能力提升度指標體系及指標評分細則， 綜合多領域專家的意見和建議，使事前績效評價在專家之間達成共識，減少個人偏見帶來的影響， 提高事前決策的準確性和可行性，優化財政資金使用效率。

實施方法如下：首先，研讀與工程相關的中央文件、研究報告等資料，初步建立42 個績效評價指標。 其次，通過組織專家座談，由專家對每個指標的隸屬度和相關度進行評價。 根據評價結果，確定指標的隸屬度，保留重要指標， 剔除隸屬度較低且相關度不高的指標。最后，對被剔除的評價指標進行二次整理，并進行實際走訪與調查。與會專家對被剔除的指標進行二次校正和測評， 確保評價指標的準確性和可靠性。最終確定由目標層、準則層和指標層組成的績效評價指標體系，包括4 個一級指標、8 個二級指標、21 個三級指標，同時對各項指標進行了明確闡釋，全面考量海塘工程項目的經濟成本、工程產出、綜合效益和服務對象滿意度等。 詳見表1。

表1 海塘水利工程事前績效評價指標體系

1.經濟成本分析。 在遵循“3E 原則”的基礎上，從海塘的施工成本、投資結構以及非工程措施三方面設計如下指標： 一是成本合理性。該指標充分考慮海塘工程的造價成本，從安全、技術、經濟等多角度進行綜合評估。 通過比較多種施工方案， 在保證工程質量的前提下選擇成本最優的方案。 二是投資結構合理性。 海塘建設旨在提升海塘整體防御安全和消除安全隱患。在資金結構的劃分上，應優先確保安全部分投資占全部工程投資的主要部分。三是運行維護經費合理性。該指標考慮海塘工程建成后的運行維護經費， 以保障海塘的安全保護功能。 根據省市頒布的關于維修養護定額標準政策， 制定并完善海塘運行維護經費的具體要求，綜合考慮安全、質量等各方面情況， 科學合理確定工程的維修養護經費。

2.工程產出分析。產出指標是事前績效內容的直接體現，與預算金額息息相關，包括數量、質量、時效三個指標。 工程項目產出指標反映根據績效目標、 預算資金所預期建設的工程產出情況。

其一，數量指標。 現代化水利工程更加注重對“融合性”的建設，對數量指標的設計從安全、長度、性質三方面綜合考慮。 一是提標加固長度。 嚴格按照省級和地方規劃要求對海塘進行安全等級檢測， 并明確海塘加固長度，認真落實海塘提標加固作業。 二是安全隱患整改率。 消除安全隱患，是推進海塘水利工程建設的首要任務， 要求每個安全隱患排查到位、跟蹤到位、整改到位，并對整改情況進行分類統計。三是海塘功能融合項。現代化高標準海塘在滿足自身防潮安全、 海塘自身結構安全的前提下，規劃海塘與交通、文旅、生態、公園、綠地、美麗城鎮、美麗鄉村建設融合共建，旨在建設融合發展的全面型海塘。

其二，質量指標。 工程質量是工程項目的核心， 因此質量指標也是衡量工程的最重要指標。 對質量指標的設計從工程本身“內”與施工主體“外”兩方面綜合考慮標準、質量及使用年限三方面：一是明確建設標準。 工程建設標準對標國家規定， 應高于或達到與保護區人口相適應的防洪潮標準。 二是確保工程質量。 工程質量包括工程建設規劃、 工程選材、施工單位等。 工程建設的建筑物、構筑物、所用材料質量符合國家規定、行業標準、技術規范等；工程選材符合綠色低碳的環保理念；施工單位具有高水平資質。 三是使用年限合理。 在高標準、高質量的建設要求下，使用年限的合理性至關重要。 首先，工程設計使用年限應與海塘等級相匹配， 確保工程在設計壽命內能夠穩定運行并有效發揮其功能。 其次，確保工程預算投資額與設計使用年限相匹配， 使工程的長期運營和維護所需的經費得到充分保障。

其三，時效指標。 時效指標反映預期工程項目施工的及時程度和效率情況。 從開工時間、 建設時期、 資金安排三方面設計如下指標：一是開工時間有效性。 根據國家及部門的有關規定， 評估項目規劃的開工時間的科學合理性。 二是建設期合理性。 綜合考察安全、經濟、環境、資源配置等因素，對可行性研究報告、 設計方案等規劃的工程建設期限進行評估， 施工單位以最佳的施工狀態進行工程建設的情況下工程的建設期限值。 三是建設資金安排合理性。 工程建設應充分考慮交通、輔助施工配套服務等準備工作， 統籌規劃資金管理，制定詳細的施工計劃，合理組織施工安排，確保建設資金安排合理。

