“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”：制度邏輯、實(shí)踐探索與規(guī)范路徑

金曉偉

摘要：在深化綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)實(shí)背景下，基于行政執(zhí)法權(quán)力集中和重心下移雙重邏輯的“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”已經(jīng)成為各地改革探索的關(guān)鍵一環(huán)。基于行政執(zhí)法體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制改革的結(jié)構(gòu)性交匯，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度邏輯對(duì)應(yīng)了基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進(jìn)與獨(dú)特脈絡(luò)。浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的實(shí)踐表明，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的逐步實(shí)現(xiàn)需要妥善解決“形”“權(quán)”“人”“能”四大改革問(wèn)題。隨著“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐展開(kāi)，當(dāng)務(wù)之急是要構(gòu)建一條科學(xué)合理的規(guī)范路徑，借助新《行政處罰法》第24條的實(shí)施、釋義和相關(guān)評(píng)估，逐一厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的基本條件、決定主體（程序）和事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；一支隊(duì)伍管執(zhí)法；綜合執(zhí)法；執(zhí)法體制改革；行政處罰法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1；D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2023）04-0093-015

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

隨著近年來(lái)綜合行政執(zhí)法改革的深化，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的探索實(shí)踐代表了完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制的最新動(dòng)態(tài)。各地在改革推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)于“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的理解比較寬泛。例如，市級(jí)層面“一個(gè)部門(mén)一支隊(duì)伍”、縣級(jí)層面“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、市轄區(qū)層面“一個(gè)街道一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、鎮(zhèn)級(jí)層面“一個(gè)區(qū)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。何謂“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”？中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2019年中央5號(hào)文件）指出，“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。根據(jù)文件精神，“基層”主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）），“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”也可表述為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，其形式標(biāo)志在于組建統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自己的名義開(kāi)展執(zhí)法工作。此后，各地紛紛啟動(dòng)相關(guān)實(shí)踐探索，過(guò)程中也伴隨著合法性、可行性、有效性等不同方面的討論和質(zhì)疑。

“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革于基層布局的一種經(jīng)典實(shí)踐，投射到學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，大致擴(kuò)散出宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)三個(gè)層次的研究視角。一是宏觀(guān)視角，在研究推進(jìn)依法行政特別是深化行政執(zhí)法體制改革的總體框架下探討綜合行政執(zhí)法改革的法理與實(shí)踐，與“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”相關(guān)的議題處于附帶性研究地位。有學(xué)者梳理了當(dāng)前以行政執(zhí)法權(quán)重心下移為主題的文獻(xiàn)，指出學(xué)界大多將該研究包裹在行政執(zhí)法體制改革這一大的題域之中附帶進(jìn)行討論。二是中觀(guān)視角，將基層執(zhí)法置于基層治理的場(chǎng)域展開(kāi)經(jīng)驗(yàn)研究，分析基層執(zhí)法的相關(guān)理論和多種實(shí)踐樣態(tài)。其中，涵蓋“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”等綜合執(zhí)法活動(dòng)的執(zhí)法合作/協(xié)同模式被認(rèn)為是一種雖然與正式制度存在張力但具有實(shí)際效能的執(zhí)法方式。還有學(xué)者實(shí)證指出源于地方治理實(shí)踐的執(zhí)法協(xié)同模式和基于執(zhí)法體制改革的綜合執(zhí)法模式均為破解基層執(zhí)法碎片化困境的理想實(shí)踐樣態(tài)。三是微觀(guān)視角，直接聚焦綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性研究，可細(xì)分為市場(chǎng)監(jiān)管等各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革、跨部門(mén)跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革和基層綜合行政執(zhí)法改革三條具體脈絡(luò)。其中，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是基層綜合行政執(zhí)法改革研究的分析對(duì)象，同時(shí)也不可避免地涉及到專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、跨部門(mén)跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革方面的關(guān)聯(lián)性研究。例如，有學(xué)者以基層行政執(zhí)法體制改革為視角，分別論證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法主體資格問(wèn)題，其中關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、“吹哨報(bào)到”、“接訴即辦”等實(shí)踐探索的觀(guān)察研究兼及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、跨部門(mén)跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革方面的思索。

可以說(shuō)，圍繞宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)三個(gè)層次的理論視角大致覆蓋了綜合行政執(zhí)法改革的研究面向，但對(duì)于“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”而言，基于宏觀(guān)視角的整體性研究較為抽象，沒(méi)有展開(kāi)針對(duì)性分析，基于中觀(guān)視角的基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)研究解釋性有余而功能性不足，未能提供實(shí)操層面的規(guī)范指引。相較而言，基于微觀(guān)視角的專(zhuān)門(mén)性研究更加契合改革實(shí)踐需求，同時(shí)彌補(bǔ)了宏觀(guān)、中觀(guān)視角的缺憾，但相關(guān)研究尚需進(jìn)一步推進(jìn)。一方面，2021年修訂施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《行政處罰法》）明確規(guī)定建立綜合行政執(zhí)法制度（第18條）和下放行政處罰權(quán)的條件和情形（第24條），相關(guān)前期研究有待系統(tǒng)更新。另一方面，新《行政處罰法》只是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）間接具有行政執(zhí)法（處罰）權(quán)，即便2022年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》）的修改回應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法職權(quán)（責(zé)）問(wèn)題，但行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容和事項(xiàng)是部分而非全面下移。透過(guò)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度梳理和實(shí)踐觀(guān)察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化配置當(dāng)屬規(guī)范推進(jìn)改革實(shí)踐的核心議題，本文的研究循此展開(kāi)。

二、“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度邏輯

（一）制度背景：行政執(zhí)法體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制改革的結(jié)構(gòu)性交匯

回溯改革開(kāi)放初期，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，行政管理的具體領(lǐng)域不斷拓展，一大批法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施。行政執(zhí)法領(lǐng)域相應(yīng)拓寬，一批又一批執(zhí)法隊(duì)伍建立起來(lái)，呈現(xiàn)出“因事立法、因法設(shè)權(quán)、因權(quán)建隊(duì)”的普遍現(xiàn)象。有學(xué)者將這段時(shí)期（1978-1996年）的行政執(zhí)法體制改革概括為“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)初步設(shè)置與分散賦權(quán)”階段。這一時(shí)期，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限配置主要呈現(xiàn)為縱向上的“自上而下”和橫向上的“分散交叉”兩大顯著特征，前者產(chǎn)生了“懸浮執(zhí)法”“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”等問(wèn)題，后者出現(xiàn)了“多頭執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”等問(wèn)題。

