美國智庫對中國參與全球衛生治理的認知評析

秦琳

摘要：[目的/意義]美國智庫是美國中國學研究的主要陣地，了解美國智庫對中國參與全球衛生治理的認識，對提前研判美國對華政策和理解美國對華戰略思維具有重要參考意義。[方法/過程]本文選取多家美國主流智庫作為研究對象，對美國智庫對中國參與全球衛生治理的認知及其政策建議進行系統梳理。[結果/結論]美國智庫承認中美衛生治理合作的必要性，但“新華盛頓共識”影響下中美衛生合作難有實質性進展。然而，部分美國智庫專家在全球衛生等中美利益交叉領域上保持著理性與克制，中美仍有在衛生領域展開合作的可能。

關鍵詞：全球衛生治理 美國智庫 中美關系

分類號：D815

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.02.06

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

1 前言

公共衛生問題是全球發展的重要議題，在國際政治和全球治理中的地位日益凸顯。中國是全球衛生治理的重要參與者。20世紀60年代以來，中國通過對外提供醫療衛生援助的方式參與全球衛生治理。非典爆發后，中國進一步深化與國際社會在公共衛生問題上的合作，并在非洲抗擊瘧疾和埃博拉中發揮了重要作用。“健康絲綢之路”的提出進一步反映了中國對深化全球衛生治理參與的興趣。

自從將中國確定為“戰略競爭對手”以來，美國持續對中國的一舉一動保持著高度關注。在中美戰略競爭的背景下，中國的全球衛生治理參與繞不開美國這一因素。從美國的角度來看，認知是戰略選擇的基礎與前提。因此，了解美國尤其是美國智庫對中國全球衛生治理實踐的認知具有重要的現實意義。

2 樣本選擇及文獻概覽

2.1 智庫樣本選擇

本文選取了13家美國主流智庫作為研究樣本，分別為外交關系委員會（Council on Foreign Relations）、戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）、新美國安全中心（Center for a New American Security）、哈德孫研究所（Hudson Institute）、蘭德公司（RAND Corporation）、太平洋論壇（Pacific Forum）、大西洋理事會（Atlantic Council）、企業研究所（American Enterprise Institute）、美國進步中心（Center for American Progress）、傳統基金會（Heritage Foundation）、貝爾弗科學和國際事務中心（Belfer Center for Science and International Affairs）、布魯金斯學會（Brookings Institution）以及卡內基和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）。

選擇上述智庫作為研究樣本的原因如下：一是上述智庫長期關注中國研究，如中美研究中心是一家專門研究中國的獨立智庫、布魯金斯學會成立了約翰·桑頓中國中心（John Thornton China Center）、新美國安全中心將“中國挑戰”（China Challenge）確定為重點研究領域；二是上述智庫對衛生健康問題展現了高度重視，如衛生保健是哈德孫研究所、遺產基金會等智庫的重要研究領域之一，此外，戰略與國際研究中心設有全球衛生政策中心（Global Health Policy Center）、布魯金斯學會設有健康政策中心（Center for Health Policy）以對衛生治理問題進行研究。

本文以“全球衛生治理”（global health governance）、“健康絲綢之路”（health silk road）等作為關鍵詞，在上述智庫官網進行檢索，選取2018年1月至2022年6月的相關研究成果，通過篩選，共獲得20份有效樣本（見表1）。

2.2 文獻概況

上述智庫研究成果圍繞中國全球衛生治理實踐展開。從研究樣本的作者來看，上述智庫專家擁有良好的教育背景，且長期聚焦于全球衛生、中美關系等問題研究，有較大的學術影響力，或擁有一定的從政經歷，曾為政府提供咨詢。此外，上述學者對中國有較深入的了解，長期關注中國問題研究。最后，上述智庫專家在社交媒體上十分活躍，擁有一定數量的粉絲，能夠對社會輿論產生一定影響。如，黃嚴忠在推特上擁有1.1萬粉絲，詹妮弗·希爾曼、內特·西布利的粉絲數量也均超過6，000人（部分智庫專家個人經歷見表2）。

3 美國對中國參加全球衛生治理動因的認知

美國智庫學者認為，雖然中國的全球衛生治理參與具有一定利他傾向，但本質上是一項服務于本國利益的戰略。

3.1 保障海外經濟利益，推進“一帶一路”發展

持上述觀點的智庫專家認為，中國的全球衛生治理計劃是“一帶一路”倡議的衍生物，并認為中國的衛生治理也是受經濟利益驅使的。在這些智庫專家看來，中國的商業文化與商業思維蔓延到了全球治理領域，何時獲得回報和獲得何種回報是中國在開展全球衛生治理時首要考慮的問題。

