“三線一單”生態環境分區管控體系構建分析

張茜

貴州省貴安新區生態環境局

實行“三線一單”以深入強化生態環境治理和改善環境質量為目標，建立健全其生態環境管理體系構建，對推進區域經濟高品質的發展和高水準維護，提高生態環境建設體系和治理水準有著極其主要的作用。

一、“三線一單”生態環境分區管控體系的創建現況

（一）管控體系的創建歷程總結

從20 世紀90 年代，國家開始研究大氣、水、自然生態的環境功能區劃劃分，這也是“三線一單”生態環境分區管控制度的探索階段，國家開始逐漸意識到體系綜合的必要性，我國開始研究國家生態功能行政區劃分和重點生態功能區；同時把各種最主要的地區集中劃分劃定為生態環境敏感區，并對其實行全面管控。近些年來，國家進一步地把生態紅線和各個因素區劃的優點組合，不斷研究展開關于城市生態環境的整體規劃和生態功能區劃的試點工作。同時結合“三線一單”的試點工作，生態環境相關部門帶領編制了關于“三線一單”的技術細則。此外，還頒布了其編制技術標準、數據標準等相關文獻，逐漸創建完善的技術和管理體系。

（二）管控體系逐步形成

當前，我國生態環境的分區管控體系已經逐步形成，由四大體系組成，分別是成果、管理、技術和運用體系。成果體系，具體來講是一套成果數據庫、一套生態環境的分區管理方案、一套其準入清單和一套基礎的地理底圖數據庫。首先，一套基礎的地理底圖數據庫可以對自然生態環境的情況予以全面摸底，并予以規范化、矢量化解決，形成一套方位正確、坐標系一致、界限清晰等維度的數據庫。完成了每個環境因素功能劃區、生態環境質量監測網、各種保護地等的空間化和智能化，為數據信息的共享和智能決策夯實基礎。而生態環境的分區管理方案，是涵蓋了自然生態、環境、土地的自然生態環境的分區管理方案。這套管理體系里包含自然準則、銜接城市邊界的氣、水、土地、自然分區的管理防范，細致化到土地的斑片尺度，同時還包含一個貫徹到監控斷面和管理單元的環境品質目標等的要求，以及創建了關于各種資源的管理體系，例如對于水資源、土壤資源等的強度、效能和環境管控方法，同時還創建了一套關于引領城市高品質發展的環境管理單元，其單元精準度達到了鄉鎮標準。而成果體系中的一個分單元的多角度的自然生態環境的審批清單也是市場準入清單。其根據環境管理單元，統籌考量到生態紅線、界線、上線的標準，連接每項法律法規及相關政策文件，進而提出了空間結構限制、資源使用率、環境隱患預防、顆粒物排放管理等四個層面的準入標準。成果體系中的“三線一單”第一次完成了生態環境保護工作的體系化、空間化、數據化組合，創建了其成果信息的共享系統平臺。一套致力于多個服務對象的成果數據庫，已完成了各個城市自助查詢的服務以及滿足了全國一張地圖的展現。我國的省市區已經完成了基礎支撐平臺的建設，并陸續研發了數據信息管理、查詢服務等業務板塊。此外，四個體系中的技術體系愈加成熟。其在傳承過去各種機制成熟技術方式的基準上，管控技術體系展現出細致化水準及集成程度越來越強的特點，從生態保護范圍、大氣環境質量范圍、水環境范圍到土地污染防控以及海洋環境范圍，逐步確立了一個海陸統籌涵蓋全要素的相關技術標準體系。而四大體系之一的管理體系也在逐漸地完善。對于“三線一單”的法律確認，國家對于其實行的法律保護不斷加強，同時其他省市地方也進一步確認了其法律地位。同時根據國家頒布的相關管理性的文件，創建了上下聯動和積極響應的工作制度，強化主體責任。國家層面由相關方面的顧問小組把控目標、專家小組審核把關；省級層面由包保組專家等從不同維度做好技術幫扶，全面推進體系構建工作；市級層面全面參與“三線一單”的編制、頒布和運用工作；各縣區的分工交給地方相關部門自由裁量。除此之外管理體系中動態信息管理和跟蹤評價制度初步形成。大致明確了及時更新、動態優化有效結合的制度，并提出了首批試點省成果更新修改的準則和要求、程序與標準。對于依法依紀事件及時更新，對于五年內由于國家和地方發展布局、生態紅線、生態保護區和自然環境品質目標修改，必須予以更新的，需要由各市區提出更新申請，經過專家評審后更新。初步確定跟蹤評估價制度，同時按照相關要求，由各省組織定期開展評價工作。最后是運用體系持續擴展，這個體系以生態紅線及其空間保護主要自然環境家底。把沒有引入到生態紅線的要素主要區和極其主要的區域、自然環境的敏感區域以及十分敏感的區域、各種保護地、河湖緩沖地帶，及主要的草原、林地等歸入生態紅線，把對保護生態安全有關鍵作用的綠色走廊也納入保障。此外運用體系還以環境品質底線幫助打贏環境治理攻堅活動。對于違法違紀的單位進行專項整治，有效指導受損害的優先保障單元的生態環境修復。根據共享應用系統，支持觸及到項目結構、安全距離等環境信訪投訴處理，擴展智能環保的內在和延展，同時這套體系還以資源使用上線創建資源和生態環境的響應鏈以及以自然生態環境準入清單為提供生態環境嚴謹化管理的標準。其中自然生態環境準入清單通過連接原有的相關管理標準，匯集了“三線”的成果，堅持環境功能及效果導向，制定涵蓋空間準入、廢氣排放、環境隱患、資源使用4 個層面，并將其共通性和個性有效結合的生態空間準入清單，是生態環境管控的主要工具書。一方面支持自然環境管理工作的嚴謹細致化、落地化，另一個層面，確認了對產業的約束條件，是各種建設開發活動的科學指南。