在基層治理的場(chǎng)域，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限配置的傳統(tǒng)模式遭遇了進(jìn)一步的困境。結(jié)合《憲法》第107條和《地方組織法》的規(guī)定，一種頗具代表性的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，“縣級(jí)政府是職能部門(mén)設(shè)置最完整的最為基層的政府，是直面群眾協(xié)調(diào)處理基層重大事項(xiàng)、重大問(wèn)題的‘一線(xiàn)指揮”。問(wèn)題在于，完整的縣級(jí)政府職能部門(mén)設(shè)置不可避免地形成了“條塊分割”的局面，而傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制致使矛盾問(wèn)題更加復(fù)雜和突出。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下，大量縣級(jí)政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)行使著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級(jí)殘缺的政府機(jī)構(gòu)，難以充分行使其各項(xiàng)政治職能和社會(huì)職能。在街道體制下，主要的資源和權(quán)力也基本由“條條”（部門(mén)）控制，縣級(jí)政府職能部門(mén)大多在街道一級(jí)設(shè)有直屬機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)往往從各自部門(mén)的角度出發(fā)，接受、完成所屬部門(mén)下達(dá)的任務(wù)，而街道沒(méi)有足夠權(quán)力協(xié)調(diào)與他們的關(guān)系。與此同時(shí)，囿于傳統(tǒng)行政執(zhí)法權(quán)配置的合法性設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自身在嚴(yán)格意義上也不具備完整且獨(dú)立的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限。然而，作為“真正的基層”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理活動(dòng)中的執(zhí)法需求實(shí)際上卻是最多的，因而時(shí)常陷入“看得見(jiàn)的管不著”的尷尬境地。加之自上而下、層層加碼的“壓力型體制”作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的屬地責(zé)任難以逃遁，“權(quán)小責(zé)大”的權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象凸顯。

可以說(shuō)，“懸浮執(zhí)法”“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”“多頭執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”等行政執(zhí)法問(wèn)題和基層治理中的“條塊分割”“權(quán)小責(zé)大”等問(wèn)題發(fā)生了結(jié)構(gòu)性交匯。從外部結(jié)構(gòu)上看，兩組問(wèn)題背后隱藏的行政執(zhí)法體制（改革）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制（改革）同屬于我國(guó)地方行政體制（改革）的范疇，其中有諸多共通問(wèn)題。當(dāng)前者的研究視域移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），既可以說(shuō)是基層執(zhí)法的問(wèn)題，也可以理解為一個(gè)基層治理的問(wèn)題，后者則為前者提供了一個(gè)更為具體的分析情境；相應(yīng)的，當(dāng)后者的研究視域聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理中的執(zhí)法問(wèn)題，就會(huì)涉及前者的問(wèn)題，前者在反映綜合行政執(zhí)法需求的同時(shí)也為后者的治理效能探尋具體的改革出路。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的重要抓手，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理涉及的大量管理職責(zé)也迫切需要通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)落實(shí)。總之，圍繞兩者的一系列問(wèn)題共同指向了執(zhí)法權(quán)力的橫向集中與縱向下移，構(gòu)成了“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”相關(guān)制度生成的總體背景。

（二）制度軌跡：基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進(jìn)與獨(dú)特脈絡(luò)

在寬泛的意義上，為了克服傳統(tǒng)體制弊端和基層執(zhí)法困境，自1996年《行政處罰法》確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度以來(lái)，綜合行政執(zhí)法作為具有中國(guó)特色的行政執(zhí)法模式正式登上歷史舞臺(tái)。至今，對(duì)于期間二十多年的改革歷程和制度演進(jìn)，學(xué)界通常采取的是線(xiàn)性分析進(jìn)路，將綜合行政執(zhí)法改革劃分為相對(duì)集中行政處罰權(quán)到相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)（1997-2002年）、相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)到相對(duì)綜合行政執(zhí)法（2002-2012年）、全面探索綜合行政執(zhí)法（2013年至今）等幾個(gè)接續(xù)的歷史階段。

然而，這樣的寬泛概括和線(xiàn)性分析進(jìn)路遮蔽了整體改革趨勢(shì)下的局部動(dòng)向，未能深度闡釋綜合行政執(zhí)法改革于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）布局（即“基層綜合行政執(zhí)法改革”）的制度邏輯，以致“近年來(lái)的執(zhí)法改革多以橫向上的權(quán)力集中為主，較少聚焦執(zhí)法重心層級(jí)變化”。事實(shí)上，“綜合執(zhí)法是為了在橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量、減少多頭執(zhí)法，而近年來(lái)大力推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法，則是為了在縱向上理順不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，減少執(zhí)法層次”，兩者的制度邏輯雖可統(tǒng)合但存在微妙區(qū)別。再者，根據(jù)2002年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，“行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)部門(mén)如果仍然行使已被調(diào)整出的行政處罰權(quán)，所作出的行政處罰決定一律無(wú)效”。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這里的“一律無(wú)效”說(shuō)明基于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的權(quán)力配置是在處罰權(quán)力總量不變的情況下在相關(guān)主體之間的橫向轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為一方喪失的行政處罰權(quán)由另一方繼受；而賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)是在原有主體不喪失行政處罰權(quán)力的前提下，另行賦予部分相關(guān)權(quán)力。鑒于以上區(qū)別，需要轉(zhuǎn)換常規(guī)思維范式，透過(guò)綜合行政執(zhí)法改革的整體演進(jìn)歷程，在關(guān)注橫向改革之余兼顧縱向改革線(xiàn)索，揭示基層綜合行政執(zhí)法改革的獨(dú)特脈絡(luò)及其背后更深層次的制度邏輯。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作之初，改革對(duì)于“基層”的關(guān)照主要限于市、縣兩級(jí)行政管理體制和執(zhí)法體制，直接針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法及其執(zhí)法權(quán)配置的布局并不突出。不過(guò)，得益于行政法治建設(shè)，《行政處罰法》（1996年）第16條關(guān)于“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”以及第17條、第18條、第19條關(guān)于“授權(quán)”“委托”“受委托組織”等一系列規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以自己名義執(zhí)法或是組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)預(yù)留了制度可能性，初步構(gòu)筑了綜合行政執(zhí)法改革的縱向空間。當(dāng)然，授權(quán)、委托抑或其他，不同承接方式體現(xiàn)了改革進(jìn)程中的多重制度邏輯。有學(xué)者認(rèn)為，授權(quán)是真正意義上的執(zhí)法權(quán)下放，而委托嚴(yán)格來(lái)講不能被認(rèn)定為執(zhí)法權(quán)下放，只能被視作執(zhí)法事項(xiàng)下移，因?yàn)閳?zhí)法權(quán)的資格主體仍然是原來(lái)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。請(qǐng)參閱呂普生：《中國(guó)行政執(zhí)法體制改革40年：演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第6期。還有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律性質(zhì)既非法律授權(quán)或行政委托，也不是級(jí)別管轄權(quán)的調(diào)整，而是執(zhí)法事權(quán)的縱向再配置。請(qǐng)參閱葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，《法學(xué)評(píng)論》，2021年第3期。