部分智庫專家從經濟風險角度出發，認為中國經濟增長依賴于海外經濟活動，因此，防止傳染病的擴散、傳播對保障“一帶一路”建設至關重要。“一帶一路”項目通常是在醫療衛生條件落后、傳染病頻發的地區展開，提升當地的衛生治理能力，能夠為中方資金和勞動力提供良好的衛生環境，降低“一帶一路”建設風險[1]。同時，面對東道國對“一帶一路”基礎設施建設項目可能導致環境污染和誘發債務陷阱的擔憂，與當地實施有效的衛生合作能夠展示中國的社會責任感，削減東道國的疑慮，減少“一帶一路”推進阻力。

部分學者則認為，中國加大全球衛生治理步伐是為了重整“一帶一路”。受新冠疫情影響，“一帶一路”項目開展困難。對此，中國將醫療衛生物資與海外基礎設施項目相聯系，以“健康絲綢之路”帶動“一帶一路”發展[2]，試圖通過衛生外交加速“一帶一路”實施[3]。如，中國向印度尼西亞提供50萬劑疫苗后，兩國達成了加速雅萬高鐵建設的共識[3]。黃嚴忠指出，中國的疫苗外交主要向與中國經濟聯系緊密的國家“傾斜”，接受中國疫苗的國家中，91%的國家與中國簽署了“一帶一路”相關文件[4]。

部分智庫專家認為，中國希望借助衛生治理來“重啟”全球化，并尋求在其中的領導地位。首先，向外提供醫療衛生產品能夠確保中國在全球醫療衛生供應鏈中的重要位置。中國醫療衛生產品在全球市場份額擴大后，東道國或受援國在使用、再使用相關產品和技術時，將為中國帶來商業回報。其次，中國對外提供醫療衛生產品的行為與“2035遠景目標綱要”中提升生物技術商業前景的意愿相符，因此，中國的衛生外交在具備政治意圖的同時，也受經濟利益驅動。

3.2 維護國家安全，求外交利益

支持上述觀點的學者將衛生治理視為外交工具，其認為中國的全球衛生治理是一種為中國政治和戰略利益服務的軟實力工具[5]。

首先，維護國家衛生安全是中國參加全球衛生治理的重要原因。黃志環認為，中國在非典后開始意識到全球衛生危機對國家安全的影響。例如，非洲傳染病多發、醫療衛生條件落后，鑒于中非間龐大的貿易和頻繁的人流往來，非洲成為中國衛生治理參與的重要區域[1]。

其次，提升國際形象是中國參加全球衛生治理的又一動力。部分智庫專家認為，中國與美西方在防疫上表現的差異，為中國提供了“塑造”自身形象的機會。哈爾·布萊德認為，中國正通過參加衛生治理將自己打造為慷慨、負責任的大國和有能力結束疫情的技術大國[6]。埃里克·布拉德伯格等認為，中國正在通過積極參加衛生治理來提升中國的軟實力形象[7]。部分觀察家指出，中國在全球衛生治理中的“攻勢”是一種“補救”行為，中國希望借助“口罩外交”“疫苗外交”等方式，向世界提供醫療衛生物資等行為轉移國際注意力，“掩蓋”中國在疫情之初“管控不力”導致病毒外擴的錯誤[8]。

最后，中國希望通過參加全球衛生治理推動國際議程朝著符合中國利益的方向發展。中國希望通過參與衛生治理，將中國“塑造”為全球衛生事業的領導者，以彰顯中國的軟實力，并“干涉”國際機構行動[9]。如，中國正在借助深化在全球衛生治理中的作用，加大對世界衛生組織的控制，并讓其做出符合中國利益的決定[10]。馬修·古德曼認為，中國正在通過“健康絲綢之路”深化與全球的聯系，凸顯了中國在全球衛生治理上取代華盛頓的決心[11]。

3.3 改變現有衛生治理規則，挑戰國際秩序

隨著中國的崛起，西方社會產生了對“基于規則的國際秩序”的擔憂。在衛生治理領域上，美國智庫普遍認為中國正在改變現有衛生治理規則，挑戰國際秩序[11]。具體表現在以下幾個方面。

