非正常遷移兒童救助保護服務的政策演進與實踐邏輯

封鐵英　齊心竹　黑曉燕

摘要：完善非正常遷移兒童救助保護服務是促進兒童福利事業全面深化、織牢織密“一老一小”民生保障網的重要現實任務。基于政策過程階段論構建理論分析框架，借助NVivo 12軟件，運用內容分析法對82項中央層面政策文件進行詞頻分析，采用扎根理論法對42個寶貝回家尋子網案例進行三級編碼，總結政策演變規律及價值取向，分析實踐情境脈絡及內在邏輯。研究發現，非正常遷移兒童救助保護服務的政策取向與實踐邏輯具有一致性，政策在嵌入式萌芽、專門化發展與穩步式推進的三階段演進中，表現出“全周期關注、多主體參與”的價值取向，實踐在其引導下形成了“預防、救助、再社會化全階段覆蓋，立法部門、公安機關、家庭社會等多主體合作聯動”的行動邏輯。政府可通過加強頂層設計與落地實踐協同、整合多主體資源、重視預防與再社會化環節等途徑提高非正常遷移兒童救助保護服務水平與效率。

關鍵詞：兒童救助保護服務；非正常遷移兒童；政策演進；實踐邏輯；扎根理論

中圖分類號：C913.6；D669.6文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2023）04-0075-018

一、引言

兒童非正常遷移是指兒童作為物化對象，被動脫離原生家庭遷移的現象，包含拐賣犯罪與民間抱養等主要形式，①

極易產生侵害兒童人格尊嚴與人身權利、沖擊社會倫理秩序、危害社會和諧等諸多負面影響，受到社會各界廣泛關注。近年來，我國兒童福利保障工作逐漸成為各級政府的重要議題，中央出臺的一系列政策文件強調政府主導、家庭盡責、社會參與、分類保障的基本原則，要求逐步提高兒童福利治理能力。因此，構建非正常遷移兒童救助保護服務創新機制、提高服務效率，不僅是新時代國家民生事業可持續發展的戰略取向，更是關系到兒童切身利益、千家萬戶安居樂業、全面建成社會主義現代化強國的重要現實任務。

然而由于基層政府職能部門分割、救助補缺取向等因素影響，非正常遷移兒童救助保護服務存在指導不到位、多頭治理、重物資而輕服務等問題，深刻反映出服務發展思路不夠清晰、有益經驗未形成推廣效應。那么，非正常遷移兒童救助保護服務可持續發展的戰略方向是什么？其在實踐中形成了哪些立體式經驗？政策與實踐具有怎樣的關系？以上問題的回答亟需在梳理相關政策演進歷程及目標取向的基礎上，挖掘服務實踐特征、厘清其內在邏輯。因此，本文基于政策過程階段論構建理論分析框架，以中央政策文本與寶貝回家尋子網案例為對象展開質性研究，通過剖析政策演進特征明晰發展導向，通過探索實踐邏輯揭示成功的規律性要素，據此提出可操作的政策建議，以期提升非正常遷移兒童救助保護服務能力與水平、促進兒童福利制度建設、真正實現“幼有所育”政策目標。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

1.非正常遷移兒童救助保護服務的概念內涵

非正常遷移兒童救助保護服務一詞在學界尚無統一和明確的界定，但兒童非正常遷移和兒童救助保護服務相關概念有助于理解其核心內涵。兒童非正常遷移以拐賣犯罪和民間抱養為主要形式，指視兒童為物化對象，忽視或違背其本人的遷移意愿，在地理位置和生存空間上，將其進行被動轉移的事件，本質上是對兒童生存及發展自由權益的剝奪。兒童救助保護服務作為社會救助和兒童福利的交疊環節，指以尊重兒童獨立人格為前提，以兒童利益最大化為原則，面向特殊困境兒童的福利服務，旨在保障其生活、健康醫療、受教育等基本權益。在多元共治導向下，此類服務向專業化、制度化和體系化的方向發展。綜上，本文將非正常遷移兒童救助保護服務界定為，以被迫遷移的兒童為對象，為保障其基本生活、醫療健康、受教育等生存發展正當權益，由政府部門和多元社會主體協同提供的系列社會支持及服務舉措，旨在預防兒童非正常遷移事件發生，對正在遭遇非正常遷移的兒童實施全面救助，幫助其發展能力、回歸正常生活。

2.非正常遷移兒童救助保護服務研究現狀

非正常遷移兒童救助保護服務的起源可追溯到19世紀初西方國家宗教、慈善等民間組織對弱勢兒童的救助與照顧。滿小歐、李月娥：《美國兒童福利政策變革與兒童保護制度——從“自由放任”到“回歸家庭”》，《國家行政學院學報》，2014年第2期。20世紀中期，英國《兒童法案》、美國《特別未成年兒童援助法案》相繼出臺，推動了正式的現代兒童福利體系與困境兒童社會救助制度的建立與完善。已有研究表明，被販賣等失去原生家庭支持的兒童更易遭受深一層的生存危機，

這種情況下針對被拐兒童、非法收養兒童等非正常遷移兒童群體的專項式救助保護服務快速發展起來。

已有研究涉及地理學、法學、社會學等領域，多將拐賣和抱養分開研究。地理學研究探討了非正常遷移現象的時空特征及影響機制，據此提出治理的重點區域與關鍵舉措。李光一等基于1977-2017年中國各省拐賣兒童樣本數據發現，西南地區是拐賣兒童犯罪高發區，城鄉收入差距和流動人口與拐賣兒童顯著正相關，教育水平呈負相關，因此可以加大教育和就業等領域的政策支持力度；Ma等利用空間分析與社會網絡分析法，考察中國民間抱養的時空遷移網絡，發現川渝地區是抱養高發區，且饑荒、信息傳遞等與抱養發生有關，以此提出被抱養兒童保護的參考。

