公共服務合作供給中的公共性與效率平衡機制

滕紅燕　朱心怡

摘要：政府在公共服務的合作供給中應如何平衡公共性與效率？已有研究探討了合作供給中可能影響公共性或效率的因素和應對策略，但尚未充分考量公共性與效率的平衡機制及實現路徑。在合作供給中平衡公共性與效率，應將公共性置于主導地位，對效率的提升以不影響公共性為前提；同時，政府行政權力對公共性的治理應控制在一定限度內，以保證公共服務的供給效率。N市Y區公益轉貸中心的案例表明，政府可通過構建合作共識、建立問責機制和風險防范機制等方式，在合作機制的頂層設計層面實現對公共性的治理和保持，從而減少行政權力在執行和操作層面上的過度介入，以避免影響合作供給的效率；同時，將合作方的營利行為限定在合作的執行和操作層面上，既可運用市場化的激勵機制來提高合作供給的效率，亦可防止合作方過度的營利動機損害公共性。

關鍵詞：政府和社會組織關系；公共性；效率；合作供給；跨部門合作機制

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2023）04-0108-017

一、問題的提出

政府在公共服務供給中面臨的公共性與效率之間的張力，是公共行政學長久以來所關注的核心問題之一。American Political Science Review， vol.46， no.1 （March 1952）， pp.81-103.圍繞該問題展開的爭論不但促進了公共行政學科自身的發展，也在政府再造和改革的實踐中扮演了關鍵角色。自上世紀70年代以來，由于社會治理問題日益增長的多樣性、動態性和復雜性特征，以跨部門合作的方式應對治理挑戰成為各國政府尋求提升國家治理能力的理想途徑。Journal of Management， vol.31， no.6 （December 2005）， pp. 849-873.隨著政府更多地通過跨部門多元主體合作的方式來間接供給公共服務，公共性的保持和效率的提升也受到了合作供給方行為的影響，以及政府對合作網絡的管理和監督能力的限制。唐納德·F.凱特爾：《管理間接政府》，萊斯特·M.薩拉蒙編：《政府工具： 新治理指南》，肖娜等譯，北京大學出版社2016年版，第422-425頁。因此，在多元主體合作供給公共服務的場景下，公共性與效率的平衡將面臨更多的困難。探討如何在合作供給中平衡公共性與效率，關系到政府跨部門合作治理的成效和公共利益的最終達成，具有重要學術價值和現實意義。

已有研究分別討論了造成合作供給中的公共性喪失或效率低下的潛在影響因素，并試圖在理論上尋找提升公共性或效率的原則和方法。然而，現有研究在分別論述保持公共性或提升效率的同時，對所提原則和方法之間的相互影響和目標沖突的討論尚不充分。少數研究指出在保持公共性與提升效率的目標之間存在張力，但未進一步論述應如何化解這些張力，以達成公共性與效率的平衡。當前對合作供給中的公共性和效率平衡機制及其實現路徑的研究仍有空間。

政府與社會組織合作是跨部門合作的主要形式之一。相較于私營部門，政府與社會組織合作更有利于提升公共服務供給的質量和有效性，Andrews R. and Entwistle T.， “Does Cross-Sectoral Partnership Deliver？ An Empirical Exploration of Public Service Effectiveness， Efficiency， and Equity”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.20， no.3 （January 2010）， pp.679-701.具有整合私營部門的效率和公共部門服務公共利益等優勢的潛力。Etzioni A.， “The Third Sector and Domestic Missions”， Public Administration Review， vol.33， no.4 （July - August 1973）， pp.314-323.基于公共行政學科發展史中對公共性和效率關系的相關研究，本文將從分析政府行政權力介入與合作方的營利動機對公共性與效率所形成的張力入手，以地方政府與社會組織共同組建的公益轉貸中心為研究對象，分析和刻畫公共服務合作供給中的公共性與效率平衡機制。

分析表明，平衡公共性與效率應以公共性為主導來融合兩種價值，充分發揮提升效率的各種市場機制和激勵工具的積極作用，但應將它們的使用范圍盡可能限定在執行和操作層面上，以避免損害公共性；同時，政府為維持公共性而采取的行政權力介入應有限度，其介入程度應保持在公共性治理所需要的最低水平，其介入范圍應著力于合作機制的頂層設計，盡可能減少在執行和操作層面的過度介入，以避免降低效率。本文通過探討公共服務合作供給中公共性和效率平衡機制，旨在加深現有研究對跨部門合作中的公共性與效率問題的理解，為政府在跨部門合作實踐中如何達成公共性和效率的雙重目標提供新的分析視角和實證依據。