二、“三線一單”生態環境分區管控體系建設面臨的主要問題

（一）管理體系不完善，生態環境建設效用有待提升

“三線一單”的設計理念是增強生態環境根源防御，支撐區域經濟高質量發展，雖然各地方政府將其放入相關法規中，但是沒有進一步詳盡的規定，導致實際應用缺乏統一標準。同時由于我國各省市區政府的分工形式不同，致使各地方成效差距較大。并隨著我國各項規劃的相繼發布，“三線一單”正面臨不同規劃間的符合性兼容問題，但當前對更換調整的規則還未確定，地方在實行更新修改時缺少明確的技術規范，特別是對調整的相關內容、流程、主體、次數等仍然在很大的變數，或許會影響成果品質。

（二）系統技術需要改進

生態環境的劃分方式連接難度大。其一，規建及自然資源部門對于“三區三線”及“三線一單”在設計時期都觸及了生態紅線和生態用地，其兩者對生態用地的劃分技術渠道、管控制度有一定差別。其次是落地應用效果有待加強，缺乏從自然環境層面出發的全面研究分析，不能高效支撐管理部門的決策支持。此外，污染防控單元劃分方法也還未統一，過去的劃定方法更傾向于對主功能區的規范，能夠確保成果的平穩性，具有比較清晰的承擔主體，但需要依靠“三線”成效，不及一張圖應用方便。最后是自然環境審批清單準入特點體現不足。從原有的成就來看，自然環境審批清單中除了空間結構約束需求外，污染排放管控、資源利用率等要求“準入”特點不顯著。因此，因為污染防控單元界定標準的原因，易造成治理要求和標準錯位，同區域環評互為參考等問題比較明顯。

（三）實行運用的制度和途徑不夠清晰

環境品質原則發揮的效果有限?！叭€一單”在縮減比例、計算容量、污染排放清單等層面的工作量較多，初步建立體系化提高生態質量的工作途徑，但當前發揮效果的仍然是僅限于分區管控。一些地方運用依然停在環境評價體系內部，僅限在籌備環評、環評報告的規劃符合性分析和結構限制等層面，對兩者實施支撐不夠。此外，應用保障機制仍未全面完善。當前各地方針對“三線一單”的詳細運用方向仍處在研究階段，還要在管理制度方面增強設計，同時結合本地開展監控評審也需進一步落實。

