國土空間規劃體系下實用性村莊規劃編制方法探討

石澤彪

六盤水市規劃設計研究院有限責任公司

引言：當局所發布的有關文件代表中國村莊建設實施框架的確立和完成，有關部門強調，在新農村建設的進程中，始終要注重生態環保，兼顧生產、生活和其他農村建設思路，特別是在實用性農村建設背景下，面對在空間資源治理和保護思想之下，著重對農村進行了土地規劃、資源規劃和生態資源規劃，在國土空間總體規劃編制過程當中，需要考慮不同地區之間存在的差異性，制定相應的發展戰略以及目標，滿足社會經濟發展需求，實現資源節約利用和生態環境保護。為推動我國國土空間規劃的高效實施，國家也出臺了多項村莊規劃工作建議，明確了村莊規劃任務與要求，同時，在國土空間規劃上實施“五級三類”規劃模式，根據各鄉鎮具體情況，確保國土空間規劃協調。

一、實用性村莊規劃現狀

（一）土地分類不合理

基于國土空間規劃體系，村莊規劃的編制也面臨著新的要求[1]，村莊規劃編制的用地分類標準還沒有得到統一，致使村莊規劃工作的開展受到了制約。當前我國土地利用總體規劃存在著與其他空間性規劃不一致、難以體現空間差異性等問題。只有村莊土地規劃多規合一，才能推動村級土地合理使用與規劃。當前我國農村土地使用類型主要是耕地、林地、水域以及其他建設用地四類。城鄉區域統一發展，使得城鄉區域規劃在用地方面形成了社會與經濟兩大性質，要求對土地屬性進行分類時，需分成更為細致的分類。但在現實中，農用土地劃分還不夠精細，造成多規合一的困難。

（二）技術地圖不夠科學

就目前國土空間規劃技術運用形式而言，多數計劃是以AutoCAD 形式設計技術底圖，該軟件在設計精確度方面有較高要求。由于我國地域廣闊，地形復雜，因此不同地區之間存在較大差異，并且很多區域面積較小，導致實際測繪工作量非常大。技術人員要求實物和底圖比例保持1:1000，而村莊土地在規劃時通常是利用ArcGIS 數據技術設計底圖，以方便數據查詢，同時便于分析，通常要求設計比例保持在1:10000。一些鄉土特色鮮明的村落可保留為特色保護性村落，并有優先發展優勢作用。對于一些擁有較高知名度的村鎮，其建設過程往往會對當地原有村落進行整體改造。但在現實中，這一現象正好相反，多數村落雖保存著當地歷史文化與特色風貌，但目前還不能達標。

（三）忽略了農村發展的特點

以黨的領導和相關部門鄉村建設工作為依托，我國現在在村莊規劃方面已經有了實質性的工作成果，但是在這一階段，仍然面臨著一些規劃方面的問題，其中比較突出的一點，就是在規劃建設過程中忽略了農村發展特色。目前，由于土地資源管理制度存在缺陷，相關政策執行力度不足等因素影響，造成了農村土地資源利用率偏低。在開展農村土地資源利用工作時，相關部門認為，導向性工作的實施卻沒有很好地處理規劃細節，面對鄉村實用性的建設工作遵循城市化的建設道路，制約了農村特色發展。土地使用效率低下，相關人員對于土地資源利用效率不夠高，造成農業經濟發展緩慢，影響了社會穩定和諧發展。缺乏管理，不能促進規劃編制工作的實施。