二、文獻回顧

已有研究深入分析了跨部門合作供給中的公共性和效率問題，總結了其中可能的影響因素，并相應地給出了提升公共性或效率的應對策略。

首先，在跨部門合作中，公共服務合作供給的公共性可能面臨更多的不確定性。在合作供給中，與公共價值相關的規制、規范和認知會影響公共性的實際產出。Moulton S.， “Putting Together the Publicness Puzzle： A Framework for Realized Publicness”， Public Administration Review， vol.69， no.5 （September - October 2009）， pp.889-900.同時，由于保持公共性并非私營組織Torchia M.， Calabrò A. and Morner M.， “Public-Private Partnerships in the Health Care Sector： A Systematic Review of the Literature”， Public Management Review， vol.17， no.2 （February 2015）， pp.236-261.甚至是一些準公共組織Liang J. and Ma L.， “Ownership， Affiliation， and Organizational Performance： Evidence from Chinas Results-Oriented Energy Policy”， International Public Management Journal， vol.23， no.1 （January 2020）， pp.57-83.的首要目標，這些組織在合作供給中可能會為了追求自身利益的最大化而犧牲其公共性，從而傷害到公共利益。此外，由于跨部門合作中可能產生的權力尋租、問責困境，夏志強、付亞南：《公共服務多元主體合作供給模式的缺陷與治理》，《上海行政學院學報》，2013年第4期。以及不平衡的權力結構所導致的政府對社會組織公共特性的改變，劉志輝、楊書文：《政府購買社會組織公共服務的公共性論綱》，《理論月刊》，2019年第10期。跨部門合作中的公共性也會受到損害。因而，為了在合作供給中維護公共性，政府需要在公共性目標的共識建構、外部風險的控制以及合作供給中的責任管理等方面進行公共性治理；敬嘉、胡業飛：《政府購買服務的比較效率：基于公共性的理論框架與實證檢驗》，《公共行政評論》，2018年第3期。同時，政府的行政權力也應被限定在一定范圍內，以避免改變合作方的公共性特征。劉志輝、楊書文：《政府購買社會組織公共服務的公共性論綱》，《理論月刊》，2019年第10期。

其次，在跨部門合作中，公共服務合作供給的效率也會受到多種因素的影響。合作方追求利潤最大化的營利動機及其相應的激勵機制能夠提升公共服務的供給效率，促進合作的可持續性。Ahmed S. A. and Ali M.， “Partnerships for Solid Waste Management in Developing Countries： Linking Theories to Realities”， Habitat International， vol.28， no.3 （September 2004）， pp.467-479.但是，由于政府為維持公共性所投入的治理成本、政府可能存在的過度行政干預徐越倩、吳丹陽：《社會組織參與社會治理的標準化：體系構建與路徑優化》，《治理研究》，2020年第6期。，以及多元主體間存在的信息不對稱和協調成本等因素的影響，公共服務的供給效率也會受到不同程度的損失。因而，為了提升合作供給的效率，應充分借助各種市場化手段，并盡可能地降低政府的公共性治理成本，同時也要充分發揮政府在促進多元主體協同中的主導作用。尚海濤、任宗哲：《公共性和效率性觀點下公共產品供給模式多元化及其潛在問題》，《青海社會科學》，2010年第5期。

綜合來看，當前研究雖然較為全面地分析了影響公共性或效率的各種因素，為探討跨部門合作供給中的公共性與效率平衡問題提供了豐富的理論依據和研究線索，但尚未深入分析達成公共性與效率平衡的實現機制。

一方面，這些研究在分別論述保持公共性或提升效率的應對策略時，大多仍基于應然層面的理論推演，或是價值層面的倡導，未充分論證在實踐中應如何綜合運用各種方法和策略來設計現實可行的公共性與效率平衡機制。

另一方面，現有研究大多忽略了所提出的各種原則和方法之間的相互影響和潛在沖突，缺少對公共性與效率之間張力的綜合性分析。在這些研究提出的應對方式中，政府行政權力的介入能夠維持合作的公共性，但同樣也是造成效率損失的重要原因；同時，合作方的營利動機及其相應的激勵機制能夠提升效率，但也可能損害公共性。雖然有研究已經注意到在保持公共性與提升效率的目標之間存在張力，但并未進一步論述在合作供給中應如何化解這些張力，以達成兩者之間的平衡。

基于此，本文將在公共行政學科發展史的相關理論研究基礎上，從公共性與效率之間的張力切入，試圖構建跨部門合作供給中平衡公共性和效率的分析框架，為合作供給中達成公共性和效率的雙重目標提供新的分析思路。

三、公共服務合作供給中平衡公共性與效率的分析框架

為實現良好、有效的政府治理，在公共行政學科發展史中，不同的理論流派對公共性與效率之間的關系展開了深入討論，試圖在理論上調和兩種價值之間的張力。相關研究從學理上給出了平衡兩種價值的方向，為探討跨部門合作供給中的公共性與效率平衡機制提供了豐富的理論基礎。因此，本文擬根據公共行政學科發展史的脈絡，在相關研究中尋找分析線索，通過分析如何化解公共性與效率之間的張力，提出在跨部門合作供給中平衡公共性與效率的分析框架。

（一）平衡公共性與效率的基本原則

公共行政學科發展史的相關研究表明，達成公共性與效率的平衡具有以下兩個關鍵要點。

首先，在公共性與效率的關系中，應將公共性置于主導地位，對效率的提升不應影響公共性。傳統公共行政學的相關研究認為，實現民治政府和高效行政雙重目標的一個首要條件是在國家意志的表達和國家意志的執行之間建立一種平衡，而達成這種平衡的關鍵在于將行政置于政治的控制之下，即對效率的追求應在民主政治的前提下實現。弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第21頁。同樣地，現有研究梳理了在公共行政學科發展史中各個學術流派對兩種價值的爭論，認為平衡公共性與效率的關鍵同樣在于應在保證公共性的前提下追求效率，珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2004年版，第63頁。只有建立在公共性之上的效率才真正符合公共利益；周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期。應以公共性為主導來融合兩種價值，依據公共性的要求重新定義效率。唐興霖、馬亭亭：《效率與公共性的平衡：治理民主的視角》，《理論探討》，2014年第5期。由此可見，為了保持合作供給中的公共性，政府和合作方在借助各種工具和機制提升效率時，其使用都應以不影響公共性為前提。

