開展政策性森林保險推動林業可持續發展

劉建華

陽朔縣森林資源保護站

林業是經濟的重要基礎，為我國生產生活的各個領域提供原材料，調節氣候，保護水資源，可以說林業在防風防沙等環境保護措施中發揮著不可替代的作用，森林資源是人類賴以生存、生存和發展的重要組成部分，是人類賴以生存和發展的基礎。為保證災害后森林資源盡快得到恢復，使其發揮出最大的生態效益，提高林業的經濟效益，就必須實行森林保險制度。當前，我國林業保險的發展還面臨著諸多的困境與問題，亟待完善的保險政策與監督制度，增強服務意識。然后，對廣西開展林業保險工作所面臨的問題進行了分析和研究，并提出了相應的解決措施。

一、政策性森林保險發展史

隨著全球環境的變化，森林發展越來越受到重視，森林保險在海外的發展也相對成熟。在借鑒國外經驗的同時，我國的森林保險也越來越受到重視，保險業在短時間內發展迅速。森林保險是森林經營者在森林發生意外災害時，為減少經濟損失而采取的一種保護行為。森林經營者與保險公司簽訂一定的協議，形成合同關系，受法律保護。自然災害對森林造成巨大破壞是不可避免的。為了減輕由此造成的經濟損失，森林經營者決定為森林投保，森林保險行業便由此出現。1982 年，《森林保險條款》正式出版，成為我國第一部森林保險國家條款，森林保險試點逐步實施，并逐漸完善。隨著這項事業的蓬勃發展，我國已為超過133.3 萬公頃的森林投保，更好地預防了森林災害所帶來的經濟損失。在這種情況下，國家高度重視森林保險，并以此為契機，將森林保險納入國家政策性保險的范疇，構成了真正的政策性森林保險。2018 年，財政部和中華人民共和國銀行保險監督管理局《關于加大政策性農業保險扶持力度支持深度貧困地區脫貧攻堅的通知》，進一步降低貧困地區森林保險份額，減少貧困家庭繳費，提高保險金額。2019 年，引入了商業森林保險制度，發布了森林保險桉樹損害賠償技術規范。

對于政策性森林保險，種植人員、林業生產大戶以及林場組織等都可以自行投保；保險人向被保險人提供保險信息，為了明確賠償范圍和金額，被保險人應簽署一系列協議，并向村委會和社區公布。申請人應當如實提供林業生產管理的基本情況，主要樹木類型、年齡等等，解釋森林資源文件及其周圍區域的明確界限：調查和確定損失、提交賠償材料和賠償要求。基本上，保險公司應在24 小時內進行現場損失評估，填寫完整的責任確認書，確認損失金額，并編制調查報告。如在評估過程中存有爭議，雙方將通過協商解決。協商不成的，應當提交保險單約定的仲裁委員會仲裁，或者依法向人民法院提起訴訟。

二、政策性森林保險的特點

（一）涉及范圍大

事實上，森林種植管理無論是天然的還是人工的，一般都具有大規模的特點，這也就導致了森林保險的覆蓋面也很廣。一旦發生火災、病蟲害等災害，相鄰周邊林地也會受到一定影響，容易造成巨大的經濟損失。此外，樹木的種類很多，不同的種類有不同的市場價值，有的還具有附加的生態價值，一旦發生森林災害，保險公司無法準確確定損失財產的價值。林業的這種獨特的危險性質使得正確制定適當的補償計劃更加困難。

（二）林木價值難以預測

政策性森林保險的出發點是使被保險人在森林受損后獲得一定的保險賠償，并具備完成林糧保護、森林恢復和森林數量保障的能力。他們的目的是補償災難損失，與其他森林保險不同，其他森林保險側重于補償經濟損失，而政策性森林保險側重于保障森林恢復，即造林成本。在實際災害中，與需要保護的森林面積和樹種密切相關，但不要求樹木在實際災害中失去價值。

（三）沒有明顯的保險收益

公益林保險由國家財政補助，由林業部和鄉級人民政府共同購買。便捷安全，公益林多為自然混交林、竹林等，防火、防蟲能力較強，災害危險性較小，造成的損失也較少。商業林業保險僅獲得80%的政府補助，其余的費用則是由投保人負擔，林權擁有者必須自愿參加，工作難度很大。此外，商品林多為人工林，災害風險大，容易造成大面積災害和嚴重損失，并且樹木生長周期長，種植人員需要長期投入保險費，但沒有明顯的保險收益，間接導致了森林保險難以普及。