3.綜合效益分析。效益指標是預期工程建設對社會、 生態以及可持續等帶來的影響情況，關注工程實施前后的提升狀態，從社會效益、 生態效益和可持續影響三個方面設計如下指標。

一是社會效益指標。 海塘工程的主要作用是防御減災， 從人口與減災兩個方面設計指標：一是保護人口數。 保護人口數是海塘分級的重要標準。 充分評估海塘修筑前后保護人口數的提升度、防風暴潮體系的防御等級，充分保障人民的生命財產安全， 充分發揮海塘工程的社會效益。二是防災減災效益比。風暴潮災害損失與社會經濟發展同步增長。 海塘提標加固工程將減災作為重要的投入方向，不僅可以獲取更大的社會效益，而且關系國民經濟發展的順利實現。

二是生態效益指標。 該指標考慮海塘生態特性、空間建設應體現綠色生態理念，從植物本土化和岸線生態修復兩方面設計如下指標：一是植物本土化率。 根據灘面高程、鹽度、溫度、流速、風浪條件等因素綜合確定植物的選用及種植， 采用的植物宜以本土植物為主并適合本土植物生存，嚴格控制外來物種，禁止引進入侵物種。二是岸線生態修復率。明確岸線整治修復作業，重點對污染嚴重、景觀破壞、功能受損的自然岸線實施修復養護、構筑物清理、生態環境恢復作業，拓展親水岸線，改善海岸景觀。

三是可持續影響指標。水利現代化的重點是推動水利工程智能化升級， 走出一條網絡化、智慧化、協同化的水利現代化道路。從數字化能力、管護能力和文化能力三方面設計如下指標：一是數字化能力提升。 評估工程建設預期對海塘數字化能力的提升度。通過關聯全省海塘基礎數據，構建海塘工程管理綜合業務系統，提升多部門、跨部門協同管理海塘的能力。從安全圖像監控、自動安全檢測、數字孿生應用、水文要素自動檢測、遠程自動化控制、網信能力建設及公共服務能力七個方面構建數字化能力提升專項指標。 二是管護能力提升。 海塘工程的產權化、物業化改革，需落實運行維護主體責任，明確海塘管理單位，穩定管護經費來源。 從數字化建設、產權化建設及物業化建設三個層級構建管護能力提升專項指標。三是文化能力提升。評估工程建設預期對海塘文化能力的提升度。文化是海塘水利工程形成差異化的重要方面。 要強化海塘文物遺存保護，挖掘和展示海塘文化，傳承沿塘文化。 從文化元素挖掘與文化展示、文物遺存保護與修復兩個角度構建文化展示能力專項指標。

4.滿意度測評體系。 該指標反映對工程預期產出及影響的認可程度。從專家和民眾兩個主體設計如下指標：一是專家滿意度。 水利工程建設具有較強的專業性，需要在工程實施前充分考慮水利、財政等專家與政府部門聯合對可行性研究報告中非必要、重復性、可替代性等事項的評審意見， 從而更好地優化工程建設，提高財政資金的使用效率，確保工程高質量建設，有利于在源頭上遏制績效評估不良的項目進入實施階段。 二是民眾滿意度。 通過實地走訪，調查民眾對工程預期的提升狀況以及預期將解決的問題的滿意程度。如設計專家和民眾滿意度調查問卷，以郵件、實地走訪等方式進行線上、線下統計調查。

四、 事前績效評價指標權重的確定與檢驗

（一）建立事前績效評價指標層次結構模型

本文構建三層次的結構模型， 運用yaahp軟件分層次分別計算指標權重。該結構模型的目標層為海塘水利工程績效評價指標體系；準則層從成本、產出、效益及滿意度四個方面進一步細化構建，具體包括經濟成本、數量指標、質量指標、時效指標、社會效益指標、生態效益指標、 可持續影響指標和服務對象滿意度；最低層為構成該指標體系準則層中的21 個評價指標，層次結構模型關系如圖1 所示。