黨的十八大以來(lái)，在理順“央地關(guān)系”的政策驅(qū)動(dòng)下，地方政府縱向職責(zé)配置的空間得到進(jìn)一步釋放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的改革布局逐漸清晰，基層綜合行政執(zhí)法改革也呈現(xiàn)一條獨(dú)特脈絡(luò)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級(jí)管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體”。可見(jiàn)，在新一輪面向基層的改革之初，改革的場(chǎng)域尚限定于人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。顯然，這里的“基層”已經(jīng)不局限于“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)”的場(chǎng)域，包括《決定》中有關(guān)“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源”“減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉”等要求，都為改革進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）場(chǎng)域提供了政策鋪墊。直至開(kāi)篇提及的2019年中央5號(hào)文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的改革地位得到正式確認(rèn)，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”也成為“積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革”的具體實(shí)踐方案。

概而言之，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度邏輯對(duì)應(yīng)了基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進(jìn)，即從推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)力及相關(guān)資源的橫向集中，到回應(yīng)基層綜合行政執(zhí)法需求的縱向配置，旨在激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在一線(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮和處置效能。這條獨(dú)特的微觀(guān)脈絡(luò)起初隱藏于綜合行政執(zhí)法改革的宏觀(guān)布局之中，隨著治理（執(zhí)法）重心的不斷下移而逐漸顯現(xiàn)，并由2019年中央5號(hào)文件所確認(rèn)。此后，無(wú)論是“加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”的意見(jiàn)要求，還是黨的二十大報(bào)告關(guān)于“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”的重要部署，均可尋跡于此。

三、“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐探索：基于浙江改革的跟蹤研究

近年來(lái)，全國(guó)多個(gè)地方通過(guò)出臺(tái)地方性法規(guī)、決定、公告、指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)性推動(dòng)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。然而，囿于諸多復(fù)雜因素，各地對(duì)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的探索包括縣級(jí)部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“委托”執(zhí)法、“派駐”執(zhí)法或是賦予其“召集權(quán)”“指揮調(diào)度權(quán)”的傳統(tǒng)模式和明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的創(chuàng)新模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)賦權(quán)模式），沒(méi)有嚴(yán)格限定于2019年中央5號(hào)文件的定義。傳統(tǒng)模式可以理解為是一種變通執(zhí)行，推動(dòng)了執(zhí)法力量的下沉和集中（通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、“吹哨報(bào)到”等形式），但沒(méi)有改變執(zhí)法權(quán)配置于縣級(jí)的基本格局。相較而言，賦權(quán)模式突破了執(zhí)法權(quán)縱向配置的既有框架，通過(guò)縣鄉(xiāng)執(zhí)法事權(quán)的調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以自己的名義統(tǒng)一處理縣級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)集中、下沉的執(zhí)法事項(xiàng)，是“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的理想目標(biāo)。對(duì)此，筆者聚焦浙江省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國(guó)家試點(diǎn)工作（全國(guó)唯一），對(duì)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐探索展開(kāi)跟蹤研究。

（一）從逐輪試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)：“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的浙江探索

在探索推進(jìn)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”過(guò)程中，浙江省因地制宜采取賦權(quán)、派駐和“1+X”輻射的差異化模式。與其他省份不同的是，浙江在賦權(quán)模式推廣方面的力度逐步加大，經(jīng)歷了首批5個(gè)鎮(zhèn)（街道）到第二批“5+37”共42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的試點(diǎn)，爾后再進(jìn)一步鋪開(kāi)的過(guò)程。調(diào)研觀(guān)察顯示，參與賦權(quán)試點(diǎn)的42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進(jìn)“以自己名義”的綜合行政執(zhí)法，代表了“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的浙江探索。

在執(zhí)法事項(xiàng)方面，按照2019年中央5號(hào)文件確定的“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”原則，縣（市、區(qū)）政府在《浙江省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)統(tǒng)一目錄》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》中選擇高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專(zhuān)業(yè)要求適宜的行政執(zhí)法事項(xiàng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照重大行政決策程序規(guī)定編制公開(kāi)目錄清單，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在職責(zé)權(quán)限方面，縣（市、區(qū)）政府綜合考慮社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、實(shí)施成本、承接能力等因素，合理劃分縣級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)限；縣級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在各自權(quán)限內(nèi)依法依規(guī)履職，部分涉及重大行政執(zhí)法決定的案件由后者移送前者依法管轄。

通過(guò)幾輪試點(diǎn)和動(dòng)態(tài)評(píng)估，改革的影響逐步擴(kuò)大。截至2023年3月31日，浙江采取賦權(quán)模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）達(dá)到941個(gè)，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總量的68.99%。隨著“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”理想目標(biāo)的接近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌解決基層各類(lèi)治理問(wèn)題的能力得到提升，初步回應(yīng)了基層“看得見(jiàn)的管不著”的問(wèn)題。在前期實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，浙江確定了“越到基層越綜合”的改革思路，計(jì)劃以“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”為突破口，集中下沉執(zhí)法事項(xiàng)和力量，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法。

