開展政策性森林保險推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

劉建華

陽朔縣森林資源保護站

林業(yè)是經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)，為我國生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域提供原材料，調(diào)節(jié)氣候，保護水資源，可以說林業(yè)在防風防沙等環(huán)境保護措施中發(fā)揮著不可替代的作用，森林資源是人類賴以生存、生存和發(fā)展的重要組成部分，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。為保證災(zāi)害后森林資源盡快得到恢復(fù)，使其發(fā)揮出最大的生態(tài)效益，提高林業(yè)的經(jīng)濟效益，就必須實行森林保險制度。當前，我國林業(yè)保險的發(fā)展還面臨著諸多的困境與問題，亟待完善的保險政策與監(jiān)督制度，增強服務(wù)意識。然后，對廣西開展林業(yè)保險工作所面臨的問題進行了分析和研究，并提出了相應(yīng)的解決措施。

一、政策性森林保險發(fā)展史

隨著全球環(huán)境的變化，森林發(fā)展越來越受到重視，森林保險在海外的發(fā)展也相對成熟。在借鑒國外經(jīng)驗的同時，我國的森林保險也越來越受到重視，保險業(yè)在短時間內(nèi)發(fā)展迅速。森林保險是森林經(jīng)營者在森林發(fā)生意外災(zāi)害時，為減少經(jīng)濟損失而采取的一種保護行為。森林經(jīng)營者與保險公司簽訂一定的協(xié)議，形成合同關(guān)系，受法律保護。自然災(zāi)害對森林造成巨大破壞是不可避免的。為了減輕由此造成的經(jīng)濟損失，森林經(jīng)營者決定為森林投保，森林保險行業(yè)便由此出現(xiàn)。1982 年，《森林保險條款》正式出版，成為我國第一部森林保險國家條款，森林保險試點逐步實施，并逐漸完善。隨著這項事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國已為超過133.3 萬公頃的森林投保，更好地預(yù)防了森林災(zāi)害所帶來的經(jīng)濟損失。在這種情況下，國家高度重視森林保險，并以此為契機，將森林保險納入國家政策性保險的范疇，構(gòu)成了真正的政策性森林保險。2018 年，財政部和中華人民共和國銀行保險監(jiān)督管理局《關(guān)于加大政策性農(nóng)業(yè)保險扶持力度支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的通知》，進一步降低貧困地區(qū)森林保險份額，減少貧困家庭繳費，提高保險金額。2019 年，引入了商業(yè)森林保險制度，發(fā)布了森林保險桉樹損害賠償技術(shù)規(guī)范。

對于政策性森林保險，種植人員、林業(yè)生產(chǎn)大戶以及林場組織等都可以自行投保；保險人向被保險人提供保險信息，為了明確賠償范圍和金額，被保險人應(yīng)簽署一系列協(xié)議，并向村委會和社區(qū)公布。申請人應(yīng)當如實提供林業(yè)生產(chǎn)管理的基本情況，主要樹木類型、年齡等等，解釋森林資源文件及其周圍區(qū)域的明確界限：調(diào)查和確定損失、提交賠償材料和賠償要求。基本上，保險公司應(yīng)在24 小時內(nèi)進行現(xiàn)場損失評估，填寫完整的責任確認書，確認損失金額，并編制調(diào)查報告。如在評估過程中存有爭議，雙方將通過協(xié)商解決。協(xié)商不成的，應(yīng)當提交保險單約定的仲裁委員會仲裁，或者依法向人民法院提起訴訟。

二、政策性森林保險的特點

（一）涉及范圍大

事實上，森林種植管理無論是天然的還是人工的，一般都具有大規(guī)模的特點，這也就導致了森林保險的覆蓋面也很廣。一旦發(fā)生火災(zāi)、病蟲害等災(zāi)害，相鄰周邊林地也會受到一定影響，容易造成巨大的經(jīng)濟損失。此外，樹木的種類很多，不同的種類有不同的市場價值，有的還具有附加的生態(tài)價值，一旦發(fā)生森林災(zāi)害，保險公司無法準確確定損失財產(chǎn)的價值。林業(yè)的這種獨特的危險性質(zhì)使得正確制定適當?shù)难a償計劃更加困難。

（二）林木價值難以預(yù)測

政策性森林保險的出發(fā)點是使被保險人在森林受損后獲得一定的保險賠償，并具備完成林糧保護、森林恢復(fù)和森林數(shù)量保障的能力。他們的目的是補償災(zāi)難損失，與其他森林保險不同，其他森林保險側(cè)重于補償經(jīng)濟損失，而政策性森林保險側(cè)重于保障森林恢復(fù)，即造林成本。在實際災(zāi)害中，與需要保護的森林面積和樹種密切相關(guān)，但不要求樹木在實際災(zāi)害中失去價值。