其次，在處理公共性與效率之間的張力時，政府為保持公共性而采取的行政權力介入應有限度，以免影響效率。公共性的實際意義在于公共價值的產出，因此追求以最少投入獲得最大產出的公共服務供給效率，同樣也是保證公共利益最大化的必要手段。所以，對公共性的追求同樣需要關注效率。傳統公共行政學的相關理論在分析如何平衡兩種價值時認為，政治必須對行政有一定的控制，但為了保證政府的民治性和行政的高效率，這種控制不應超過必要的限度。弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第21頁。當前研究同樣顯示，政府對公共性的治理以及對合作網絡的監管和控制是維持公共性的有效手段，但過度的行政權力介入可能會導致效率的損失。Andrews R. and Entwistle T.， “Does Cross-Sectoral Partnership Deliver？ An Empirical Exploration of Public Service Effectiveness， Efficiency， and Equity”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.20， no.3 （January 2010）， pp.679-701.因此，在跨部門合作中，應將政府的行政權力介入控制在一定限度內，以保證公共服務的供給效率。

綜上所述，平衡公共性和效率的關鍵在于，首先要以公共性為主導來實現兩種價值的融合，在追求效率時，各種提升效率的機制和工具的使用以不影響公共性為前提；其次，政府行政權力對公共性的治理應控制在一定限度內，以保證公共服務的供給效率。

（二）合作供給中公共性與效率的平衡機制

現有研究表明，在跨部門合作供給中，公共性和效率受到多種因素的影響，其中，政府行政權力的介入與合作方的營利動機是造成公共性與效率之間張力的兩個關鍵因素。本文主要從這兩個因素入手，根據上述平衡公共性與效率的基本原則，通過分析如何化解這兩個因素導致的公共性與效率之間的張力，構建了合作供給中公共性與效率平衡機制的分析框架（見圖1）。

首先，由平衡公共性與效率的基本原則可知，為了平衡公共性和效率，對效率的追求和對公共性的治理都應有各自的限度。為進一步探討兩者的作用邊界，本文將政府與合作方的合作機制區分為兩個層面，一個是合作機制的頂層設計層面，另一個是合作機制的執行和操作層面。其中，合作機制的頂層設計重點關注的是公共性治理，包括達成合作共識、建立問責機制與風險防范機制等內容，主要由政府和合作方的核心決策層在互動中共同確定；而合作機制的執行和操作層面指合作雙方如何提供公共服務的實際工作流程，重點關注的是公共服務的供給效率，其行為主體主要由一線執行人員構成。

在此基礎上，并根據上述平衡公共性與效率的兩個基本原則，本文嘗試給出了如何在政府行政權力介入以及合作方的營利動機這兩個因素的影響下，實現公共性與效率平衡的作用機制。

第一，政府行政權力的使用應集中于合作機制的頂層設計層面，其介入程度應限定在維持公共性治理所需要的最低水平。

由上文所得出的平衡公共性與效率的基本原則可知，政府為保持合作供給的公共性而采取的行政權力介入不應超過必要的限度，以免影響效率。那么，在合作供給中應如何避免政府行政權力的過度介入？已有研究顯示，在跨部門合作中，政府行政權力介入的主要功能是出于公共性治理的需要，其內容包括合作共識的構建、外部風險的控制以及責任管理等；其中，合作共識的達成有利于減少合作供給各方的協調成本，保持合作的公共性特征，而外部風險控制和責任管理則能夠確保合作的可持續性，避免合作過程中的公共性流失。敬嘉、胡業飛：《政府購買服務的比較效率：基于公共性的理論框架與實證檢驗》，《公共行政評論》，2018年第3期。因此，在合作供給中，行政權力介入的著力點應集中于合作機制的頂層設計層面，以公共性治理為主要目標，而不是在執行和操作層面上干預公共服務供給的具體工作流程；其使用范圍應集中于促進合作各方對于達成公共性目標的共識、建立明確的問責機制以及建立風險防范機制等內容上。在完善合作機制的頂層設計后，合作供給中的公共性將得到有效保障。在此基礎上，政府行政權力在執行和操作層面上介入的必要性也會被大幅降低，從而避免由于政府行政權力過度介入而可能產生的效率損耗或責任模糊等問題的出現。

在公共性治理的實踐中，政府可通過篩選合作方、給予合作方以更多的合作機會或政策空間等方式，提高合作方的核心決策層對于達成公共性目標的共識。而問責機制和風險防范機制的設計可遵循“誰決策、誰負責、權責相等”等管理學中所強調的一般原則，從而明晰合作供給中各方的責任，削弱行政權力介入的必要性。除此以外，問責機制和風險防范機制也可進一步與激勵機制相平衡，遵循“權、責、利”相等的原則。這些不同機制間的相互嵌套和配合，既能提高公共服務在操作和執行層上的供給效率，同時也能保證公共性不受到侵蝕。