（二）實(shí)踐問(wèn)題及其分析

1.改革之問(wèn)：“形”“權(quán)”“人”“能”

基于“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國(guó)家試點(diǎn)的重要使命，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的浙江探索一定程度代表了當(dāng)下基層綜合行政執(zhí)法改革的風(fēng)向。然而，改革背后隱藏的系列實(shí)踐問(wèn)題有待進(jìn)一步分析。

“形”的問(wèn)題，指“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)現(xiàn)形式。縱觀(guān)前兩批賦權(quán)試點(diǎn)的42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），大都具有人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的特點(diǎn)。然而，在賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量接近七成且有進(jìn)一步增長(zhǎng)趨勢(shì)的情況下，尚需結(jié)合特定指標(biāo)體系審慎評(píng)估各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的治理（執(zhí)法）需求和承接能力。換言之，即便“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的理想目標(biāo)是賦權(quán)，但實(shí)現(xiàn)形式可根據(jù)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)展水平和差異化特色化實(shí)際情況采取派駐、“1+X”輻射等變通執(zhí)行模式。

“權(quán)”的問(wèn)題，指賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)。綜合各地改革方案，執(zhí)法權(quán)的主要內(nèi)容一般包括行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等職權(quán)，但具體執(zhí)法事項(xiàng)的配置難點(diǎn)頗多。在放權(quán)方面，縣級(jí)部門(mén)傾向于劃轉(zhuǎn)利益少、矛盾多、難度大的執(zhí)法事項(xiàng)，甚至希望只負(fù)責(zé)審批，不履行日常監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)而演化為監(jiān)管和執(zhí)法的銜接問(wèn)題。在承接方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）普遍反映供需匹配度問(wèn)題，如高頻執(zhí)法事項(xiàng)集中、實(shí)際觸發(fā)的執(zhí)法事項(xiàng)覆蓋率較低，許多事項(xiàng)難以操作、處于睡眠狀態(tài)，一些真正需要的事項(xiàng)沒(méi)有下放到位等。

“人”的問(wèn)題，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法編制與人員。就編制而言，“無(wú)編可沉”和“沉不下去”的問(wèn)題相互疊加。前者源于條塊分割的執(zhí)法體制和基層機(jī)構(gòu)編制的限制，除專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法編制外，縣級(jí)部門(mén)執(zhí)法編制數(shù)量總體薄弱，難以滿(mǎn)足下沉需要；后者源于編制種類(lèi)差異，如縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局干部多為參公編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部既有公務(wù)編又有事業(yè)編，打通編制種類(lèi)以推動(dòng)編制下沉的方式存在障礙。即便“縣屬鄉(xiāng)用共管”的創(chuàng)新模式以“人員下沉”替代了“編制下沉”，以下方面問(wèn)題仍然棘手：一是“共管”（雙重管理）導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)員卷入縣鄉(xiāng)兩級(jí)事務(wù)，而身份、待遇、交流、晉升等方面的層級(jí)差異難以彌合，影響隊(duì)伍融合。二是人事不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接執(zhí)法事項(xiàng)后，縣級(jí)下沉人員除綜合行政執(zhí)法局派駐中隊(duì)外，多采取分時(shí)或?qū)崟r(shí)制，常駐執(zhí)法隊(duì)員人數(shù)沒(méi)有實(shí)質(zhì)增加。三是事業(yè)編制人員停招的歷史問(wèn)題造成執(zhí)法人員年齡結(jié)構(gòu)失衡，部分隊(duì)員無(wú)法申領(lǐng)行政執(zhí)法證，混崗現(xiàn)象突出。四是法制審核能力薄弱，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有專(zhuān)職法制審核員，兼職或外聘人員的專(zhuān)業(yè)性和職業(yè)性存疑。

“能”的問(wèn)題，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員的內(nèi)部整合及其與縣級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)的外部銜接。在內(nèi)部整合方面，新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員通常由縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局（原派駐中隊(duì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部、縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)下沉人員構(gòu)成，隸屬關(guān)系和下沉形式、編制類(lèi)型和工資待遇、工作方式和專(zhuān)業(yè)能力等多種因素一定程度制約了整體執(zhí)法效能的發(fā)揮。在外部銜接方面，賦權(quán)后部分執(zhí)法權(quán)從原縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)剝離，導(dǎo)致審批、監(jiān)管、執(zhí)法（線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)與處理反饋、案件調(diào)查與處罰）等權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)形式分離，縣級(jí)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的溝通成本增加、權(quán)責(zé)歸屬存疑，執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)的運(yùn)行實(shí)效亦有待觀(guān)察。

2.核心議題：如何配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)

從深層次來(lái)看，改革“四問(wèn)”之間存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系：“形”的選擇直接影響“權(quán)”的內(nèi)容，“人”的不足則會(huì)轉(zhuǎn)化為“能”的問(wèn)題，而“能”的問(wèn)題又再次影響“權(quán)”的承接。

透過(guò)紛繁復(fù)雜的問(wèn)題群，“權(quán)”的問(wèn)題具有深度的串聯(lián)性。伴隨“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐探索，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化配置當(dāng)屬改革跟蹤研究的核心議題。按照“權(quán)能匹配、權(quán)責(zé)對(duì)等”的原理，權(quán)力與能力之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系對(duì)于權(quán)力優(yōu)化配置至關(guān)重要。如何配置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力以適應(yīng)新的執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)，無(wú)疑需要更加細(xì)致的設(shè)計(jì)。拋開(kāi)配套性的立法愿景，既有的新《行政處罰法》第24條提供了一個(gè)初步框架，但其中“省、自治區(qū)、直轄市”“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”“基層管理迫切需要”“能夠有效承接”等表述較為籠統(tǒng)，而“加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)”又是一個(gè)潛在變量，一系列未盡事宜共同指向該條款的理解與適用。