（三）沒有明顯的保險收益

公益林保險由國家財政補助，由林業(yè)部和鄉(xiāng)級人民政府共同購買。便捷安全，公益林多為自然混交林、竹林等，防火、防蟲能力較強，災(zāi)害危險性較小，造成的損失也較少。商業(yè)林業(yè)保險僅獲得80%的政府補助，其余的費用則是由投保人負擔，林權(quán)擁有者必須自愿參加，工作難度很大。此外，商品林多為人工林，災(zāi)害風險大，容易造成大面積災(zāi)害和嚴重損失，并且樹木生長周期長，種植人員需要長期投入保險費，但沒有明顯的保險收益，間接導致了森林保險難以普及。

三、政策性森林保險的不足

（一） 缺少法律法規(guī)的保障

只有在國家政策的扶持下，在法律的保障下，才能得到更好的發(fā)展。但是，到目前為止，還沒有關(guān)于森林保險的專門的法律規(guī)定。以國家政策為基礎(chǔ)的森林保險體系，不以法律為依據(jù)，而以政策為依據(jù)。林業(yè)政策的執(zhí)行缺少法律保障。我們應(yīng)該加強對森林保險的立法，并制訂相關(guān)的法律和規(guī)定，把政策森林保險制度納入到一個法制化的系統(tǒng)中。

（二）監(jiān)督力度不夠

當前，國家正通過政策、財政補助等方式，大力扶持林業(yè)保險的發(fā)展。有些保險公司為了獲取更多的經(jīng)濟利益和其他因素，必然會采取各種不實的手段，對保費補貼進行挪用、擠占和騙取。此外，由于政策的森林保險受益者較多，而多人多部門對補助資金的套取又造成了保險監(jiān)督管理的難度。目前，我國的政策性森林保險還處于起步階段，保險監(jiān)管部門還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，我國的林業(yè)保險監(jiān)管體制還有待于進一步地探索與完善。

（三）監(jiān)督管理問題

目前，我國的森林保險監(jiān)管主要由銀保監(jiān)會進行。從歷史上看，銀保監(jiān)會主要側(cè)重于商業(yè)保險監(jiān)管。商業(yè)保險是基于利息的保險。政策性森林保險和商業(yè)保險具有不同的目的和管理理念。對于商業(yè)保險，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)考慮保險公司的利益，但也應(yīng)保護投保人的利益，并追求兩者利益的平衡。對于政策性森林保險，監(jiān)管期該區(qū)的主要任務(wù)是將其作為政策加以推廣，以實現(xiàn)最終政策目標。性質(zhì)、目標和理念不同的兩家公司由同一部門管理，這必然會導致多方面的沖突，這將阻礙政策性森林保險的順利發(fā)展。

（四）缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險項目

近年來，中國許多地區(qū)發(fā)生了嚴重的洪澇災(zāi)害、遭受干旱和其他自然災(zāi)害。種植人員收成減少，損失慘重。然而，中國政府尚未建立分散災(zāi)害風險的機制，各級政府也沒有特別的財政補貼。當災(zāi)害發(fā)生時，保險公司的賠償通常是今年收到的農(nóng)業(yè)保險費的10 倍以上。因此，面對保險公司的負擔日益加重，保險合同無法履行。因此，風險分散和農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展是重要問題。

（五）投保的積極性低

有者都是農(nóng)民，在森林生產(chǎn)過程中，由于缺乏以市場為導向的原料生產(chǎn)活動，森林生產(chǎn)與經(jīng)營風險意識不強。同時，由于受其他保險公司的影響，他們對自己所購買的保險產(chǎn)品缺乏信心。另外，由于林產(chǎn)品并非農(nóng)民的主要收入來源，農(nóng)民的投保意愿較低，沒有政府林業(yè)主管部門的全力支持，保險公司無法享受森林保險保障。

（六）承保到戶更困難

森林財產(chǎn)證書是森林保險保險的重要依據(jù)。但考慮到目前的林業(yè)狀況，林權(quán)制度尚未完善，許多偏遠地區(qū)的森林權(quán)歸屬問題尚未得到充分解決。林權(quán)不動產(chǎn)證書的發(fā)放率不高。大多數(shù)種植人員沒有自己的森林產(chǎn)權(quán)證書。若林權(quán)歸屬無效，那么種植人員將不具備購買森林保險的基本條件，保險將難以實施，未能購買不同類型的保險也將直接阻礙政策性森林保險的推廣。