第二，應將合作方的營利動機及其激勵機制限定在執行和操作層面上，以避免影響公共性。

正如上文所述，平衡公共性和效率的另一個關鍵點在于，對效率的提升不應影響公共性。合作方的營利動機及相應的激勵機制是合作供給中達成高效率的主要因素。但合作方的營利動機也會使其利用政府間接供給公共服務中潛在的信息不對稱，唐納德·F.凱特爾：《管理間接政府》，萊斯特·M.薩拉蒙編：《政府工具： 新治理指南》，肖娜等譯，北京大學出版社2016年版，第422-425頁。優先維護自身的利益，使公共性受到損失。那么，應如何在借此提升效率的同時保證合作供給的公共性不受影響？

對公共性的相關研究表明，公共性水平取決于組織的實際行為，而組織所受的控制是否源于公共領域是保持公共性的關鍵因素，因此，維持公共性的關鍵在于發揮公共領域在公共服務供給的需求、決策、實施、評估等各階段的作用。郁建興、馮濤：《尋求效率與公共性的平衡——從公共行政學發展史來看》，《思想戰線》，2010年第1期。確保組織所受控制的公共性可通過擴大公民參與和社會監督等方式來達成，也可通過政府的公共性治理，使合作各方的核心決策層對達成合作的公共性目標保持高度一致來實現。因此，當政府在借助市場機制和民營化等方式提高公共服務供給效率時，應將合作方的營利動機及相應的激勵機制限定在一定范圍內，重點關注其潛在的負面影響是否有可能改變組織所受控制的公共屬性，以避免改變所提供的公共服務的性質。因而，為了在借助合作方的營利動機及相應的激勵機制提升效率的同時平衡公共性，其中一個較為可行的路徑是將這類機制的使用限定在公共服務供給的執行和操作層面上，如此則既能提高公共服務的供給效率，也能避免過度的營利動機影響合作各方的核心決策層，以保持各方在達成公共性目標上的一致性。

綜合以上分析，本文認為，為了在合作供給中實現公共性和效率的雙重目標，政府應著力于合作機制的頂層設計，盡可能避免行政權力在執行和操作層面上的介入，以此可以在維持公共性的同時不影響合作供給的效率；同時，應盡可能將合作方的營利動機及相應的激勵機制限定在執行和操作層面上，以此可以在提高效率的同時，不改變合作各方對于達成公共性目標的一致性。

四、公共服務合作供給中平衡公共性和效率的實踐探索：N市Y區公益轉貸中心的案例

（一）方法與數據

為了更好地論證在政府行政權力介入以及合作方的營利動機這兩個因素影響下的公共性與效率平衡機制，本文將在上述分析的基礎上，采用案例研究法來呈現政府和社會組織在實踐中如何通過多重合作機制的設計化解公共性與效率之間的張力，從而達成保持公共性與提升效率的雙重目標。

本文選取N市Y區公益轉貸中心（以下簡稱公益轉貸中心）為研究對象來討論公共性與效率的平衡機制，主要有以下兩點原因：

首先，金融服務領域的公共服務合作供給更能表現出公共性與效率之間的張力。已有研究表明，金融服務領域屬于利益驅動較明顯的領域，公共服務提供的普遍性和公益性極易與組織的尋利動機相沖突。夏志強、付亞南：《公共服務多元主體合作供給模式的缺陷與治理》，《上海行政學院學報》，2013年第4期。在該領域的轉貸服務中，中小微民營企業的相對弱勢地位難以對政府解決轉貸問題的方式方法產生較大的外部制約，同時，轉貸服務的提供者在實際操作中有較大的自由裁量權。因此，轉貸服務提供者是更多體現了公共性，還是在政府要求公共性的規制下因缺少激勵而縮減轉貸服務規模，或是以追求利潤最大化為核心，其行為特征都會在這種情境下被放大。這為本文探討公共性與效率的張力問題提供了比較理想的研究樣本。

其次，公益轉貸中心在公共性和效率上的相對達成程度較高，為論證公共性與效率的平衡機制提供了較為理想的案例。N市是中國民營經濟最發達的地區之一。為了保持經濟穩定增長，當地政府以追求公共性為合作供給轉貸服務的首要目標。該市轄區內各區縣政府在解決中小微企業轉貸難問題的過程中涌現了多種治理創新模式，其類型包括政府與社會組織合資組建、政府直接運營以及政府與企業合資組建等形式，這為衡量公益轉貸中心在公共性和效率上的相對達成水平提供了豐富的比較數據。該機構在效率和公共性上都顯著優于同期的其他應急轉貸基金，是論證公共性和效率平衡機制的可行案例。

案例分析數據主要來源于2019年5-8月間對公益轉貸中心主要相關方的半結構性訪談，以及該機構的內部工作報告、運作模式等資料。作者同時在N市和下轄的各個區縣金融辦官方網站搜集了自2011年以來各級政府為解決中小微企業轉貸問題所出臺的政策文件和相關的各類新聞報道，作為數據分析和案例研究的補充材料。

（二）案例背景

受國內外復雜多變的經濟環境波動影響，民營經濟尤其是中小微企業的發展面臨經營成本上升、融資困難等一系列問題。近年來，中央和地方層面出臺了一系列政策支持民營經濟尤其是中小微企業的發展，致力于為其提供良好的金融支持環境。在國家政策的引導下，為了解決中小微企業貸款到期后的轉貸難問題，自2011年起，N市及下轄的各個區縣先后嘗試組建了多種模式的應急轉貸基金，截至2015年3月，共建立各類轉貸基金26個，資金規模達20多億元，累計完成轉貸資金近930億元，服務企業近11560家次。調研資料：WZ20191105jryxtd2015。在2017年，全市共完成440億元的轉貸資金，服務企業4100家次。調研資料：WZ20191105jrbgzzj2017。