四、“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的規(guī)范路徑：

基于新《行政處罰法》第24條展開(kāi)的分析

“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是基層綜合行政執(zhí)法改革的理想目標(biāo)，《行政處罰法》的修訂也試圖回應(yīng)改革的法治需求，但籠統(tǒng)的規(guī)范內(nèi)容仍然面臨基層治理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)。鑒于各地不平衡不充分的發(fā)展實(shí)際，不加變通的“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”或許難以普適。現(xiàn)階段，借助新《行政處罰法》第24條的實(shí)施、釋義和相關(guān)評(píng)估，進(jìn)一步分析有關(guān)條件、決定主體（程序）以及事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的規(guī)范推進(jìn)至關(guān)重要。

（一）“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”與“能夠有效承接”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的基本條件

1.“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”：不止于考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的區(qū)域?qū)嶋H

新《行政處罰法》第24條中關(guān)于“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”的規(guī)定，是能否賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)、決定是否推進(jìn)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”或者采取其他變通執(zhí)行模式的基本條件。按照一般理解，“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際情況。然而，“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”并不局限于此，縣域乃至市域、省域也須納入考慮。有學(xué)者結(jié)合縣域?qū)用孢M(jìn)行了分析，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）除了履行明確的法定職權(quán)外，還承擔(dān)著縣級(jí)政府通過(guò)非制度化手段強(qiáng)加的責(zé)任、對(duì)村社組織的過(guò)于積極指導(dǎo)責(zé)任以及政府的“兜底”責(zé)任。循此邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置實(shí)質(zhì)上是縣域治理體系下“縣—鄉(xiāng)—村”三層治理結(jié)構(gòu)之間相互作用的結(jié)果，而縣域整體情況以及縣域范圍針對(duì)不同層級(jí)的政治安排、資源分配、目標(biāo)設(shè)計(jì)乃至三層治理結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)與博弈構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的多重影響因素，這些顯然屬于“當(dāng)?shù)亍钡膶?shí)際情況。

面對(duì)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的改革動(dòng)向，處于縣域之上的市域?qū)嶋H情況同樣構(gòu)成了一個(gè)重要的觀(guān)察角度。研究指出，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”過(guò)程中產(chǎn)生問(wèn)題的根源在于城市公共權(quán)力的配置困境。“撤縣（市）設(shè)區(qū)”之后，原本“市—縣”職能關(guān)系和制度安排轉(zhuǎn)換為“市—區(qū)”結(jié)構(gòu)關(guān)系，上級(jí)權(quán)力的配置問(wèn)題也將傳導(dǎo)至下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。除了宏觀(guān)權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性變化，上級(jí)（省、市）對(duì)改革的資源投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置等微觀(guān)要素也是重要考量因素。特別是法律將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的決定權(quán)限下放至“省、自治區(qū)、直轄市”，不再需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審查或授權(quán)，反映了省域?qū)嶋H情況的前提性。

當(dāng)然，優(yōu)先針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)際情況設(shè)計(jì)更加細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)指引，明確權(quán)力配置與改革實(shí)踐模式選擇的具體條件，仍是首要任務(wù)。回溯“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度邏輯，經(jīng)濟(jì)、人口指標(biāo)最為關(guān)鍵。兩者相輔相成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生人口“虹吸效應(yīng)”，而人口聚集意味著治理難度加大、執(zhí)法需求增加，推行“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”也更有必要。除此之外，地域（轄區(qū)）面積、既有執(zhí)法與基層治理需求的匹配度（如執(zhí)法半徑、處置效果）等具體情況也需綜合考量。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的區(qū)域?qū)嶋H千差萬(wàn)別，需要結(jié)合不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、地域面積、基層治理需求，采取“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”和其他變通執(zhí)行模式（如主城區(qū)街道、中心鎮(zhèn)派駐，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合、輻射等）并舉的策略，結(jié)構(gòu)化推進(jìn)改革。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)、省級(jí)中心鎮(zhèn)等人口密集、產(chǎn)業(yè)特色明顯的區(qū)域，可配置相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，以賦權(quán)模式推進(jìn)“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”；在人口分散、地域面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），可采取縣（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法局派駐隊(duì)伍、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、中心鎮(zhèn)輻射等多種模式，合理配置執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量高效利用。

2.“能夠有效承接”：執(zhí)法能力與效果的動(dòng)態(tài)考察

新《行政處罰法》第24條“能夠有效承接”的規(guī)定，內(nèi)含“能夠”和“有效”兩個(gè)要件，前者側(cè)重考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力，兼顧其執(zhí)法能力的發(fā)展趨勢(shì)，后者側(cè)重考察賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)之后的實(shí)際效果。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置既要事先考慮擬劃執(zhí)法事項(xiàng)（含潛在的案件數(shù)量）與執(zhí)法能力的匹配度，又要事后評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)執(zhí)法的實(shí)際效果（含執(zhí)法效果與社會(huì)效果）。從經(jīng)驗(yàn)角度分析，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高、前期執(zhí)法力量下沉等資源配置條件比較成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在執(zhí)法能力與效果方面具有基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于其中不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），“能夠有效承接”的執(zhí)法事項(xiàng)還存在較多的不確定性，未來(lái)可以考慮圍繞執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法資源投入、執(zhí)法響應(yīng)能力、執(zhí)法辦案質(zhì)量、執(zhí)法滿(mǎn)意程度等多個(gè)維度設(shè)計(jì)科學(xué)合理的指標(biāo)體系，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力與效果予以精確畫(huà)像。同時(shí)，執(zhí)法能力與效果的動(dòng)態(tài)性需要格外注意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法長(zhǎng)期不受重視，除執(zhí)法主體地位缺失，執(zhí)法能力薄弱一直是一個(gè)突出問(wèn)題。新《行政處罰法》第24條明確規(guī)定“承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)”，突出了其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力提升的重視。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力與效果的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)亦需納入考察范疇，也即針對(duì)“能夠有效承接”的執(zhí)法事項(xiàng)予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。一些原本無(wú)法有效承接的執(zhí)法事項(xiàng)，待到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力提升至一定層次時(shí)，可以動(dòng)態(tài)下放；部分已經(jīng)劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項(xiàng)，一旦發(fā)現(xiàn)無(wú)法有效承接的，亦可重新上收。