法學研究聚焦行為的定罪量刑及法律保護，楊清討論了抱養過程的合法性問題；黃曉亮從法益追問、政策調整、要件協調和刑罰調整四方面，提出拐賣兒童犯罪治理策略。與此同時，大多數國家也積極采取立法保障的形式整治拐賣兒童犯罪，如意大利法院宣布通過刑事判決制裁不法分子，

美國被拐兒童可在刑事程序結束后通過民事訴訟獲得賠償，我國中央政法委、最高院等法律部門亦充分給予被拐兒童法律援助。社會學研究發現社會組織、社區、媒體等主體也是兒童非正常遷移治理的主要力量。Kinuthia等采用收斂平行混合法分析肯尼亞瑪薩瑞選區數據，證明人道主義組織通過宣傳在打擊販賣兒童方面發揮了作用；

增設刑事司法專業人員、兒童保護調查員和社會服務提供者等措施也有助于非法收養兒童犯罪的識別與干預。

社區作為兒童活動的基本單元，加強社區管理能有效預防并打擊以商業性剝削為目的的拐賣兒童犯罪行為。同時，已有研究在重點探討預防、救助服務之外，救助成功的后續環節逐漸被關注。薛淑艷等指出被拐兒童救助保護服務的終止并不以尋親成功為標志，政府部門、社會救助機構等應關注被拐兒童的社會融入問題，加強對被拐兒童情感與心理訴求的關注與輔導。薛淑艷、李鋼、王會娟等：《被拐兒童生命歷程變遷與原生家庭融入研究——基于尋親成功案例的實證》，《人文地理》，2021年第3期。Barcons 等也開展了關于兒童被收養后的發育狀況與社交關系等方面的研究。

近年來，少數研究開拓性地將拐賣與抱養相結合，李鋼等通過對民間抱養與拐賣犯罪的對比發現，兩類非正常遷移具有相似的時空分布特征；人口性別比、城鄉收入差距、客運量等是主要影響因素，為后續非正常遷移兒童治理工作找到了發力點。

此外，非正常遷移兒童救助保護是兒童福利政策體系建設的重要一環。已有研究通過文本分析、政策工具、政策網絡等方法對兒童福利政策進行探討，為非正常遷移兒童專項政策研究提供了借鑒。姚佳勝等通過構建政策工具、教育公共服務系統和政策時間三維分析框架，對國家層面50份流動兒童教育政策文本展開量化分析，得出政策工具整體應用具有結構性差異、能夠多樣化發展的結論。已有研究亦對嬰幼兒照護服務、學前教育、家庭教育等兒童政策細分領域予以探討，基于“政策體制”理論指出各類政策在政策范式、權利安排、組織架構方面的變遷特征。對于政策實踐效果，已有研究從社會政治和歷史發展雙維度進行審查，發現政策執行的懸浮狀態與組合漏斗式的試點模式。

3.文獻述評

已有研究分析了兒童非正常遷移的時空特征、流動路徑等問題，提出了系列治理舉措，有助于深刻理解非正常遷移兒童救助保護服務的內涵、發展基礎與趨勢；兒童福利政策歷程、網絡特點、落實效果的研究亦為本文的政策研究提供理論視角與方法工具。

然而，關于非正常遷移兒童救助保護服務仍存在一定研究空間：第一，已有研究多針對拐賣犯罪或民間抱養單一形式，聚焦兩者共性特征，探討兒童非正常遷移現象整體治理行為與福利建設的研究相對較少；第二，大多研究雖認識到多主體參與救助保護服務的重要性，但仍停留在單一主體的職責分析，對多元主體的聯動現象及其深層機制關注不夠；第三，相關研究多以救助過程與救助措施為重點，對救助成功后兒童成長發育、社會交往等環節關注不足，且環節間缺乏統一的關聯線索，環節關系尚不明確；第四，已有研究雖關注到關鍵政策對救助保護服務發展的指導作用，但集中于相對靜態的政策執行效果評估，缺乏對靜態政策與動態實踐的綜合認識，政策對實踐的作用分析尚不深刻。

因此，本文聚焦“非正常遷移兒童整體性救助保護服務發展環節線索是什么？服務主體合作機制是什么？政策與實踐如何互動？”問題，基于兒童非正常遷移共性，從政策演進與實踐邏輯雙視角展現非正常遷移兒童救助保護服務，以分析框架為基礎，全面梳理改革開放以來國家級政策文件，選取寶貝回家尋子網公布案例，通過政策文本與案例資料的編碼與量化研究，系統剖析政策價值取向及其指導下服務實踐的環節及主體特征，探索政策發力點，為非正常遷移兒童救助保護服務高質量發展提供理論依據與決策參考。

（二）分析框架構建

政策過程階段論被稱作“教科書式的政策過程”，其核心思想是把一個政策周期分解為若干簡單、具體、相繼出現的階段，強調政策不間斷的循環，可以在任何一階段終止、重啟和進入。政策過程階段論試圖尋求政策過程的規律性特征，為理解復雜且動態發展的政策過程提供了一個具有概念化傾向與啟發性的模型，可應用于不同政策領域。同時，政策過程階段論以公共事務為中心，強調各階段的關系，將公共價值分析滲入政策制定原則確定、政策執行影響因素探索、政策評價指標體系構建等研究過程。