在這期間，為了凈化區域金融環境，解決中小企業轉貸難問題，由S基金會發起、Y區政府與該基金會共同出資的公益轉貸中心在2014年成立。該中心是一家以政府出資引導、公益基金會參與、專業團隊營運管理的公益轉貸服務平臺，以有限合伙企業的形式注冊。至2019年6月末，該機構累計為1200多家企業提供了600多億的轉貸資金服務，為企業節約資金成本超2.5億元，成為N市各類轉貸基金中的佼佼者。調研資料：D20190701gzhb。該組織自成立以來不但成功保持了自身的公益屬性，而且能夠持續高效地為中小微企業提供轉貸服務，其成效主要得益于政府和社會組織所設計的良性合作機制。接下來本文將首先比較其所體現的公共性和效率水平，然后分析該組織達成公共性和效率雙重目標的實現機制。

（三）公益轉貸中心的公共性與效率水平比較

1.概念的操作化

為比較公益轉貸中心相對的公共性和效率水平，本文首先基于已有文獻，將公共性和效率的概念操作化。

公共性指公共服務的供給以民主價值為基礎黃健榮、楊占營：《新公共管理批判及公共管理的價值根源》，《中國行政管理》，2004年第2期。，關注公民權利、社會公平正義和公共利益的達成。在傳統公共行政理論中，公共性最初被認為是公共組織的本質屬性。公共部門應以維護和實現公共利益為目標，在治理過程中體現民主、平等、參與性、回應性和問責等公共價值。在跨部門合作中，由于公共組織可能會出現公共性缺失等問題，而私營部門同樣也可能具備公共性，因此，現有研究大多以組織實際產出的公共價值來探討公共性問題。Aulich C.， “Its not Ownership that Matters： Its Publicness”， Policy Studies， vol.32， no.3 （May 2011）， pp.199-213.這些討論為研究跨部門合作中的公共性問題提供了理論依據。

在政府和社會組織的合作供給中，公共性是合作雙方相互影響的結果，主要體現于合作供給的公共服務在目標、內容、程序和結果上是否達成公共利益。徐家良、許源：《合法性理論下政府購買社會組織服務的績效評估研究》，《經濟社會體制比較》，2015年第6期。在案例分析中，N市各個區縣設立轉貸基金的主要目標均是為資金周轉出現困難的中小微企業提供公益性服務；同時，這些轉貸基金在公共服務供給的內容以及供給過程中的參與性和回應性等維度上較為類似。鑒于此，結合以上對公共性含義的討論，本文主要從公共服務在結果上是否體現出公共價值來評價各轉貸基金的公共性程度。對公共服務的使用者中小微企業來講，當它們的資金周轉出現困難需要申請轉貸服務時，公共服務的使用成本，即所需支付的轉貸利息，是與其利益密切相關的重要維度，也是轉貸中心公益性的主要體現。鑒于中小微企業所需支付的轉貸利息主要與轉貸利率、平均轉貸周期兩個指標相關，本文在案例分析中將選用這兩個指標作為衡量轉貸基金公共性的主要標準。

相較于公共性含義的復雜，現有研究對公共部門和跨部門合作中的效率的界定則較為明晰。公共部門的效率可用提供相同的產品、服務或達成既定效果下所需的相對成本來衡量。周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期。在合作供給中，已有文獻對效率的研究也大多討論的是投入產出比。投入主要包括時間、人力、資金、設備等方面，而產出一般指所達成的效果，如所提供的服務項目數量，以及對服務項目的社會認可度、滿意度等。魏中龍：《政府購買服務的動作與效率評估研究》，武漢理工大學2011年博士學位論文，第94頁。本文同樣采用投入產出比來衡量效率。在案例中，政府設立轉貸基金的投入以資金和人員為主，而產出主要體現為轉貸基金所提供的轉貸服務規模。根據案例具體的情境，本文以單位注冊資金撬動的轉貸資金量作為各個轉貸基金運行效率的主要指標，即轉貸服務規模與注冊資金之比；同時，本文也補充搜集了各類轉貸基金的全職員工數量。

2.公共性與效率分析

基于上述分析，本文將衡量公益轉貸中心在運行中所體現的相對公共性與效率水平。

在比較前，需要先選定評價該機構公共性和效率相對水平的可參照對象，以確保數據的可比性。作者在N市金融辦網站上搜集了同期該市各區縣轉貸基金的組織機構設置和運行情況，根據對外公布的數據計算了這些機構的單位注冊資金所撬動的轉貸資金量，以評估其運營效率。分析發現，N市大多數基金的轉貸規模與注冊資金比在15到25倍之間，如N市下轄的C市、F市和Z區，而Y區公益轉貸中心和H區中小企業應急轉貸基金的運營效率均在80倍以上，在效率上遠超其他的轉貸基金。通過進一步的比較發現，兩家機構的成立時間相近，且均為政府以跨部門合作的方式組建的獨立機構，兩者在內外部經濟環境的影響上以及合作方式上均具有可比性。因此，本文選取H區中小企業應急轉貸基金作為參照對象。根據N市金融辦網站上的公開數據，本文搜集、整理了兩家機構的運營情況，如表1所示。