圖1 事前績效評價指標層次結構模型圖

（二）依據指標重要程度構造判斷矩陣

指標權重取決于該指標對上一級指標的重要性程度，是依據各級、各項指標在整個評價指標體系中的重要性程度排序而計算得到的。 專家根據工程任務、工程特性對兩兩指標相互比較來確定重要程度aij， 根據數值aij建立判斷矩陣，經過數理計算確定指標權重。 本文將最終確定的8 個準則層指標、21 個指標層指標，分別用aij表示Xi和Xj對目標的影響程度，并采用1-9 比例標度法對重要程度進行賦值，如表2 所示。

表2 比例標度法下aij 重要程度分類表

所涉專家等對經濟成本、 數量指標、質量指標、時效指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標、服務對象滿意度等八個準則層的二級指標和指標層的三級指標進行重要程度打分， 對照表2 獲得準則層、指標層的判斷矩陣。 本文分別以準則層的二級指標的權重確定、歸屬于經濟成本的指標層指標的權重確定為例，對權重賦值計算結果進行展示（見表3 和表4）。 根據獲得的判斷矩陣A，計算其最大特征根λmax以及相應的特征向量w，進行歸一化處置的w 向量也就是同一層級元素相互之間的權重比例。

表3 準則層指標判斷矩陣表

表4 歸屬于經濟成本X1 的指標層指標判斷矩陣表

根據公式， 計算得到相應的判斷矩陣A的最大特征值λmax=8.3570， 矩陣A 的權重向量w={0.3318，0.0344，0.2223，0.0235，0.0901，0.0495，0.0710，0.1775}T， 即為準X1—X8于第一層目標A 的相對權重系數。 根據公式，計算得到判斷矩陣X1的最大特征值λmax=3.0183，矩陣的特征向量w={0.6548，0.2499，0.0953}T，即為指標L1—L3指標層對于準則層X1的相對權重系數。在權重向量基礎上乘以X1準則層權重值，即為指標L1—L3于目標層A 的相對權重，系數w={0.2173，0.0829，0.0316}T，具體結果見表3 和表4。 同理， 其他層級及其指標的權重值也可通過相應計算得出（見表6）。

（三）判斷矩陣的一致性檢驗

為防止出現“A＞B，B＞C，C＞A”的矛盾，對判斷矩陣進行一致性檢驗。根據隨機一致性指標RI 表，當一致性比率CR≤0.10，則矩陣滿足一致性檢驗。 經計算得到判斷矩陣A 的CR=0.0362≤0.1，滿足一致性檢驗要求，計算得到判斷矩陣X1的CR=0.0176≤0.1， 滿足一致性檢驗要求。 同理，其他層級及其指標的一致性比例也可通過相應計算得出（見表5）。

表5 準則層一致性比例及檢驗

（四）事前績效預算指標體系的應用

根據上述構建的事前績效預算評價指標體系，所涉專家依據指標體系對海塘工程進行事前績效評價，評價結果及權重詳見表6。 通過指標層權重和相對于目標的綜合權重，可以了解到各個指標在其所屬準則和整體評價中的相對重要性。 較高的指標層權重和相對于目標的綜合權重表明該指標在評估體系中具有重要的影響力。 應用分值及權重則反映了各個指標在具體評價中的得分情況。 較高的應用分值及權重表示該指標在實際評價中得分較高，說明在相關方面表現較好。 綜合而言， 這些分值有助于了解各個指標在海塘水利工程績效預算中的重要性和實際表現情況，從而進行綜合評價和決策，有利于挖掘項目自身的可持續影響力， 從源頭提高財政資金的使用效率。

表6 事前績效評價指標權重計算與應用

隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷深化，我國在推動預算績效改革方面邁出了堅實的步伐。事前績效評估是預算績效管理的開端，是全過程預算績效管理的起點，對重大項目或政策的經濟性、效益性和技術性進行全面、客觀的績效評價，才能真正實現財政資金的民生導向。本文以海塘水利工程為研究對象，開展了事前績效評價，并取得了顯著的實踐成果。 同時，研究結果證實了本文建立的水利工程事前績效預算評價指標體系具有可行性。 此外，通過強化績效評估結果的反饋與整改機制，可以發現問題并及時采取糾正措施，進一步提高預算績效管理的水平； 加強對財政資金的分配與使用效率的監督， 可以確保資源的合理配置， 避免浪費和濫用財政資金的現象發生。 通過深入分析海塘水利工程的事前績效評價結果， 對未來指導建設更高水平海塘工程或其他類型的水利工程具有重要意義。