首先，中國試圖建立衛生治理替代模式。部分學者認為，中國希望借助承擔更多國際責任以在全球治理領域獲得更多發言權。外交關系委員會的一項報告指出，在“以中國為天下中心”的天下觀影響下，中國希望打造屬于自己的全球治理規則[12]。部分智庫學者認為，隨著中國在國際體系中地位的變化，中國想要建立體現中國優先事項、符合國家利益的衛生治理新規則的訴求是可以理解的，但這意味著體現西方價值觀的體系將被取代[13]。

其次，世界衛生組織是中國打造全球衛生治理新規則的“場地”。許多智庫專家注意到，新冠疫情爆發以來，中國試圖通過與世衛組織的密切合作來重塑衛生治理規則。通過讓中國公民擔任世界衛生組織關鍵職位，中國能夠“迫使”世衛組織做出符合中國意愿的決定，如阻止西方國家對新冠病毒溯源等[14]。克莉絲汀·李和阿什利·馮認為，中國正在“侵蝕”全球公共衛生機構，利用全球危機來推進其狹隘的目標[15]。

最后，中國參與全球衛生治理將導致網絡監管強化。持這一觀點的智庫專家對“數字絲綢之路”的指責蔓延到中國的全球衛生治理實踐中。他們認為中國會將“健康絲綢之路”與“數字絲綢之路”相結合，強化對他國的網絡監管[16]。更有甚者將中國對全球衛生治理的參與視為中國正在為中美權力轉移后搭建何種國際秩序作準備。蒂莫西·希斯（Timothy R. Heath）認為，全球衛生治理是中國塑造國際話語權的重要組成部分，中國參加全球衛生治理本質上是為了在全球范圍內尋求廣泛的政治支持，以讓國際社會接受中國的想法、概念和建議[17]。

4 美國智庫對中國在全球衛生治理中角色定位的認知

美國對中國的認知對中美關系產生深刻影響。在美國主流智庫來看，中國在全球衛生治理中兼具阻礙者和建設者的雙重角色身份。

4.1 全球衛生治理的阻礙者

持這一觀點的專家認為，中國的衛生治理與西方治理模式存在較大差異。在他們看來，多邊機構是各國交換政策、信息的場所，是未來幾十年人類共同應對公共危機的重要機制，但是中國在參加全球衛生治理時，通常將自己定義為第三世界的領導者，專注于與發展中國家的雙邊關系，而不是通過現有的多邊機構進行全球衛生治理[15]。

有的學者指出，中國提供的醫療衛生產品通常來說是有“附加條件”的，包括東道國需對中國表示感謝、支持中國的外交政策等，這種與西方不同的衛生治理模式增加了各國共同應對全球危機的難度[13]。部分觀察家認為，中國故意推遲披露新冠相關細節，導致了疫情外擴，嚴重“破壞”了全球衛生治理。特朗普更是將新冠病毒稱為“中國病毒”，蓬佩奧則到處宣揚新冠病毒為“武漢實驗室泄露”的陰謀論。

4.2 全球衛生治理的建設者

持這一見解的智庫專家認為，中國在全球衛生治理領域的挺身而出，一定程度上緩解了全球衛生治理“赤字”。例如，許多國家將中國視為比美國更負責任的全球領導者。黃志環指出，雖然中國部分醫療衛生治理項目受到西方的批評，但毫無疑問，中國將成為全球衛生治理的重要參與國[1]。

肖恩·喬伊斯認為，中國在攻克肺結核上發揮了重要作用。雖然聯合國和世界衛生組織將消除肺結核作為重要衛生治理目標，但西方近年來在衛生治理上的缺位，導致防控肺結核的資金缺口不斷擴大，中國通過向外提供衛生基礎設施、醫療衛生產品等途徑，填補了西方的缺位[2]。

中國的衛生治理模式同樣為廣大發展中國家提供了重要參考。“赤腳醫生”曾在1979年被世界衛生組織選入《阿拉木圖宣言》作為重要初級醫療衛生保健制度案例。坦桑尼亞政府曾在2020年表達出對“赤腳醫生”計劃的興趣，希望將這種模式推廣到醫療人才短缺的地方。

5 美國智庫專家對美國的建議

5.1 與中國展開衛生治理競爭

有的智庫專家認為，中國的“衛生外交”對美國在全球衛生治理領域的領導地位構成了挑戰。

新冠疫情爆發前，美國在全球衛生治理領域的領導地位毋庸置疑。幾乎所有國家都希望得到美國政府、比爾及梅琳達·蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation）等組織的衛生建議、技術和財政支持。然而，由于對外援助規模的萎縮、退出世衛和在疫苗制造與發放上實行“美國優先”，美國在全球衛生治理中的領導地位不斷被削弱。