（二）“省、自治區(qū)、直轄市”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的決定主體及其程序

1.決定主體：更宜解釋為省級(jí)人民政府

新《行政處罰法》第24條關(guān)于“省、自治區(qū)、直轄市”的規(guī)定存在模糊性。在《行政處罰法》全面修訂之前，有學(xué)者建議明確是省級(jí)人大還是省級(jí)人民政府，或由省政府來(lái)決定，具體應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來(lái)授權(quán)，或由省級(jí)人大制定法律層級(jí)更高的省級(jí)地方性法規(guī)來(lái)授權(quán)。對(duì)此，綜合運(yùn)用歷史和體系解釋方法，將“省、自治區(qū)、直轄市”理解成省級(jí)人民政府較為適宜。原因在于，在新《行政處罰法》出臺(tái)之前為實(shí)踐推行“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)提供合法性支撐的是基于舊法第16條的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。盡管學(xué)界過(guò)去多以舊法第20條規(guī)定的行政處罰權(quán)管轄級(jí)別對(duì)此進(jìn)行批判，但圍繞舊法第16條的擴(kuò)大解釋也具有解釋力。目前，新《行政處罰法》第18條繼承并發(fā)展了舊法第16條之規(guī)定，將決定主體明確為“國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。因此，將新法第24條中的“省、自治區(qū)、直轄市”解釋為“省級(jí)人民政府”符合《行政處罰法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)以及法律條款之間的體系自洽，也有助于當(dāng)下各地的實(shí)踐探索。需要注意的是，將決定主體定位在“省級(jí)人民政府”，并不妨礙以地方性法規(guī)形式對(duì)全省范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均能有效實(shí)施的執(zhí)法事項(xiàng)加以確定，給予公眾相對(duì)穩(wěn)定的執(zhí)法預(yù)期。

2.決定程序：層級(jí)間的步驟設(shè)計(jì)

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的決定程序，法律并沒(méi)有明確規(guī)定。根據(jù)新《行政處罰法》第24條，省、自治區(qū)、直轄市“可以決定”將執(zhí)法權(quán)配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。從表述上看，這一規(guī)定只能說(shuō)明省級(jí)層面可對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行單向度的賦權(quán)，無(wú)法呈現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)不同層級(jí)間的互動(dòng)關(guān)系以及“可以決定”背后的程序規(guī)則。對(duì)此，參考浙江經(jīng)驗(yàn)做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的決定程序可按如下“四步法”設(shè)計(jì)：第一步，省級(jí)層面一攬子授權(quán)，出臺(tái)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄；第二步，縣級(jí)層面與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體研商，篩選出符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），梳理適宜承接的執(zhí)法事項(xiàng)；第三步，縣級(jí)層面將擬定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單和相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)報(bào)縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)；第四步，省級(jí)層面?zhèn)浒福h（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)后，將有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單和執(zhí)法事項(xiàng)上報(bào)省級(jí)有關(guān)部門(mén)備案。實(shí)施過(guò)程中，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及其賦權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)有調(diào)整需求，仍按“四步法”執(zhí)行。

（三）“基層管理迫切需要”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)

前述提及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的主要內(nèi)容包括但不限于行政處罰權(quán)，還有與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等職權(quán)。因此，關(guān)于新《行政處罰法》第24條“基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的‘行政處罰權(quán)”的理解可與該法第54條、《行政強(qiáng)制法》第17條等條款相結(jié)合。前者規(guī)定行政檢查權(quán)是行政處罰權(quán)中的一項(xiàng)權(quán)能，兩者不能分離；后者是相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上綜合行政強(qiáng)制權(quán)的法律依據(jù)。然而，據(jù)此提出行政執(zhí)法權(quán)是“全面下移”乃至認(rèn)為行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入“執(zhí)法權(quán)全面下放階段”的觀(guān)點(diǎn)值得商榷。例如，所謂“行政強(qiáng)制”在法律上僅指“行政強(qiáng)制措施”而未包含“行政強(qiáng)制執(zhí)行”，行政處罰事項(xiàng)也在實(shí)踐中形成了“精準(zhǔn)下放”的工作思路。更為重要的是，“基層管理迫切需要”的規(guī)范意旨在于補(bǔ)強(qiáng)基層執(zhí)法短板、提升基層治理能力，而非全面鋪設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法層級(jí)，具體執(zhí)法事項(xiàng)的配置標(biāo)準(zhǔn)尚需審慎把握。

1.初步設(shè)計(jì)：“基層管理迫切需要”的領(lǐng)域劃分與性質(zhì)界定

“功能適當(dāng)原則”是我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置的重要取向與規(guī)范指引，其強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的“正確”與“高效”。透過(guò)“基層管理迫切需要”，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等基層多元主體的“需要”構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的正當(dāng)性理由，即因需要而“正確”、因配置而“高效”。回溯歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否有存在的“需要”，曾有“撤鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)派”“鎮(zhèn)政”等不同主張。出于自治方案、機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事、濫罰亂罰等多種考慮，行政執(zhí)法權(quán)總體限于縣級(jí)政府及其職能部門(mén)。然而，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展，基層治理難度越發(fā)突出、執(zhí)法需求逐漸增多，執(zhí)法權(quán)配置也有了迫切“需要”。

面對(duì)寬泛的“需要”，學(xué)界通過(guò)“領(lǐng)域劃分+性質(zhì)界定”的方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)。例如，有學(xué)者主張從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾生活最直接相關(guān)的基礎(chǔ)公共服務(wù)事項(xiàng)著手，按照經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、公安、民政、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)等八大領(lǐng)域梳理相應(yīng)執(zhí)法事項(xiàng)。還有學(xué)者主張將點(diǎn)多面廣、容易發(fā)現(xiàn)、簡(jiǎn)單易行（違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、情節(jié)簡(jiǎn)單、因果關(guān)系明確、適用簡(jiǎn)易程序等）的執(zhí)法事項(xiàng)納入街道執(zhí)法范圍。遺憾的是，領(lǐng)域劃分的方式難以突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法需求的重點(diǎn)，而性質(zhì)界定的方式又過(guò)于簡(jiǎn)單抽象且失之片面。筆者嘗試在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)一套突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域需求、兼顧執(zhí)法事項(xiàng)具體性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.體系構(gòu)建：“基層管理迫切需要”的基礎(chǔ)與輔助標(biāo)準(zhǔn)