四、推進廣西政策性森林保險的建議

（一）加強政策性森林保險的宣傳力度

因此，要使政策森林保險得到有效的推廣與應(yīng)用，就需要各級政府對其進行積極而又有力的宣傳，以切實提高林農(nóng)參加森林保險的積極性。一是對森林資源保護的意義、有關(guān)法律、法規(guī)、森林保險的政策、森林保險的適用范圍、對補償過程的影響以及對后期可能產(chǎn)生的經(jīng)濟影響等問題有一個清晰的認識。二是通過對林業(yè)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟效益、社會效益等方面的廣泛宣傳，提高林農(nóng)及社會對林業(yè)的重視程度；很多縣都使用了有線電視、廣播和其他媒體在重要的會議和地方民族節(jié)日上大力推廣政策性森林保險，效果就很好。三是充分發(fā)揮村級地方組織作用，積極動員農(nóng)民參加政策性森林保。

（二）制定配套的政策法規(guī)

為保證林木保險的順利實施與推廣，必須從廣西林業(yè)的實際出發(fā)，以林業(yè)法制為依托，積極制訂具有地方特色的有關(guān)法律，以落實原則、保障范圍和管理權(quán)限；為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的新情況，必須從立法、司法、行政等方面著手，進一步健全和完善我國的森林保險制度。推行政策性森林保險，并構(gòu)建保險法律體系，將政府在森林保險中的功能與作用發(fā)揮到最大，對森林保險的行為主體進行規(guī)范化，以避免國家對森林保險的主觀性與盲目性，使森林保險的合法運作得到規(guī)范。

（三）強化有關(guān)部門的協(xié)作配合

加強多層次合作，建立相關(guān)組織合作工作機制，以政府為基礎(chǔ)，明確有關(guān)部門的責任與角色，按“協(xié)同推進”的原則，保證廣西林業(yè)保險工作的成功開展與可持續(xù)發(fā)展。為了保證合作機制能夠順暢地運作，保障各個利益相關(guān)者的權(quán)益，維持市場秩序，林業(yè)部門應(yīng)該在現(xiàn)實條件下，充分發(fā)揮自己的專業(yè)特長，主動為保險主體提供技術(shù)支持和基礎(chǔ)信息，提供保險主體的財政部門必須嚴格執(zhí)行財政制度，及時撥付補貼保費并專款專用。

（四）完善多層分散的風險分散機制

為了確保森林保險的可持續(xù)性，有必要建立分散災(zāi)害風險的機制，提高分配風險、分擔損失和應(yīng)對災(zāi)害影響的能力。作為災(zāi)害風險的核心框架，考慮到“財政支持和多層次設(shè)計”、保險機構(gòu)的災(zāi)害風險基金、國家再保險支持，通過不斷審查自治災(zāi)害基金和中央災(zāi)害基金的層次結(jié)構(gòu)并實施靈活的災(zāi)害基金所作的精準報告。

（五）推進數(shù)字化改革，提高管理服務(wù)水平

數(shù)字化改革是現(xiàn)代經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。制定森林保險方案，修訂基金，實現(xiàn)機構(gòu)核保、查災(zāi)、理賠全流程數(shù)字化，是提升森林保險管理和服務(wù)水平，推動森林保險高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。一是建立詳細的林業(yè)記錄數(shù)據(jù)庫，全面記錄歷年森林的基本情況、災(zāi)害損失、索賠等信息，為科學計算森林災(zāi)害發(fā)生的頻率、風險等級、災(zāi)害等級和長期平均損失率提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。另一方面，電子地圖可以實現(xiàn)森林到戶，解決個體農(nóng)戶數(shù)量多、數(shù)據(jù)不完整等問題，推動林業(yè)經(jīng)營者網(wǎng)上投保、手持投保，降低保險機構(gòu)保險合同成本，實現(xiàn)森林保險科學管理，借助衛(wèi)星遙感、無人機遙感、地面查勘等手段優(yōu)化損害賠償處理，提高理賠效率。

（六）拓展補貼方式

財政資金通過對森林保險的直接補貼，補貼林業(yè)經(jīng)營者的保險費用，從減輕需求方保險負擔的角度推動森林保險的廣泛開展。有學者認為，這種財政補貼方式比較單一，沒有形成有效的激勵機制。通過國際經(jīng)驗，可以探索提供森林保險，補助保險機構(gòu)運營費用，通過間接補貼的方式提供財稅信貸優(yōu)惠。從降低供給側(cè)運營成本的角度，可以支持保險機構(gòu)加大對森林保險的投入，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，科學確定保險費率，積極提升服務(wù)水平，最終提高森林保險市場的有效供給。同時，財政資金給予適當補助，幫助動員基層林業(yè)部門建立林業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫，發(fā)展風險部門，提高積極性，保持森林保險高質(zhì)量發(fā)展的良好基礎(chǔ)。

總結(jié)

只有森林經(jīng)營者熟悉政策性森林保險，了解其發(fā)展意義，主動為自己的森林提供長期保險，才能確保政策性森林保險的長期可持續(xù)發(fā)展。作為國家大力支持的行業(yè)，它正處于探索和發(fā)展階段，做好政策性森林保險，即國家森林資源保險，有助于保護森林生物多樣性，維護生態(tài)安全。