二、實用性的村莊規劃制定策略

（一）確定用地分類標準

以國土空間規劃開發為背景，對村莊進行實用性規劃制定與分析時，用地分類標準的劃分相對困難。目前我國傳統的農村土地類型主要以農業為主，而當前國家正在開展城鄉統籌戰略實施過程，因此需要將更多的空間資源納入城鄉規劃之中。在原空間規劃體系的構建上，村莊規劃工作不能達到現代發展全要素保護，全域發展的要求。同時在新時期城鄉統籌戰略發展過程當中，對于土地資源利用與生態環境協調方面的關注度越來越高。致使在鄉村建設規劃工作中，農業用地和生態用地沒有得到足夠重視。并且傳統的村莊規劃設計方法已經不能滿足當前實際發展需求，這就使得現階段的村鎮建設規劃與土地利用存在一定矛盾，因此也難以為我國社會主義現代化發展提供有效支持。為了解決這一問題，有關工作人員須根據實際發展狀況，建立起科學的村莊規劃編制標準，確保農村用地分類規范，并可作為農村土地規劃的總體參考。實用性村莊規劃的編制，必須有一個統一標準來制定土地規劃，以及與土地相結合的社會、經濟以及自然屬性的特征做好歸類與規劃工作。同時還應該根據當地實際發展需求，將農民群眾所關心的內容納入其中來，這樣才能真正實現村莊規劃目標。

（二）推動實施多規合一

鄉村地區的土地規劃正在進行，需推動多規合一的有效實施，關注村莊建設技術差異性，改善村莊基礎設施建設，強化環境整治。通過將農村發展和土地資源利用相統一，提升土地利用水平，實現城鄉一體化發展目標。做好鄉村農業和生態空間控制工作。同時還應當注重城鄉一體化發展進程。在推進多規合一方面，其主要任務就是要正確處理建設和保護開發的關系。同時還要注重農村居民點整理，提高土地利用效率。把土地利用規劃納入生態修復和耕地保護的范疇，達到土地整治的各項要求。要從實際出發，因地制宜地制定出符合當地經濟發展和社會需求的村莊總體規劃方案。將“城規”和“土規”有效地結合起來，化解村莊建設規劃沖突性，搞好村莊建設規范化管理工作，合理開發利用農業空間，搞好環境整治。

（三）因地制宜地進行彈性規劃的形式

在新時期下，科學規劃村莊建設作為鄉村振興戰略的首要環節[2]，在國土空間規劃語境下進行實用性村莊規劃時，需考慮村莊建設與發展的長遠利益訴求。為了確保在實際應用時能夠科學開展相關工作，必須要結合農村地區特點制定科學合理的村莊空間布局方案，實現資源利用最大化。采取因地制宜，彈性規劃等方法，統籌規劃宅基地分布以及大小等，并且和今后的發展進行有效的對接，在搞好村莊規模調控工作的同時，擴大范圍也需進行合理的規劃。在農村經濟快速發展的今天，傳統的耕地保護政策已經不再適應新時代社會的可持續發展要求。村莊建設用地規劃中亟須確保村莊發展用地科學，也要適應未來發展彈性需求。因此，在實際工作中應該結合當地地形地貌特點，將自然條件納入村莊建設當中來。另外，還要按照村莊建設的要求擴大范圍，明確禁止在村以外進行開發，并且規定農田不用作建設開發用地。通過科學劃定基本農田保護區，確保耕地數量不減少，質量有提高。另外還將生態空間布置于村落的核心部位，生態與農田保護紅線的實施，推進耕地占補工作均衡開展。嚴守農村用地管控底線，留出足夠的可支配空間，以促進農村今后的發展，確保規劃合理。

依據法律規范，結合我國土地使用情況及性質，對不同土地類型進行分區，規劃用地時許多指標是剛性，指令性的，基層實施時，若全部按用地規劃指標執行，易使規劃中的建設項目的實施及規劃用地范圍的選址等方面受影響。同時由于我國經濟發展水平不平衡，城市之間存在很大差距，造成了建設用地與生活用地的矛盾。但若沒有相關規劃指標，那么就很難做到用地指標調劑，造成更大的麻煩。同時隨著經濟發展方式的轉變和人口城鎮化進程加快，城市建設占用了大量的耕地資源，導致我國的耕地面積逐漸減少。因此，有必要留出部分機動用地指標，較好地適應用地需求，并且納入激勵政策，搞好規劃評估，達到綜合利用土地的目的。