1956年，拉斯韋爾率先在《決策過程》一書中提出政策過程可以分為情報、提議、規定、援引、應用、評價、終止七階段；后續發展中，安德森在《公共決策》一書中將政策過程修正為問題形成、政策方案制定、政策方案通過、政策實施與政策評價五階段。在安德森的政策過程五階段論中，政策方案制定與通過以形成政策文本為目標，是整個政策周期中最重要的決策階段，分別以輸出政策文本初稿或終稿為結束標志。問題形成指綜合各種信息形成議題概念的過程，與政策文本相比，議題概念雖具有不成熟性與非公開性，卻提供了決策者討論的基礎。因此，問題形成可看作政策文本形成必經的準備階段。政策實施本質上是決策后的政策執行，被執行對象是上階段輸出的政策文本；實施結果表現為實踐狀況。同時政策執行亦包括對實施結果的評估，即政策評價階段。

綜上，安德森五階段論的前三個階段緊緊圍繞政策文本展開，最終輸出政策文本；后兩個階段承接前三階段，與現實實踐息息相關。剖析抽象化階段的具體成果與現實表現，以各階段的結果呈現為切入點，關注政策文本與實踐狀況的區別，可提煉出“政策規劃-政策落實”的邏輯主線。本文以此為分析線索，聚焦非正常遷移兒童救助保護服務，構建非正常遷移兒童救助保護服務政策演進與實踐邏輯分析框架（見圖1），將服務政策過程劃分為政策規劃與政策落實兩階段，前者包括問題形成、政策方案制定與政策方案通過環節，最終輸出相關政策文本；后者包括政策實施與政策評價環節，是對政策文本的落實，表現為服務實踐狀況。

該框架突破了政策與實踐相割裂的分析視角，緊密結合靜態文本與動態實踐，解讀非正常遷移兒童救助保護服務從政策文本到服務實踐的全過程，透析其從規劃到成果的發展之路，一方面檢驗頂層設計的落地效果，評估現行政策能否有效引導并保障實踐，另一方面探索政策應如何扎根于實踐，從而完善政策、改善實踐，實現兩者協同。

首先，政策規劃是對政策問題進行分析并提出相應解決辦法或方案的活動過程，以具有法律效力的政策文件出臺為階段成果與結束標志。非正常遷移兒童救助保護服務政策是服務發展的必要保障條件，通過內容分析法對中央層面的政策文本進行量化研究、詞頻挖掘與語義信息識別，能夠準確劃分政策演進階段、剖析演進特征、總結發展規律，有助于完善相關政策體系，為服務規范化實踐提供價值取向。

其次，政策落實是為了實現政策目標、將觀念形態的政策方案付諸實施的行為過程，以實踐狀況為成果表現。非正常遷移兒童救助保護服務實踐是政策價值實現的有效載體，是服務發展取得成效的關鍵環節，因此以被拐兒童救助保護服務為例，通過扎根理論分析法對寶貝回家尋子網的成功案例進行三級編碼，能夠系統探索服務實踐的環節發展邏輯與多主體合作邏輯。

三、非正常遷移兒童救助保護服務的政策演進

（一）研究方法與數據來源

為厘清非正常遷移兒童救助保護服務政策的發展歷程及各階段特征，綜合分析政策演變規律及價值取向，本節運用內容分析法，使用NVivo 12軟件描述中央層面的政策文本。內容分析法作為一種質性研究方法，能夠用定量化的語言描述政策文本內容，揭示政策的歷史變遷。

本節數據來源于中央政府相關部委官方網站及“北大法寶”法律法規檢索系統，參照現有文獻對非正常遷移兒童主要表現形式的劃分，李鋼、薛淑艷、馬雪瑤等：《中國兒童非正常遷移的時空分異及綜合機制——拐賣與抱養對比視角》，《人口研究》，2020年第3期。以拐賣兒童、抱養兒童、兒童救助保護等為關鍵詞進行檢索，并通過關聯檢索擴大搜索范圍，尋找對非正常遷移兒童救助保護服務發展有實質性影響的中央政策文件，共得到政策82項。

（二）非正常遷移兒童救助保護服務政策演進階段及其特征

我國最早涉及非正常遷移兒童犯罪治理的政策條款見于1979年出臺的《中華人民共和國刑法》（全國人民代表大會常務委員會委員長令〔1979〕第五號）（下稱《刑法》），本節遂以1979年作為研究起點。

初步梳理82項政策后發現，我國非正常遷移兒童救助保護服務政策的標志性政策突出，政策年度發文量隨時間變化顯著。政策發文量于1991年到達第一個高峰，共計7篇；1979-2006年之間，發文量極不穩定，個別年份甚至為0，其中2003-2006年一直為0，可看作政策零發布期；自2007年開始，政策發文再無間斷。標志性政策方面，1990年公安部發布了《關于切實抓好打擊拐賣兒童犯罪活動的工作的通知》（公通字〔1990〕15號）（下稱《關于打擊拐賣兒童犯罪的通知》），2007年國務院辦公廳發布了《關于印發中國反對拐賣婦女兒童行動計劃（2008-2012）的通知》（國辦發〔2007〕69號）。同時，政策文本內容重點鮮明且具有差異性，具體內容中有關服務主體、對象、方式與類別的內容不斷拓展。需要注意的是，就政策零發布期而言，盡管政府部門未就該主題發布相關文件，但這并不意味著以往出臺政策的效力消失，本文僅客觀呈現政策文本數量變動趨勢，為探尋政策制定規律提供歷史數據參考。

因此，參考已有研究，基于政策文本內容精讀，以上述三個標志性政策頒布時間為劃分節點，結合政策文本數量的客觀變化與文本內容詞頻分析的結果差異，本節將發展至今的非正常遷移兒童救助保護服務政策演進歷程劃分為嵌入式萌芽、專門化發展與穩步式推進三個階段，具體政策演進過程及根據關鍵詞詞頻繪制的詞云圖如圖2所示。