首先，在運營效率上，通過比較兩家機構在成立四年左右時間內的年均運營效率可知（見表1，年均轉貸規模比1和全職員工數量），Y區公益轉貸中心的效率相對較高，且在這期間的后兩年，兩家機構的效率差距仍在不斷擴大（見表1，年均轉貸規模比2）。

其次，在轉貸服務的公共性水平上，Y區公益轉貸中心的轉貸利率為每日1‰，通常轉貸周期不超過2天，大多數在1天內完成；H區中小企業應急轉貸基金的日利率為1.2‰，要求貸款企業至少3天起貸，這意味著即便企業只需周轉1天，也至少需要支付3天的利息（見表1，轉貸利率和平均轉貸周期）。通過比較中小微企業在使用轉貸服務時所需支付的轉貸成本可知，Y區公益轉貸中心的公共性水平相對更高。

綜合以上比較可知，在N市以跨部門合作方式組建的類似機構中，Y區公益轉貸中心的公共性與效率均保持在了較高水平。

（四）公共性與效率的平衡機制分析

在案例中，為何由政府和社會組織組建的轉貸機構，相對政府和企業組建的機構而言具有更高的效率，同時又在這個過程中保持了更多的公共性？基于上文提出的分析框架，本文接下來將具體展開論述案例中的公共性和效率平衡機制（見圖2）。

1.在公共性中平衡效率：行政權力的介入著力于合作機制的頂層設計

正如上文所述，政府行政權力介入跨部門合作的主要功能是實現公共性治理，包括達成合作共識、控制風險以及落實責任等。在與社會組織的合作中，一些地方政府可能會以事無巨細的預算控制或以行政審批、行政命令等方式，主導和介入合作項目的運營，以保持合作的公共性。在本文案例的具體情境中，過度的行政干預會對轉貸基金的運營造成兩個問題。第一，行政干預會延長轉貸審批周期，降低效率。在調研中，訪談對象列舉了行政化的轉貸審批流程：

“像原來的一些機構，它們實際上需要街道先批，批好以后報到區一級的經信委去，經信委批好以后要報到分管區長去批。這個流程走下來經常十天半個月用不到錢。”訪談記錄：T20190922。

第二，當行政權力干預轉貸決策時，會影響組織決策的理性程度，導致問責困境甚至項目失敗。在訪談中，有訪談對象提到：

“在行政的這種體制下，給誰轉和不轉沒有量化的標準。行政就是誰大誰說了算。如果我是這個機構，貸不貸領導說了算，拿不回來那是領導決定的，也不關我的事。這樣造成的結果是政府直接辦的機構都‘死掉了。”訪談記錄：T20190922。

而在公益轉貸中心的案例中，政府的行政權力并沒有介入到轉貸服務的執行和操作層面，避免了過度行政介入可能產生的負面影響。其原因主要在于，政府將公共性治理的重心落在了合作機制的頂層設計上，通過與社會組織就如何有效且可持續地達成合作目標的問題，共同建立了環環相扣、切實可行的問責機制和風險防范機制，有效降低了政府在公共服務實際供給過程中的公共性治理成本，減少了行政權力在執行和操作層面上介入的必要性。

首先，政府和社會組織依據權責相等的原則設置了明確的問責機制，該機制在確定了應由執行團隊來直接承擔轉貸中心運營結果的同時，也在流程設置上使政府沒有了直接介入該組織日常決策的權限。在該組織的股權結構中，政府和社會組織允許執行團隊以合伙人形式入股，但同時設置了執行團隊劣后資金承擔經營風險的機制。劣后資金的意思是，當經營出現虧損時，首先由執行團隊的資金承擔虧損；當這些資金的虧損達到一定比例后必須由其先補足資金，再繼續經營。這種問責機制的本質實則為“誰決策、誰負責”，權責相等。因此，對于政府和社會組織而言，一方面，它們的資金能夠處于相對安全的位置，另一方面，政府和社會組織也沒有了直接干預該組織日常決策的流程權限設置。因此，在政府和社會組織合作項目的具體執行和操作中，是否轉貸的決策由執行團隊獨立做出，政府以及社會組織作為股東方均未介入其日常的決策中。

其次，政府和社會組織共同設計了嚴謹的風險防范機制，保證了合作項目的平穩運行，從而也使政府的行政權力沒有了在執行和操作層面上直接介入的必要性。在該組織的運行中，其風險防范機制主要通過設置風險準備金、提升執行團隊專業性和增強跨部門協作等方式達成。在風險準備金上，該組織每年在除去運營成本之后，將利潤的60%留作風險準備金，以抵抗可能出現的運營風險。在專業性上，該組織要求其執行團隊成員全部為具有中長期銀行從業經歷的專業人員，能夠對潛在的轉貸風險給出專業評判，并且在轉貸決策中實行執行團隊一票否決制。除此之外，該組織還與銀行建立了密切的合作網絡，通過貸款企業背景調查等方式嚴格審批貸款流程，將運營風險降至最低。