三、“三線一單”生態環境分區管控體系構建策略

（一）建立健全管理機制

首先全面推進把其納入國家和當地立法。在全國范圍確認其法律地位，同時，圍繞我國相關法規對自然生態環境的分區管控計劃，以及其準入清單的相關要求積累經驗，為“三線一單”力爭更多的合法地位，確定處罰力度和執法流程。其次是完善數據更新和按期調整制度。研討制定“三線一單”更新修改工作規則，除了依法依紀信息更新的情況外，對可能會減少生態保護需求的優化調整行為嚴格把關。同時創建跟蹤評審制度，出臺其跟蹤評審管理手段，利用跟蹤評審加強地區、流域及海區的群防群控。最后，創建獎懲制度和生態賠償制度。全面運用跟蹤評審結果，研究創建獎懲制度。推進各省縣市區有效結合本地生態環境的分區管理方案的劃分狀況，嘗試研究納入生態賠償制度，同其他的生態賠償規定合力推進，形成誰治理，誰受益的良好現象[1]。

（二）建立健全“三線一單”的技術體制

首先擴展“三線一單”的技術體制深度。它的最大特征是基準性、體系性、空間性、長久性和可變性，應該隨著生態保護工作的最新規定和具體工作的策略更新而持續的迭代更新。比如在當前碳達峰碳平衡的政策下，“三線一單”要有效結合國家碳排放政策，以及地方碳平衡計劃方案，研究展開“三線一單”協作推進碳排放探究工作，把減污降碳協作管理的目標融到生態環境、水及氣的空間品質原則目標及分區管控、碳上線指標管理等層面，逐漸摸透“三線一單”協作推進碳排放技術途徑。其次是增強其較弱環節的技術探究。不斷深化生態環境劃分和審批清單編制的相關技術要求，和環境管控單元的劃分或改進的技術關鍵點。強化資源利用率的技術途徑探索，深化資源類和自然環境類機制間的有效連接。加強對相關生態區域薄弱環節的探究。進而明確自然生態環境審批清單的編制要求，全面體現根據自然法則確認的空間資質要求和根據產業特點確認的范圍、時效要求。最后是加強跨省地區流域協作管理。全面運用重點地區、流域的“三線一單”合成工作成就，突出協作管控、共同治理的準則，增強其統籌連接工作，加強地區、河流流域及海域的防控機制，為輔導相關省區持續優化自然生態環境的分區管理體制提供保障[2]。

（三）擴展運用體系

首先推進高水準的保障。不斷推進“三線一單”成效數據的資源共享，支持水、空氣、土地等范圍的工作，合力治理污染。對于違法違紀、不符合要求等現象加速整改，做好追蹤評審、監督考評等。其次是引領高品質的發展。不斷強化“三線一單”在重點項目選址優化、城市規劃建設、優化產業結構等層面的效用，推進新老動能變換。全面研究根據生態、水、空氣等資源空間承載能力的產業轉型的運用形式。做好有效支持環評管放的服務變革。擴展“三線一單”的信息共享數據的科技化決策支持的業務模塊設計，支持系統中環境評價的智能化審批和檢查，支持群眾和企業查找信息，提前判斷規劃開發行為的外在影響。借鑒相關省市的成功改革案例，探索運用“三線一單”的成就支持環評范圍的改革創新。最后是完善運用渠道和制度。加強生態環保體系對生態紅線、資源利用上線和環境質量底線的了解和運用，進而從機制體制方面逐漸研究形成一套“三線一單”同各項制度連接或共同發力的工作體系。

結束語

綜上所述，“三線一單”生態環境分區管控體系構建，要以改善環境品質為中心，有效結合當地的戰略定位和產業布局，從空間結構指導、污染物排放、環境危機防控等層面，對于不同類別管理單元提出差異化環境的準入條件。“三線一單”的運用，在城市建設開發中必須將其作為主要參考依據，運用其成果加速環保整治，改進環境品質。同時利用“三線一單”的業務管理系統，為項目在銜接運用、監督等層面發揮政策引導和建設空間管理的作用，為省市區的高品質發展提供主要支持。