1.嵌入式萌芽階段（1979-1989年）

1979-1989年是非正常遷移兒童救助保護服務政策發展的萌芽階段。此階段政府發文量不穩定，個別年份甚至為零，然而《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》（公發〔1986〕38號）、《公安部、司法部、民政部、全國婦聯關于做好解救被拐賣婦女兒童工作的幾點意見的通知》（公發〔1988〕23號）、《國務院關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》（國發〔1989〕23號）等政策文件的出臺，體現出我國政府已開始關注以被拐兒童為代表的非正常遷移兒童這一特殊群體。

回溯政策文本及其詞頻分析，“婦女”一詞高頻出現且占比大于“兒童”，表明該階段政策呈現明顯的“嵌入式”特征，兒童通常處于從屬地位，有關非正常遷移兒童救助保護服務的內容包含于以婦女兒童保護為主題的綜合性政策文件，專門性政策存在一定程度缺失。“有期徒刑”“犯罪分子”“法律”等關鍵詞在圖中尤為突出，說明該階段政策重心在于大力處罰、打擊拐賣兒童違法犯罪行為，強調通過國家強制力的震懾作用，降低兒童非正常遷移現象的發生頻率。例如，《國務院關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》（國發〔1989〕23號）提到“對拐賣婦女兒童的人販子，必須依法從重從快懲處，絕不能姑息放縱”，體現了國家對拐賣兒童犯罪活動的零容忍。此外，“國家”“人民法院”“公安”等服務主體類關鍵詞的詞頻占比較小，但“國家”相對突出，說明該階段政策注重政府的關鍵性領導地位，多元主體協同治理并未被強調，相關部門協作配合尚處于發展初期。

2.專門化發展階段（1990-2006年）

以我國首部專門針對非正常遷移兒童救助保護服務的政策文件——《關于打擊拐賣兒童犯罪的通知》為標志，相關政策進入專門化發展階段。相較于嵌入式萌芽階段，該階段政策文本數量明顯增加，政策關注點發生轉變，服務對象更為聚焦，服務形式逐漸豐富，服務主體日益多元。政策進入該階段的原因可能是由于改革開放以來，全國經濟增長進入加速期，人口流動性增強，交通方式更為便捷，拐賣兒童的成本變低，加之同時期我國實行了計劃生育政策，出生人口緊縮，買賣兒童需求增加。在這兩類因素的共同作用下，1990年我國拐賣兒童犯罪已尤為嚴重，亟需出臺專項政策、實施專項治理，從而大力整合人力資源與管理資源，形成高壓管理效應，提高治理績效。

詞頻分析中，“兒童”一詞占比顯著提升且略大于“婦女”，說明非正常遷移兒童作為獨立主體，其特殊性與內部異質性已在政策層面得到關注，更具針對性與實操性的專門性政策文件與日俱增。值得關注的是，“收養”一詞表明，這一時期以非法收養為表現形式的兒童非正常遷移現象受到了政府部門的高度關注。就服務內容類關鍵詞而言，“處罰”“起訴”等詞占比仍然較大，“解救”“福利”“權益”等詞也顯現出來，說明該階段政策不僅持續加大對犯罪行為的打擊力度，而且主張同步開展解救工作與福利服務事業，開始關注被解救兒童的合法權益。例如，《公安部關于認真做好已獲解救的婦女兒童落戶工作的通知》（公治〔2000〕249號）強調“嚴格按照法律政策規定，及時為已獲救兒童解決戶口問題”。隨著救助保護服務對象的擴展細化與服務內容不斷延伸，該階段政策亦鼓勵社會福利機構、婦聯組織等社會力量參與服務供給，以提升服務的質量與效率，表現為“公安”“國家”等詞與“社會”“群眾”等詞的詞頻相當。

3.穩步式推進階段（2007-2021年）

2007年《關于反拐行動計劃（2008-2012）的通知》首次以“行動計劃”形式出臺非正常遷移兒童救助保護服務政策，此后2013-2020年與2021-2030年的行動計劃相繼出臺，逐步明晰救助保護服務的發展目標，增強對服務實踐的指導意義。同時相關政策的發文數量再未有隔斷出現，體現出政策文件具有一定的連貫性、穩定性與協同性，政策發展進入穩步式推進階段，政策體系趨于成熟。政策進入該階段的原因可能是由于救助保護服務實踐的發展進一步促進了相關政策的完善。具體而言，服務實踐在上一階段積累了諸多可行經驗，逐漸步入上升式、可持續的發展軌道，人們預防兒童非正常遷移的意識逐步提高，解救主體與手段日益增多，政策制定者及時總結了實踐經驗，相關政策文本更加完善、連貫，以進一步細化對實踐的指導，保障實踐穩定發展。

總體而言，“未成年人”一詞詞頻占比顯著提升，說明該階段政策開始在“未成年人”的語境下，專門討論非正常遷移兒童救助保護服務工作，也從側面反映黨和國家高度重視未成年人的社會福利。服務內容方面，“宣傳”“解救”“教育”等詞詞頻占比趨于一致，說明該階段政策在關注打擊犯罪和兒童解救工作的基礎上，設計宣傳教育的相關條款，預防兒童受害事件的發生，同時統籌考慮受害兒童被解救后的發展性服務，包括身心健康恢復、義務教育權利保障等。例如，《中國反對拐賣人口行動計劃（2013-2020）》（國辦發〔2013〕19號）明確要進一步“完善集預防、打擊、救助和康復為一體的反拐工作長效機制”。服務主體方面，“社會”“公安”“人民法院”等詞詞頻占比依然較高，且“社會”一詞占比首次高于“公安”，同時“家庭”“社區”“學校”等詞也顯現出來，說明該階段政策從頂層設計的戰略高度，強調形成救助保護服務多元供給的格局；同時相關政策對社會力量的責任劃分更加具體、清晰，強調充分發揮家庭、學校、社區、公益組織等主體的作用，預防惡性事件發生，助力兒童融入社會生活。值得注意的是，“網絡”一詞首次出現于詞云圖，說明相關政策開始強調以數字化轉型擴大服務資源供給，以網絡化融合實現服務均衡普惠，以智能化創新提高服務供給質量。