在全球衛生治理上，中美表現的差異損壞了美國的國際聲譽，長此以往將損害美國的國際社會中形象，撼動美國霸權基礎[18]。此外，中國在衛生治理領域影響力的擴大將“破壞”國際秩序的穩定。雖然全球衛生治理領域不屬于“零和博弈”范疇，但治理領導權的更替將對國際秩序造成重大影響，如果繼續讓中國扮演領導者的角色，推行缺乏“標準”的衛生治理程序，那么債務陷阱將成為國際社會的常態[18]。西利·內特認為美國急需重申美國衛生領導力[19]。

在西方輿論的渲染下，部分國家對中國疫苗的有效性產生質疑，美國智庫專家認為，這為美國重申在衛生治理領域的領導地位提供了絕佳機會。對此，美國應該拋棄“疫苗民族主義”，以更積極的姿態參與全球衛生治理，提供有別于中國醫療衛生產品的替代選擇，通過推動衛生技術轉讓、提升物流通關速度等措施，在全球衛生治理中發揮更大的作用，實現在印太地區衛生治理領導權的爭奪。珍妮弗·希爾曼等人指出，拜登政府打造的“四方疫苗伙伴關系”（Quad Vaccine Partnership）等行動是抗擊中國的良好開端，然而，美國的努力遠遠不夠，當前全球衛生治理面臨的最大挑戰在于疫苗短缺和分發不均，因此，美國需要做出更多努力抵消中國的影響力[20]：從短期來看，需要對外提供更多的疫苗、放寬醫療衛生物品出口限制，以提升全球疫苗生產率；從長期來看，則需要加大對內投資，優化醫療基礎設施、加大醫療研發投入，保障美國技術和制造優勢。

5.2 與中國進行衛生治理合作

大部分智庫專家認為，國際合作是實現全球衛生治理的唯一選擇，意識形態和發展模式不應成為阻礙中美在衛生領域合作的障礙。此前，中美在抗擊埃博拉和艾滋病上的同力協契使全球受益，因此，中美應該找到某種建設性方案，展開基于共同利益的努力。

有的智庫學者認為，有效的國際合作能夠結束新冠疫情，并推動全球經濟復蘇。李成等人指出，中美的相互指責轉移了人們的注意力，輿論戰下，各種陰謀論四起，這對攻克疫情毫無幫助，對此，中美應該恢復公共衛生合作傳統，實現疾病數據共享，協調建立全球疾病監測系統，提升全球疫苗生產力、推進疫苗公平發放，并在疫苗研發上適度競爭，以提升疫苗的有效性和安全性[21]。甘思德等將中美衛生治理合作劃分為跨國通行、公共衛生基礎設施、供應鏈韌性、疫苗與醫療、生物安全和打擊虛假信息六個層面。其中，前三個領域合作的可能性較大，中美應依靠現有機制展開對話與合作，共同推進全球衛生治理；后三個領域受中美缺乏政治互信的影響，短期內難以大規模開展，但兩國可以從非爭議話題著手推進合作，如制定關于野生動物貿易的規定等[22]。黃嚴忠同樣認為，美國倡導的“重建更美好世界倡議”（Build Back Better World）與“健康絲綢之路”有利益交叉點，中美在全球衛生治理上有合作的可能[4]。

有的智庫專家則從歷史經驗出發，指出公共衛生不應該成為大國地緣政治競爭的犧牲品。從歷史角度來看，競爭關系下的大國有進行衛生合作的先例，即使在美蘇關系最緊張時期，兩國同樣通過合作，消滅了天花病毒，因此，中美的衛生合作沒有理由因兩國的競爭關系而中斷。當前，新冠病毒仍在全球范圍內傳播并不斷變異，中美兩國應該停止輿論攻擊，恢復公共衛生合作傳統，實現數據共享，以提升全球疫苗制造能力，推動全球疫苗公平分配。

有的智庫專家認為，中國無法撼動美國衛生治理的領導地位，并且在現實利益的驅動下，中國有極強的意愿和動力與美國展開衛生治理合作。薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）認為，中國將在新冠疫情結束前成為全球公共衛生產品的最大供應國，但這并不等同于中國將成為全球衛生領導者，并且中國雖然一直強調“健康絲綢之路”的建設，但是中國從未有過建立任何全球危機聯盟的經驗與能力，因此，中國無法挑戰美國的衛生治理領導權[23]。此外，中國的發展得益于全球化，中國希望與美國展開密切的衛生合作，以推動國際社會擺脫疫情、實現全球經濟社會的復蘇。