（1）基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)：兜底性和應(yīng)急性

兜底性和應(yīng)急性分別對(duì)應(yīng)常規(guī)狀態(tài)和非常規(guī)狀態(tài)，前者源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的兜底責(zé)任，后者基于并延伸于前者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的兜底責(zé)任主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在“壓力型體制”和基層治理體系的疊加作用下，處在國(guó)家政權(quán)和治理結(jié)構(gòu)末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）必須完成屬地管理任務(wù)，這是兜底責(zé)任的前提邏輯；另一方面，傳統(tǒng)基層執(zhí)法體制問(wèn)題進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的兜底責(zé)任。縱向上看，縣級(jí)部門(mén)下設(shè)的基層站所通常不擁有執(zhí)法權(quán)，加之人財(cái)物的不足，其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)執(zhí)法事務(wù)雖有直接監(jiān)管職責(zé)，卻不具備執(zhí)法履職能力，相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也缺乏深入社會(huì)的渠道和開(kāi)展工作的組織基礎(chǔ)。橫向上看，基層管理領(lǐng)域存在大量“邊緣權(quán)力”，由于執(zhí)法內(nèi)容瑣碎復(fù)雜、缺乏“尋租”空間，這些權(quán)力事項(xiàng)很少被執(zhí)法部門(mén)行使，從而導(dǎo)致執(zhí)法缺位，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兜底。可以說(shuō)，制度外力和實(shí)踐內(nèi)生的雙重因素致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“被迫”擔(dān)負(fù)了大量兜底責(zé)任，迫切需要配置相應(yīng)執(zhí)法事項(xiàng)和實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

結(jié)合經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察，兜底性事項(xiàng)通常來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府關(guān)心關(guān)注和基層群眾反映突出的重點(diǎn)領(lǐng)域，相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)觸及基層治理的底線(xiàn)、紅線(xiàn)問(wèn)題，關(guān)乎基層社會(huì)的秩序與安全，具有社會(huì)關(guān)注度高、投訴舉報(bào)量大、關(guān)涉安全隱患等屬性。一項(xiàng)實(shí)證研究梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面臨的環(huán)境污染、“公用地”侵占/破壞、公共秩序混亂、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)低效、突發(fā)應(yīng)急事件等六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域“問(wèn)題清單”。對(duì)此，可以超越一般性的領(lǐng)域劃分思路，以重點(diǎn)領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，分類(lèi)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重點(diǎn)需求的執(zhí)法事項(xiàng)。為了避免兜底性標(biāo)準(zhǔn)的泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置仍要遵循兜底責(zé)任的生成邏輯，設(shè)定三個(gè)具體要件。其一，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管理責(zé)任事項(xiàng)。責(zé)任須有邊界，近年來(lái)多地推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“屬地管理”事項(xiàng)責(zé)任清單有助于厘清其兜底性事項(xiàng)的內(nèi)容和邊界，在梳理執(zhí)法事項(xiàng)過(guò)程中可以參考。其二，縣級(jí)部門(mén)難以有效介入而不得不依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法事項(xiàng)，主要包括不具備相應(yīng)的執(zhí)法能力、缺乏深入社會(huì)的渠道和開(kāi)展工作的組織基礎(chǔ)等情形。其三，縣級(jí)部門(mén)不夠重視甚至造成執(zhí)法缺位的一系列“邊緣權(quán)力”事項(xiàng)，可按照具體列舉方法在劃轉(zhuǎn)執(zhí)法事項(xiàng)的過(guò)程中予以補(bǔ)充。

基于兜底性標(biāo)準(zhǔn)，前述“問(wèn)題清單”中的“突發(fā)應(yīng)急事件”屬于重點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題在非常規(guī)狀態(tài)下的顯現(xiàn)，進(jìn)而延伸出應(yīng)急性標(biāo)準(zhǔn)。借助動(dòng)態(tài)視角分析，應(yīng)急性標(biāo)準(zhǔn)突出了“基層管理迫切需要”中的“迫切”二字，蘊(yùn)含緊急治理元素。分散的執(zhí)法權(quán)配置難以較好應(yīng)對(duì)復(fù)雜和綜合性問(wèn)題，特別是社會(huì)突出問(wèn)題要求執(zhí)法部門(mén)具備極強(qiáng)的應(yīng)急能力，高效集中執(zhí)法和處置力量。在這一語(yǔ)境下，“從‘功能分化和‘去功能分化的視角把握常態(tài)治理與緊急治理的切換”的觀(guān)點(diǎn)也為非常規(guī)狀態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的綜合性配置（“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”）提供了正當(dāng)性。盡管“基層管理迫切需要”中的“迫切”側(cè)重于表達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)于某項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)的需求程度而非指向事實(shí)或法律意義上的緊急狀態(tài)，但并不妨礙從時(shí)間和任務(wù)緊急的角度去梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法事項(xiàng)。此外，應(yīng)急性標(biāo)準(zhǔn)與事權(quán)配置的“最近原則”相契合，即將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難、與公眾密切相關(guān)的事務(wù)（事權(quán)）優(yōu)先配置給更貼近公眾的地方或低一級(jí)政府。

（2）輔助標(biāo)準(zhǔn)：基于去專(zhuān)業(yè)性、動(dòng)態(tài)性、銜接性的補(bǔ)充或剔除

其一，去專(zhuān)業(yè)性。執(zhí)法是一門(mén)專(zhuān)業(yè)性藝術(shù)。然而，基層執(zhí)法中的“去專(zhuān)業(yè)化”現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。例如，執(zhí)法者一旦發(fā)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法制度難以嵌入基層社會(huì)，強(qiáng)行嵌入容易引發(fā)執(zhí)法沖突、集聚社會(huì)矛盾、影響執(zhí)法效果時(shí)，往往采取執(zhí)法變通、折扣執(zhí)法等“去專(zhuān)業(yè)化”方式。劉楊：《基層執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化的實(shí)踐困境及其解釋——兼論基層執(zhí)法的多元屬性》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2016年第5期。對(duì)此，與其被迫采取事后的“去專(zhuān)業(yè)化”執(zhí)行以嵌入基層治理，不如主動(dòng)事先調(diào)整執(zhí)法事項(xiàng)，剔除一部分不適配鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)。因此，基于兜底性和應(yīng)急性的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合去專(zhuān)業(yè)性的輔助標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)充或剔除。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖有大量兜底性事項(xiàng)，但過(guò)于疑難復(fù)雜的不符合去專(zhuān)業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，更宜由上級(jí)執(zhí)法部門(mén)處理。