（三）非正常遷移兒童救助保護服務政策價值取向

縱觀政策從嵌入式萌芽、專業化發展到穩步式推進階段的演進歷程，我國非正常遷移兒童救助保護服務政策逐漸形成了“全周期關注，多主體參與”的價值取向。

第一，救助保護服務內容日益豐富（如圖2實線圈出部分顯示）。在第二階段，相關政策在聚焦拐賣兒童犯罪綜合治理的基礎上，開始增加宣傳兒童保護、供給發展性服務等內容；到了第三階段，政策內容拓展至服務全周期。上述變化說明非正常遷移兒童保護服務進入政策議題并充分發展，“救助”與“保護”兩方面均受到重視。但整體而言，“犯罪”一直處于突出地位，在第三階段的詞頻占比也遠大于“宣傳”“教育”等，說明前期預防與后期保障的政策措施有待進一步加強。

第二，救助保護服務主體日趨多元（如圖2虛線圈出部分顯示）。從政策文本可知，服務供給從完全依托政府、法院等正式部門，演變為倡導發揮家庭學校、福利機構等非正式部門的主體優勢；政府內部的民政、教育等職能部門也更多地出現在文件中。上述變化說明非正常遷移兒童救助保護服務的政策體現出多元治理導向。然而多主體聯動程度仍待加強，以兒童社會保障的主管部門“民政部”為例，到第三階段才有一定的詞頻占比且比例較小，不僅說明政策應進一步釋放多元主體供給的信號，明確落實具體服務的責任主體，也從側面反映出后續保障性服務存在巨大發展空間。

四、非正常遷移兒童救助保護服務的實踐邏輯

（一）研究方法與過程

實踐邏輯分析部分采用扎根理論方法。扎根理論方法強調用一種系統化的思路抽象經驗事實、再現社會本質，是對訪談、案例、文本等質性原始資料進行概念化、范疇化和理論化的過程。本節依據Strauss等提出的程序化扎根思路與方法，使用NVivo 12軟件對案例文本進行編碼，在提取救助保護服務要素的基礎上，分析各要素所屬的概念范疇及范疇間情境脈絡，構建非正常遷移兒童救助保護服務實踐邏輯框架。

拐賣兒童犯罪作為兒童非正常遷移的主要表現形式，具有被拐兒童在犯罪人、收買人“兩方”干預下，在拐出地、中轉地、拐入地“三地”流動的發生機制，此發生機制體現了兒童非正常遷移的根本特征，即兒童無意識的被動遷移，并且與民間抱養等其他形式的發生機制相似；此外，已有研究表明兒童非正常遷移事件以農村家庭之間的流動為主，在時間上集中發生于1980-2000年之間，且明顯受災害等特殊事件及政策法規調整的影響，拐賣兒童犯罪也不例外。因此，基于發生機制與發生時空格局的相似性，被拐兒童案例一定程度上可以代表民間抱養等其他形式的實踐案例，符合代表性要求。同時，拐賣兒童犯罪與民間抱養等其他形式相比，發生率更高、流程更復雜、情節更嚴重，對受害兒童的救助保護更加困難，符合案例復雜性特征；拐賣兒童犯罪的受害人（包括原生家庭與被拐者自身等）的獲救意愿強烈，傾向于主動公布事件細節，事件資料相對詳細，符合案例可獲得性特征。因此，綜合考慮案例代表性、復雜性與可獲得性，本節選取被拐兒童案例來分析非正常遷移兒童實踐邏輯。

本節數據來源于中國最大的公益尋親平臺——寶貝回家尋子網。研究首先運用網絡爬蟲技術，剔除成功案例中送養、離家出走和走失等記錄后，獲取了網站2007年6月24日（最早的成功案例發布日期）至2021年12月31日發布的解救被拐兒童成功案例，作為抽樣框，共2344個；而后為保證案例的典型性、代表性與信息豐富性，采用目的性抽樣法，以年份為標準劃分抽樣層，在抽樣框中依次選取各年案例2-3個，共42個，并按順序依次編號。案例選取原因主要是：（1）所選案例在寶貝回家尋子網上均有詳細的案例文本，資料完整、詳實，有助于獲取扎根理論研究所需案例信息；（2）所選案例的社會影響力較大，具有典型性特征，其中案例1是網站首例成功案例，案例7和案例19被選為司法實踐典型案例，案例10、案例24和案例41通過改編為電影或登上《今日說法》引發全民討論，其余案例被媒體持續關注，能為研究提供新聞報道等豐富的二手數據；（3）所選案例基本等量分布于2007-2021年，時間變化帶來的解救時長、方式、技術等要素有所區別，具有異質性特征，能夠通過對差異信息的比較分析產生最大限度覆蓋不同情況的研究結果，達到廣泛的代表性，有助于縱向發展邏輯的歸納。值得注意的是，2007與2008兩年網站建立初始，總體案例數量較少，故選取2個，其余年份選取3個。