因此，在問責機制和風險防范機制的共同作用下，政府和社會組織合作項目的運營責任得到了明確，其內外部潛在的各種風險也能受到有效的控制。這些頂層合作機制的有效運行，使得政府在合作項目實際執行中的責任管理和風險防范等方面的公共性治理成本大為降低，減少了行政權力在執行和操作層面上干預的必要性，從而使該組織避免了由于行政權力過度介入可能造成的各種問題。由此可見，將行政權力的介入集中在合作機制的頂層設計上而非執行和操作層面，能夠使其在維護合作供給中的公共性的同時，減少對效率可能產生的損耗。

2.在效率中平衡公共性：限定合作方的營利動機及其激勵機制的作用層次

在跨部門合作中，合作方的營利動機及相應的激勵機制是把雙刃劍。一方面，合作方缺少激勵或動機不足都有可能使組織和個人減少投入，影響合作供給的效率。另一方面，追求利潤最大化的動機雖然能解決激勵問題從而提升效率，但也可能導致公共性的缺失。尤其是在金融服務領域，借助市場化的激勵機制很有可能會損害合作的公共性。在該案例中，政府和社會組織以市場化的股權激勵機制提升了運營效率；同時，政府的行政權力沒有介入到公共服務的執行和操作層面，從而避免了潛在的效率損耗。那么，在以市場化的激勵機制和行政不介入等方式提升執行效率的同時，該組織如何將過度的營利動機限制在一定程度內，以保持和傳遞公共性？

分析表明，政府和社會組織通過限定股權結構，削弱了營利動機及相應的激勵機制對核心決策層的潛在影響，從而在提升效率的同時，保持了合作各方對于達成公共性目標的一致性，這主要體現在以下兩點。

首先，為保持合作各方的公共性共識，政府和社會組織在合作機制的頂層設計上，有意避開了以追求利潤最大化為目標的商業資本的進入，以限制股東的營利動機對合作項目的公益屬性以及實際運行的干預。

正如上文所述，在為中小微企業提供轉貸服務時，轉貸基金在轉貸利率和轉貸周期的設定上具有非常大的彈性。受訪者表示：

“同樣是千分之一的轉貸利率，有的可能要兩、三天，那就千分之三了。我們是真的千分之一。這個過程我們和銀行對接好，我們會盯著的，銀行錢到了馬上打過來，不會多留一分鐘。有的甚至手續都批好了，錢到了就轉……要有政府，要有公益組織，如果有商業資本進去就很難。為什么？商業資本它可能就要放著。有些東西就是長出來的，實際只要一天，它說最起碼付三天。它有營利的追求，越多越好。”訪談記錄：T20190922。

一方面，對于商業資本而言，為了實現資本的高收益，它具有足夠的動力去挖掘資金潛力，以增加組織收入，而這有可能會弱化轉貸基金的公共性。例如上文表1中的對照案例顯示，該金融機構明確提出轉貸利息三天起計。對于該機構來講，只有以這種方式，才能實現企業發展需求和政府政策規制要求之間的平衡。

另一方面，N市其他地區轉貸基金的運行情況也表明，在與商業資本合作時，公共性和效率之間的平衡很難通過政府單方面的行政要求達成。

由于企業能采取行動的范圍受限于利益相關者可以接受的回報率，Hall D. and Lobina E.， “Private and Public Interests in Water and Energy”， Natural Resources Forum， vol.28， no.4 （November 2004）， pp.268-277.如果政府一味地要求企業合作方降低利率以實現公共性，就很有可能導致對方縮減服務規模，反而傷害服務的供給效率。以N市F區的轉貸基金為例，根據公開資料，該地區的民間資本管理公司在2015年5月份啟動了轉貸業務，資金規模3千萬，日手續費僅為0.6‰。但在轉貸業務啟動半年后，其轉貸額僅為1.7億元，轉貸規模與投入資金比例僅為11倍。在2017年3月公布的數據中，該中心累計轉貸4.4億，服務企業90多戶，轉貸規模與資金比例僅為7倍。

與之相對，公益轉貸中心不但保持了合作的公共性特征，而且實現了規模和效率的可持續發展。在2019年調研完成之后，作者繼續追蹤了該機構近幾年的運行情況。據N市Y區政府網站公布的數據，僅2020年上半年，該機構共為310余家企業提供了50多億元的轉貸資金，其中首次申請該服務的企業占到總數的53%，同時該中心在疫情發生后為這些企業減免了200多萬的服務費。調研資料：WZ20221001yyqk2020。在2021年1-6月，該機構累計轉貸近460筆，為企業節約了近3000萬的支出。調研資料：WZ20221001yyqk2021。在2022年1-9月，該機構服務了410余家企業，節省費用共計2300多萬，并自6月份起對部分行業免收轉貸費。調研資料：WZ20221001yyqk2022。

因此，在合作供給公共服務中，若政府任由合作方的營利動機改變公共服務的性質，或以行政權力迫使合作方做出公共性承諾，都將導致公共性的喪失。政府更應通過合作方的篩選，提高合作各方對于達成公共性目標的一致性；或者以其他非直接利潤驅動的方式，如給予更多的合作機會或政策空間、擴大合作方正面的社會影響力等，來提高合作方對所承接的公共服務達成公共性的承諾。

其次，為保持合作各方在達成公共性目標上的一致性，避免潛在的營利動機影響合作項目的公益屬性，政府和社會組織在設計合作機制時，將市場化的激勵機制限定在了公共服務供給的執行和操作層面上。