其二，動(dòng)態(tài)性。去專(zhuān)業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)并非絕對(duì)，需要結(jié)合動(dòng)態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)適。“行政執(zhí)法職權(quán)范圍的確定是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)家法治建設(shè)水平、國(guó)民文化素養(yǎng)和執(zhí)法的科技保障程度等方面的問(wèn)題，會(huì)呈現(xiàn)出階段性和動(dòng)態(tài)性特征。”在“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”實(shí)踐推進(jìn)和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力建設(shè)的背景下，需要充分考慮基層執(zhí)法能力提升的預(yù)期空間，結(jié)合改革的階段性進(jìn)展，動(dòng)態(tài)調(diào)整有關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)。改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法事項(xiàng)定位于經(jīng)常發(fā)生、案情性質(zhì)接近且相對(duì)簡(jiǎn)單、能夠快速處置的基礎(chǔ)性事務(wù)；待到改革中后期，假使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法能力顯著提升，加之?dāng)?shù)字賦能降低專(zhuān)業(yè)執(zhí)法門(mén)檻，執(zhí)法事項(xiàng)即可因應(yīng)需求及時(shí)補(bǔ)充。

其三，銜接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的前提，是縣鄉(xiāng)之間關(guān)于執(zhí)法職責(zé)的劃轉(zhuǎn)與界分。問(wèn)題在于，基層綜合行政執(zhí)法改革不同于專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，后者依托于大部制改革，追求“監(jiān)管+辦案”的全鏈條執(zhí)法綜合。加之“垂直互動(dòng)關(guān)系中執(zhí)法權(quán)的選擇性下放，水平互動(dòng)關(guān)系中執(zhí)法主體間的選擇性協(xié)同”，進(jìn)一步導(dǎo)致執(zhí)法不同環(huán)節(jié)的切割乃至職責(zé)邊界爭(zhēng)議。特別是行政處罰權(quán)（辦案環(huán)節(jié)）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之后，包含于廣義執(zhí)法范疇中的監(jiān)督檢查權(quán)（監(jiān)管環(huán)節(jié)）如何配置，與縣級(jí)部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)如何劃分，是一個(gè)實(shí)踐性難題。借鑒浙江省改革經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)下可以采取銜接性的配置思路，結(jié)合“監(jiān)管一件事”“綜合查一次”等創(chuàng)新舉措，分類(lèi)設(shè)計(jì)縣級(jí)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)，通過(guò)特定情形連帶責(zé)任機(jī)制，解決選擇性下放、選擇性協(xié)同問(wèn)題。再通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、案例演練、實(shí)踐試驗(yàn)，在縣級(jí)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間形成一套符合基層執(zhí)法特點(diǎn)、激發(fā)基層執(zhí)法效能的銜接模式。除此之外，由于“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”在制度邏輯上超越了相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，即便是討論廣義的執(zhí)法概念時(shí)，同樣需要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法權(quán)配置的銜接性，不能忽略縣鄉(xiāng)之間的執(zhí)法協(xié)作和爭(zhēng)議解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在行政執(zhí)法中涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)或復(fù)雜、疑難執(zhí)法事項(xiàng)的，可以向有關(guān)縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出執(zhí)法協(xié)作請(qǐng)求，縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)響應(yīng)，給予指導(dǎo)和支持。對(duì)行政執(zhí)法職責(zé)有爭(zhēng)議的，可以向縣級(jí)執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)提出，由該機(jī)構(gòu)按照行政執(zhí)法職責(zé)爭(zhēng)議有關(guān)規(guī)定予以處理。

總之，透過(guò)“基層管理迫切需要”的規(guī)范意旨，在“領(lǐng)域劃分+性質(zhì)界定”的基礎(chǔ)上構(gòu)建基礎(chǔ)（兜底性和應(yīng)急性）與輔助（去專(zhuān)業(yè)性、動(dòng)態(tài)性和銜接性）相疊加的標(biāo)準(zhǔn)體系，圍繞執(zhí)法事項(xiàng)與執(zhí)法效果予以反復(fù)調(diào)適，才能逐漸形成科學(xué)合理的實(shí)踐方案。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨基層綜合行政執(zhí)法改革的政策演進(jìn)與獨(dú)特脈絡(luò)，“基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的制度邏輯在2019年中央5號(hào)文件的標(biāo)志性進(jìn)展之后經(jīng)歷了地方實(shí)踐的具體探索與靈活變通，其多樣化的制度實(shí)踐意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置的內(nèi)容和事項(xiàng)具有地方性和差異性。理性來(lái)看，鑒于行政執(zhí)法權(quán)部分而非全面下移的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）體制設(shè)計(jì)的歷史考量和執(zhí)法權(quán)優(yōu)化配置的動(dòng)態(tài)規(guī)律，現(xiàn)階段借助行為法解釋而展開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)主義進(jìn)路或許更有助于適應(yīng)改革探索過(guò)程中的因地制宜和實(shí)踐試驗(yàn)，特別是新《行政處罰法》第24條勾勒了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)配置條件、決定主體（程序）和事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的基本框架。當(dāng)然，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承載適當(dāng)基層治理職能的組織保障及其法治構(gòu)造同樣重要。面對(duì)部分先行先試地區(qū)的改革發(fā)展需要以及相關(guān)法律修改的迫切需求，未來(lái)可考慮由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定就相關(guān)特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，待實(shí)踐證明可行之后實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策的妥善銜接，系統(tǒng)回應(yīng)“形”“權(quán)”“能”“人”改革問(wèn)題。□

（責(zé)任編輯：游 姣）