為保證案例資料的真實性與可靠性，研究梳理寶貝回家尋子網的案例文本內容、收集網絡新聞報道和文獻對每個案例進行資料補充，建立研究資料庫，共21.61萬字。研究遵循理論飽和原則，案例用途分為建模與檢驗，即按照時間順序，選取每年前2個案例作為試驗性案例，提取差異化概念要素，用以構建初步理論模型；應用其余案例進行理論飽和度檢驗，最后發展出嶄新的理論構念。

本節研究過程包含開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼與理論飽和度檢驗：開放式編碼階段，應用NVivo 12逐字、逐句、逐段標記案例文本，獲得245個初始概念，相似概念歸類為54個初始范疇；主軸編碼階段，根據初始范疇內部語義聯系和潛在邏輯關系，提煉出12個副范疇，聚合為預防、救助、再社會化3個主范疇；選擇性編碼階段，依據研究目的確定“非正常遷移兒童救助保護服務實踐邏輯”這一核心范疇，根據主軸編碼結果，梳理出一條清晰的故事線：非正常遷移兒童救助保護服務的實踐過程包括預防、救助、再社會化三個銜接環節，明顯表現出多方聯動特征；理論飽和度檢驗階段并未發現新概念或已有范疇間的新關聯，表明實踐邏輯已被充分挖掘。開放式編碼示例如表1所示，主軸編碼結果如表2所示，選擇性編碼模型如圖3所示。

（二）模型闡釋

圖3模型直觀描繪了非正常遷移兒童救助保護服務的推進過程，清晰展示了各環節主要參與主體，充分體現出政策文件“全周期關注，多主體參與”價值取向對服務實踐的指導作用。本節進一步分解各環節深層發展邏輯與多方參與主體合作邏輯，深入闡釋救助保護服務實踐。

1.非正常遷移兒童救助保護服務實踐的環節發展邏輯

第一小節的扎根結果表明，非正常遷移兒童救助保護服務實踐已形成預防、救助、再社會化三位一體、全階段覆蓋的環節發展邏輯，這一發現與德國學者Cho和Seo-Young提出的“3P”框架內涵相似，說明扎根結果具有科學性與合理性。“3P”框架指出拐賣人口犯罪治理包含“預防（Prevention）、保護（Protection）、起訴（Prosecution）”三階段，說明此類事件的綜合治理需要立足于事件萌芽、產生、消退的生命發展歷程，從事前、事中、事后三階段入手。非正常遷移兒童救助保護服務實質上是以救助對象為核心、服務于救助對象的犯罪綜合治理，預防環節從源頭上治理非正常遷移事件，救助環節精準打擊、直接治理此類事件，再社會化環節以緩解此類事件的惡劣影響為目的。預防、救助、再社會化三環節相互銜接，各種救助保護服務方式與項目相互配合，保證服務連貫性。

具體而言，預防環節以降低兒童非正常遷移事件的發生率為目標，是有效應對不良事件的根本途徑。預防環節的參與主體不僅包括立法部門、政府部門、公安機關（即警方）等權力部門，也包括家長、校方、志愿者等非權力部門。多元主體相互配合，通過完善“事前防控”法律、進行普法宣傳等措施，增強群眾法制觀念。以拐賣犯罪為例，預防環節亦能提升兒童自身被拐應對能力，提高拐賣兒童犯罪成本。例如，案例8中四歲被拐小女孩正因為在派出所寫出自己名字的自救行為才得以父女相認，說明預防環節必不可少。然而，案例整體也反映出目前事前預防的方式較為單一、力度稍顯不足。

救助環節是受害兒童成功獲救的核心與關鍵，主要包括警方救助、家庭救助、志愿者救助等。其中，警民多方聯動貫穿救助全程，其參與主體主要包括公安機關、家長、媒體、志愿者、福利院等。公安機關憑借自身強制力與權威性，成為救助工作的主力軍，其他主體緊緊圍繞在警方周圍，積極配合警方行動，形成警民多方聯動機制。案例41孫海洋事件反映出警方救助包括DNA鑒定、成立打拐辦與專案組、利用刑偵技術追蹤調查等，具有行動力迅速、網絡覆蓋廣、技術水平高、震懾作用強等特征，必不可少地存在于每一次兒童救助活動中。家庭救助、志愿者救助、媒體救助等其他救助也發揮了巨大作用。案例23說明志愿者們積累了兒童救助的豐富經驗，可以指導被害家庭采取有效行動，亦可以協助核實信息、定期與受害兒童溝通等。

再社會化環節旨在通過多方主體參與的生存性保障措施與發展性指導行為，幫助受害兒童解決生存問題、減輕心理傷害，重新回歸家庭與社會。生存性保障措施以滿足受害兒童的缺失性需要為主，如送往福利院、生活資助等。發展性指導行為以滿足受害兒童的成長性需要為主，旨在解決其心理健康問題，如教育、培訓、心理輔導等。例如，案例3中志愿者幫助兩個走失近兩年的瑤族少女“聯系生活物資、制定助學資金三方管理協議”，同步實施生存性保障措施與發展性指導行為。然而，以兒童發展需要為導向的發展性指導活動相對匱乏，需要在后續服務建設中進一步發展。

2.非正常遷移兒童救助保護服務實踐的主體合作邏輯

非正常遷移兒童救助保護服務屬于兒童福利范疇，其供給遵循福利多元主義的價值導向，即福利來源多元化與福利責任多元分擔。救助保護服務供給以國家立法部門、政府部門、公安機關為主要責任承擔主體，以家長、校方、社區為基礎，以民間福利組織和專業福利機構為補充，多主體相互合作并承擔相應責任。多主體合作邏輯貫穿于服務實踐的預防、救助、再社會化三階段，本節根據第一小節扎根結果，從合作建立條件、合作維系條件和合作運行條件三方面對其展開理論闡釋。