6 結論

6.1 對華總體認識達成一致，短期內難以調整

當前，美國對華認識總體達成一致，即中國是美國的頭號競爭對手。中美實力差距的縮小引發了美國政治精英的憂慮與恐慌，并認為美國應該及時調整政策以應對來自中國的挑戰。民主黨參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）在評價對華“接觸”政策時直言該政策的方向是錯誤的[24]。美國的“新華盛頓共識”已經形成，從白宮到普通民眾，從學術界到媒體界，美國對中國的態度惡化到了自20世紀基辛格訪華以來的最低點。

美國官方直接將中美關系定性為“競爭”關系，先后頒布多項文件強調中國的“威脅”。2017年，特朗普政府發布的《美國國家安全戰略》中，將中國定義為“修正主義大國”（revisionist power），把中國視為“戰略競爭對手”（strategic competitor）。2022年，美國國防部提交的《美國國家安全戰略》中，再次強調中國是美國頭號競爭對手。

由此可見，中國是美國“戰略競爭者”的總體判斷已經定調，美國對華態度日趨強硬，論證中國對美國的威脅與挑戰成為美國智庫研究中國的邏輯起點。基于此，美國智庫對中國參加全球治理的總體認知趨于負面，并將其簡單地歸納為實現中國利益的工具與手段，對其中的國際道義元素視而不見。這種思維定勢和戰略傾向短期內不會發生轉變，美國智庫專家的對華分析框架難以調整，如何在與中國的競爭中獲勝成為美國智庫專家首要考慮的內容。

6.2 對華定位及政策建議有所分化，中美關系有局部轉圜空間

雖然美國對華戰略認識已然初步定型，但具體到全球衛生治理等中美利益交叉點上，美國智庫專家對中國“戰略競爭者”這一具體概念的內涵理解出現偏差，對華定位出現了一定的分化。

保守派智庫專家延續美國對華譴責和敵視態度，認為中國阻礙了全球衛生治理，試圖在戰略界和公眾輿論中繼續惡化中國形象。他們希望美國加大全球衛生治理的參與，展開對華競爭，防止中國影響力的擴大，重塑美國在全球衛生治理領域的領導權。自由派專家則肯定了中國在全球衛生治理上的貢獻，普遍認為中國在美國缺位的情況下，通過對外提供醫療衛生用品、援建醫療基礎設施等行為有效地緩解了衛生危機。持這一觀點的專家認為中美應恢復衛生合作，共同應對全球衛生難題。

由此可見，面對全球性危機，大多數智庫專家保持著理性與克制的態度，但相當比例的保守派將鉗制美國調整對華政策，并阻礙中美衛生治理合作。因此，美國在全球衛生治理上對華政策是糾結的：一方面，認為中美有必要進行合作；另一方面，這種合作又難以開展。這體現了美國在公共利益領域對華政策的矛盾與搖擺。然而，中美在全球衛生上有著廣泛的共同利益，兩國仍具有在衛生領域展開合作的可能，中美關系有局部轉圜空間。

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A Review of U.S. Think Tanks Perceptions of Chinas Participation in Global Health Governance

Qin Lin

School of International Relations and Public Affairs， Shanghai International Studies University， Shanghai 201600

Abstract： [Purpose/significance] U.S. think tanks are the main base of Chinese studies in the United States. It is essential to understand the perceptions of U.S. think tanks on Chinas participation in global health governance to advance the U.S. policy and strategic thinking on China. [Method/process] Several U.S. think tanks are selected for the study， and the motivations of U.S. think tanks for Chinas participation in global health governance， the positioning of U.S. think tanks for China in global health governance， and the policy recommendations of U.S. think tanks are systematically reviewed. [Result/conclusion] The U.S. think tank acknowledges the necessity of Sino-U.S. cooperation in health governance， but under the influence of the “New Washington Consensus”， substantive progress in Sino-U.S. health cooperation is difficult. However， some experts from U.S. think tanks maintain rationality and restraint in the areas of global health and other intersecting interests between China and the U.S.， and there is still potential for cooperation in the field of health between China and the U.S..

Keywords： global health governance U.S. think tanks U.S.-China relations