（四）加大鄉村歷史文化和鄉村風貌保護力度

鄉村建設中有許多農耕文化濃厚的地方，散落于鄉村各處，這些農耕文化并不能構成一個完整的體系。所以，要想使鄉村振興戰略得以實現，就必須重視對于鄉村文化的保護。為確保農村文化得到有效傳承，鄉村歷史文化保護工作有待加強，可建立相關法律依據，保護農村用地。為了激發鄉村大眾保護歷史文化意識，通過頒布相關宣傳和保護法律，實行嚴厲懲戒制度，提高鄉村規劃對歷史文化和特殊鄉村風貌保護的水平。

（五）類型的合理劃分和編制原則的優化

村莊規劃則是鄉村發展與鄉村建設的基礎，起到重要的指導作用[3]，實用型的村莊建設之路，相關部門要統籌規劃，在具體開展農村區域內各項活動時，以科學發展觀作為指導原則，堅持以人為本，全面協調發展的方針，通過因地制宜的方式對土地資源進行開發和利用，促進農業現代化發展。保證農村產業結構不變，村莊實用性強規劃路徑中的實用性為重點，確保農村產業的不斷發展，以高效利用空間為規劃原則，對農村土地利用性質進行合理分割。再次以“兩型社會”作為指導方向開展規劃編制工作，制定科學合理的規劃指標和實施方法，通過科學規劃引導生產模式轉變，從而達到改善生態環境的目的。注重生態環境的保護，通過建立完善的環境保護機制保障村鎮經濟的可持續性發展，促進鄉村社會和諧穩定，從而達到改善農村居民居住條件和提升生活品質的目的。

（六）引進“村”計劃人才

在鄉村振興背景以及“五級三類”國土空間規劃體系下，村莊規劃作為鄉村地區的詳細規劃，重要性凸顯[4]。在農村的規劃工作開展的過程當中，與城市進行規劃相比，難度較大，由于受到不同程度實際因素的影響，農村規劃工作的展開和實施難度較大，這時就要注意引進人才，完成計劃的編制。在實際工作中應注重引進高素質的鄉村規劃師來承擔相應任務。引進“村”計劃人才，完成村莊規劃，規劃設計人員要有從事農村規劃方面的經驗，在促進農村有序發展和保護生態先行的思路下，完成規劃編制工作，降低規劃編制中不適應性。同時還應加強對鄉村居民日常生活方式以及傳統文化習俗的調查研究，并結合現代信息技術進行分析和處理，為制定科學有效的村莊總體規劃提供依據。基于村莊差異性，采取實用的編制模式，規劃設計人員要仔細研究村落個體差異性，運用差異性規劃方法，實現多規合一建設思路。無論在什么時期，村莊規劃工作都要跟上黨的決策，在這一階段完成模式探索，要以國土空間規劃為工作思路，農村建設之路實行多規合一，特別是基層工作人員，把政策和執行有效地結合在一起，完成新時期中國農村發展的重大使命。在實用性農村建設背景下開展工作時，面對在空間資源治理和保護思想之下，著重對農村進行土地規劃、資源規劃和生態資源規劃是一項基礎性的工作任務，由有關部門牽頭，做到整體和可行的編制模式探析，科學標準化地使用資源，完成生態管理和科學規劃，最終達到國土空間規劃引領農村建設的目的。

結論：總之，在國土空間規劃環境下建設實用性村莊規劃編制體系對于農村發展和全社會發展規劃起著決定性作用。在新時期我國社會主義現代化建設過程中，土地是最基本也是最為核心的資源之一，因此為了實現農業經濟與生態環境之間協調可持續發展，相關部門應重視并加強實用性村莊規劃工作。但就實用性強的村莊規劃現狀而言，這里面還存在著不少問題，有必要結合這類問題，探索出相關解決策略，優化土地分類，保護好鄉土文化，確保村莊規劃實用科學。