具體而言，多元主體間的共同目標和資源依賴性是合作關系建立的前提條件。多主體的共同目標包括保證非正常遷移兒童生存、促進其健康成長、提升其整體福利水平等，這些目標對多元主體具有較強的凝聚力；各主體在合作中能承擔的責任與貢獻的資源相對清晰，有助于合作關系的建立。就民間抱養來說，立法部門與政府部門掌握政府權威、立法執法、資金保障等資源，不斷修正《未成年人保護法》《收養法（修正）》等。就拐賣兒童犯罪來說，公安機關掌握執法權威、偵查技術、救助經驗等資源，能夠在第一時間排查線索、迅速出警，以實際行動打擊犯罪分子的囂張氣焰。

多元主體在地位平等、相互尊重的基礎上產生信任，有利于協調主體間的互動行為，以維持合作向預期方向發展，即服務主體間相互信任是合作維系的基礎條件。其中以政府權威為背書，非權力主體對權力主體的信任至關重要，其是建立信息溝通機制與警民聯動機制的基礎。所選案例中，家長發現兒童失蹤的第一反應都是報警，表明公安機關打擊拐賣兒童犯罪的主體地位得到認可。同時作為打拐工作核心的公安機關應注意，避免因工作失誤而造成警民信任危機，避免發生案例4的類似情況。案例4中，基層警方沒有及時調整工作，因家長“報案時距兒童失蹤不滿24小時而不予立案”，加重了受害家庭的精神壓力。政府主導、社會參與、多方聯動的整合型救助保護服務在發展過程中應注重主體間信任關系的培養與塑造，尤其公權力部門更應該注意行為舉措，謹慎維持形象，避免民眾質疑與信任危機。

多主體合作建立的互動機制主要包括暢通的信息溝通機制與有效的多方聯動機制，是合作關系成功必不可少的運行條件。信息溝通機制暢通能夠減輕或避免因信息結構性錯位導致的諸多問題，如救助不及時、救助目標模糊與混淆等，從而維持多元主體良好的互動狀態。例如，案例41孫海洋事件中提到的全國性兒童安全警報和快速反應系統（又名“團圓”系統）就是數字時代全民打拐的重要溝通渠道，能夠第一時間上傳失蹤兒童信息，群眾也能及時上傳線索。多方聯動機制能夠引領多方力量聯合參與，獲得“1+1＞2”的服務效果。以被拐兒童救助保護服務實踐中的警民聯動機制為例，其具有“警方主導、警民共治”的顯著特征，警方與公眾的作用聯動起來才能發揮最大的解救效應。

（三）非正常遷移兒童救助保護服務政策與實踐一致性分析

前文詳細論述了非正常遷移兒童救助保護服務的政策演進階段及其特征、實踐中環節發展與主體合作的深層邏輯。本部分基于政策演進、實踐邏輯兩部分的分析結果，進一步探討政策文本與實踐狀況的關系表現。

首先，政策與實踐的一致性表現為政策內容、主體與實踐環節、主體的一一對應。本文深入剖析政策文本的三階段演進特征與穩步式推進階段代表性案例的實踐邏輯后發現，一系列有關非正常遷移兒童救助保護服務的政策文本最終形成了“全周期關注”的發展框架，要求服務內容日益豐富；服務實踐在其指導下對應形成了“預防、救助、再社會化全階段覆蓋”的發展邏輯。政策文本形成了“多主體參與”的發展框架，要求服務主體日趨多元、責任分擔；服務實踐在其指導下對應形成了“立法部門、公安機關、家庭社會等多主體合作聯動”的發展邏輯，案例整體均說明受害兒童的成功解救依賴于警方和志愿者、家庭等的配合。上述對應說明政策文本形成的整體發展思路對服務實踐具有先行指導作用；服務實踐跟隨政策導向逐步完善，是政策公共價值實現的有效載體。

其次，政策與實踐的一致性表現為兩者發展的相對薄弱、有待提高之處具有相似性。政策文本的詞頻分析反映出前期預防與后期保障的政策措施需要進一步細化，如前文詞頻分析發現，“犯罪”的詞頻占比一直大于“宣傳”“教育”等；整體案例實踐也反映出目前事前預防力度稍顯不足，以兒童需要為核心的發展性指導活動相對匱乏，解救后服務大多停留在金錢和物資層面的直接救助，對受害兒童后續保持心理健康、實現再社會化的關注程度相對較低。同時，政策文本反映出多主體聯動程度仍待提升，各主體責任需要進一步明確，如精讀政策文本后發現民政等部門的具體服務措施稍顯欠缺；實踐案例也反映出多元主體合作維系、運行的關鍵是信任關系的塑造與信息溝通、多方聯動機制的構建。上述相似說明服務實踐具有直接反映現實問題的反饋功能；綜合考慮服務政策與服務實踐，能夠為完善政策規劃與落實、促進服務高質量發展提供可行突破口。

上述研究發現突破了政策與實踐相割裂的分析視角，串聯起靜態文本與動態實踐分析，充分說明兩者呈現出契合性與協同性，具有一定理論價值與實踐指導功能。對于理論研究而言，該發現檢驗并完善了政策過程階段論，豐富了政策科學體系，為一般政策研究提供與實踐相結合的新視角，是探索中國特色社會科學研究發展之路的有益嘗試。對于公共服務而言，立足于政策研究，深刻解讀已有政策的概念架構、關注焦點與發展趨勢，充分發揮政策引導功能，才能有效避免實踐發展與頂層設計相脫節、政策執行實效與政策預期目標相背離的現象；立足于政策落實，集中考察實踐經驗的一般規律，充分發揮實踐反饋功能，才能正確把握完善頂層設計、改善服務環節的關鍵發力點，以期達到更好的政策效果。公共服務發展應保持服務實踐與公共政策的一致性，使公共服務實踐真正成為公共政策落地、公共價值實現的有效載體，為全民共享發展成果保駕護航。