在該案例中，政府和社會組織使項目執行團隊以合伙人形式入股，借助了市場化的股權激勵機制提升了運營效率。這種激勵機制與上述的問責機制和風險防范機制實現了有機結合，維持了責任、激勵和風險的平衡。這些機制共同作用，既能激勵執行團隊把項目做好做大，同時也有效落實了運營責任，確保了機構的平穩運行。那么，市場化的激勵機制是否影響或改變了該組織的公共性？

已有研究顯示，在經濟權力較強的領域，環境中規制的影響力是必須的，基于組織產權結構的公共價值制度對于組織的公共性有重要的影響。Moulton S.， “Putting Together the Publicness Puzzle： A Framework for Realized Publicness”， Public Administration Review， vol.69， no.5 （September-October 2009）， pp.889-900.公益轉貸中心在股權結構上以政府和社會組織的資金為主，總占比達86%。數據來源：根據調研資料D20190701gzhb計算所得。 在訪談中，受訪者明確表達了控股方對利潤分配的態度：

“公家的放風險基金就好了。基金會不拿了，政府也不拿了。放在這上面雖然是說風險基金，其實可以讓轉貸中心沒有成本地去運營……對基金會來講，達到資金安全、可持續的目的，是安全的就可以。不出風險，又有一定的收益率。對政府來說就是把這個問題解決掉，目標實現了那就很好了，政府不需要賺錢。”訪談記錄：T20190922。

獲得投資收益并非是該組織核心決策層的首要目標。對于政府來講，與社會組織合作的主要目的是借助跨部門優勢解決中小微企業的轉貸難問題。在保證政府資金安全的前提下，歸屬政府方的收益仍繼續用于該機構的經營。對于社會組織來講，作為合作發起方和合作機制的設計者，其同樣更為關注雙方的合作能否有效解決中小微企業的轉貸難問題。歸屬社會組織方的收益在實現了基金會慈善資產的保值增值后，也被繼續用于基金會的慈善支出。

因此，盡管該組織引入了市場化的激勵機制提升效率，但該機制僅用于項目執行團隊的激勵，其使用被限定在了合作機制的執行和操作層面，并未改變合作項目的本質屬性。該組織的控股方在達成公共性的目標上具有高度的一致性，以追求社會效益而非經濟利益為主要目標，在整體上仍保持了合作的公共性特征。

由此可見，在公共服務的合作供給中，合作各方在達成公共性目標上的一致性對于平衡公共性和效率具有重要的影響。因此，在運用市場化的機制提高效率時，應將這些機制的使用限定在執行和操作層面上，以避免過多的營利動機影響或改變核心決策層對達成公共性目標的一致性程度。

五、結論

基于公共行政學科發展史的相關研究，本文從分析政府行政權力的介入與合作方的營利動機對公共性與效率所形成的張力入手，以N市Y區公益轉貸中心為研究對象，分析和論證了公共服務合作供給中的公共性與效率平衡機制。研究發現，為在合作供給中平衡公共性與效率，政府的行政權力應著力于合作機制的頂層設計，通過將公共性治理的重心落在構建公共性共識、建立問責機制和風險防范機制等內容上，來減少行政權力在執行和操作層面上的過度介入，從而在維持公共性的同時不影響效率；同時，合作方的營利動機及相應的激勵機制應限定在合作的執行和操作層面，以保持合作各方對于達成公共性的共識，從而在提高效率的同時避免影響公共性。

本文通過分析合作供給中公共性與效率的平衡機制，能夠加深現有研究對跨部門合作供給中的公共性與效率問題的理解，為政府如何在合作供給的實踐中平衡公共性與效率提供新的分析思路。當前，我國政府正越來越多地以跨部門多元主體合作的方式來供給公共服務，為了平衡公共性和效率，以提升政府跨部門合作治理的成效，更好地達成公共利益，本文提出以下兩項政策建議：

首先，政府在跨部門合作治理中的重心應著力于合作機制頂層設計上的公共性治理，以此來把控公共服務合作供給的大方向和關鍵點；而在具體的執行方式上應充分賦權，發揮合作方的跨部門優勢，避免不必要的行政權力介入。

其次，在合作機制的執行和操作層面上，政府應充分借鑒現代管理理論中的各種有效的方法和工具，對于以利益驅動為導向的激勵機制應持更加開放的態度，在限定其作用層次和影響范圍的基礎上，可通過與責任機制和風險防控機制相結合的方式，落實責任、控制風險，同時又能激發主體活力，以提高合作供給的效率和可持續性。

本文對合作供給中公共性和效率平衡機制的研究仍存在一定的不足。文章主要從構成公共性和效率張力的其中兩個關鍵因素切入，通過劃分它們在合作機制不同層面上的作用重點，來探討其中的平衡機制。此外，在合作供給中仍可能存在其他影響公共性和效率張力的重要因素。針對具體的影響因素，需要重新考察如何在合作的不同層面上相互配合，以達成公共性與效率的平衡。一方面，對于提升效率的其他方式，例如增強跨部門協作等，可能同樣需要在合作機制的頂層設計上加以考慮。另一方面，對于維持公共性的不同路徑，如擴大公民參與、提高項目執行人員的公共意識等，同樣也需要在執行和操作層面上加以考量。未來研究可分別將影響公共性和效率之間張力的其他不同因素納入到分析中，以更為全面地探討合作供給中的公共性和效率平衡機制。□

（責任編輯：蘇騰飛）