五、結論與啟示

本文通過政策文本量化分析，劃分改革開放以來非正常遷移兒童救助保護服務政策的演進階段，挖掘其典型特征，提取政策發展的價值導向，并選取非正常遷移兒童成功解救的典型案例，采用扎根理論方法，“深度掃描”服務實踐全過程，對其環節發展及主體關系進行理論闡釋。主要研究結論為：（1） 非正常遷移兒童救助保護服務政策演進可分為嵌入式萌芽、專門化發展與穩步式推進三階段，整體演進過程中形成了“全周期關注，多主體參與”的政策價值取向。（2）救助保護服務實踐形成了“預防、救助、再社會化全階段覆蓋”的環節發展邏輯，與“立法部門、公安機關、家庭社會等多主體合作聯動”的主體合作邏輯。（3）救助保護服務政策價值取向與實踐邏輯主線表現出較高水平的一致性，表現為政策內容、主體與實踐環節、主體的一一對應與兩者發展薄弱之處的相似性。

上述研究對促進非正常遷移兒童救助保護服務的可持續發展、提高非正常遷移兒童的福利水平具有重要實踐意義，明確了提升服務質量與效率的努力方向。

第一，加強頂層設計與落地實踐協同發展，助力救助保護服務達到預期效果。一致性分析表明保持政策文本與實踐狀況協同發展是非正常遷移兒童救助保護服務政策預期目標順利實現的重要保障，因此政府部門應關注政策與實踐的相互作用，充分發揮政策引導功能與實踐反饋功能。首先，政府部門應制定救助保護服務的短期發展目標與中長期戰略規劃，明確各階段的優先任務與量化指標，并通過正式渠道、媒體平臺等方式宣傳，提高政策知曉度并減少理解偏差，引導各實踐部門向重點領域傾斜資源，集中發展力量、實現重點突破。其次，政府部門應建立健全實踐效果監督、評估與反饋機制，確保服務實踐各環節按照既定計劃推進，也可以引入第三方評估機構，客觀呈現實踐問題并加以反饋，據此及時、動態調整政策內容。

第二，堅持多元主體參與，織牢織密非正常遷移兒童保護網。政策與實踐分析均表明多元主體參與是非正常遷移兒童救助保護服務政策完善、服務質量提升的關鍵原則與遵循，因此政府部門應積極搭建多主體協作的行動網絡，實現政府救助與社會幫扶相結合。首先，政府部門應建立健全多元主體參與救助保護服務的政策體系與法律法規，在文件中明確各主體的角色定位與職責分工，鼓勵多主體建立合作關系。其次，政策落實中應堅持整體性治理思想，在中央層面建立協調機構或賦予某個機構整合職能，全面統籌各類救助資源，包括民政系統下的救助和福利資源、婦聯系統下的兒童保護資源、共青團系統下的青少年服務與教育資源、社會組織中的發展性資源等；同時通過搭建信息共享平臺促進多主體溝通，實施主體聯動措施，如簽訂合作協議、制定聯合工作計劃、成立救助保護服務專項項目等，最大限度盤活兒童救助保護服務資源。

第三，重視預防與再社會化環節，助推救助保護服務高質量發展。政策與實踐分析均表明預防措施是避免兒童非正常遷移發生的關鍵，再社會化服務是受害兒童減輕心理傷害、融入家庭與社會的關鍵，但兩者卻是目前服務發展的薄弱環節，因此政府部門應進一步普及以防拐知識為代表的預防知識，實現以心理健康和社會融入為代表的兒童發展性權利。首先，學校、社區等兒童活動場所應采取宣傳片、黑板報、知識講座等形式，定期開展安全教育活動，提高兒童的自我保護意識；社區、社會組織等應向成人普及拐賣兒童、遺棄兒童等行為是違法犯罪的觀念，防止此類事件的發生。其次，政策設計應堅持“以兒童為中心”“兒童利益最大化”的原則，加強發展性服務的建設力度，重點關注被解救兒童在醫療、教育、家庭功能恢復等層面的需求，出臺多項建設內容詳細、任務分工明確的政策措施；多元服務主體亦可大力開展健康關愛、安全關愛、情感關愛等暖心行動，重視社區基層作用，在社區開辟“心理健康課堂”，由專業人士定期對兒童予以心理輔導，讓其體會到社區、鄰里的溫暖，避免其因生活失序而產生失范行為。

本文基于政策價值導向分析非正常遷移兒童救助保護服務的實踐邏輯，系統揭示了政策與實踐協調演進的關系，然而受資料可及性影響，本文僅收集政策法規文本來研究救助保護服務的政策取向，后續研究可擴大數據范圍，綜合政策相關者的研討、評論、執行場景等內容，更為深刻、全面地揭示政策演變信息；同時用于救助保護服務實踐邏輯分析的案例僅涉及拐賣犯罪形式，且數據來源主要是網絡案例的二手資料，后續研究可擴大案例搜尋范圍，收集拐賣犯罪、民間抱養等不同形式的典型案例開展實地調研，獲取更多一手資料，對本研究進行深化；也可設計相關量表，采用定量研究的方法對本文觀點進行交互驗證。□

（責任編輯：游 姣）