三、政策性森林保險的不足

（一） 缺少法律法規的保障

只有在國家政策的扶持下，在法律的保障下，才能得到更好的發展。但是，到目前為止，還沒有關于森林保險的專門的法律規定。以國家政策為基礎的森林保險體系，不以法律為依據，而以政策為依據。林業政策的執行缺少法律保障。我們應該加強對森林保險的立法，并制訂相關的法律和規定，把政策森林保險制度納入到一個法制化的系統中。

（二）監督力度不夠

當前，國家正通過政策、財政補助等方式，大力扶持林業保險的發展。有些保險公司為了獲取更多的經濟利益和其他因素，必然會采取各種不實的手段，對保費補貼進行挪用、擠占和騙取。此外，由于政策的森林保險受益者較多，而多人多部門對補助資金的套取又造成了保險監督管理的難度。目前，我國的政策性森林保險還處于起步階段，保險監管部門還沒有充分發揮其應有的作用，因此，我國的林業保險監管體制還有待于進一步地探索與完善。

（三）監督管理問題

目前，我國的森林保險監管主要由銀保監會進行。從歷史上看，銀保監會主要側重于商業保險監管。商業保險是基于利息的保險。政策性森林保險和商業保險具有不同的目的和管理理念。對于商業保險，監管機構應考慮保險公司的利益，但也應保護投保人的利益，并追求兩者利益的平衡。對于政策性森林保險，監管期該區的主要任務是將其作為政策加以推廣，以實現最終政策目標。性質、目標和理念不同的兩家公司由同一部門管理，這必然會導致多方面的沖突，這將阻礙政策性森林保險的順利發展。

（四）缺乏農業巨災保險項目

近年來，中國許多地區發生了嚴重的洪澇災害、遭受干旱和其他自然災害。種植人員收成減少，損失慘重。然而，中國政府尚未建立分散災害風險的機制，各級政府也沒有特別的財政補貼。當災害發生時，保險公司的賠償通常是今年收到的農業保險費的10 倍以上。因此，面對保險公司的負擔日益加重，保險合同無法履行。因此，風險分散和農業保險的可持續發展是重要問題。

（五）投保的積極性低

有者都是農民，在森林生產過程中，由于缺乏以市場為導向的原料生產活動，森林生產與經營風險意識不強。同時，由于受其他保險公司的影響，他們對自己所購買的保險產品缺乏信心。另外，由于林產品并非農民的主要收入來源，農民的投保意愿較低，沒有政府林業主管部門的全力支持，保險公司無法享受森林保險保障。

（六）承保到戶更困難

森林財產證書是森林保險保險的重要依據。但考慮到目前的林業狀況，林權制度尚未完善，許多偏遠地區的森林權歸屬問題尚未得到充分解決。林權不動產證書的發放率不高。大多數種植人員沒有自己的森林產權證書。若林權歸屬無效，那么種植人員將不具備購買森林保險的基本條件，保險將難以實施，未能購買不同類型的保險也將直接阻礙政策性森林保險的推廣。

四、推進廣西政策性森林保險的建議

（一）加強政策性森林保險的宣傳力度

因此，要使政策森林保險得到有效的推廣與應用，就需要各級政府對其進行積極而又有力的宣傳，以切實提高林農參加森林保險的積極性。一是對森林資源保護的意義、有關法律、法規、森林保險的政策、森林保險的適用范圍、對補償過程的影響以及對后期可能產生的經濟影響等問題有一個清晰的認識。二是通過對林業生態環境、經濟效益、社會效益等方面的廣泛宣傳，提高林農及社會對林業的重視程度；很多縣都使用了有線電視、廣播和其他媒體在重要的會議和地方民族節日上大力推廣政策性森林保險，效果就很好。三是充分發揮村級地方組織作用，積極動員農民參加政策性森林保。

（二）制定配套的政策法規

為保證林木保險的順利實施與推廣，必須從廣西林業的實際出發，以林業法制為依托，積極制訂具有地方特色的有關法律，以落實原則、保障范圍和管理權限；為適應我國市場經濟發展的新情況，必須從立法、司法、行政等方面著手，進一步健全和完善我國的森林保險制度。推行政策性森林保險，并構建保險法律體系，將政府在森林保險中的功能與作用發揮到最大，對森林保險的行為主體進行規范化，以避免國家對森林保險的主觀性與盲目性，使森林保險的合法運作得到規范。

（三）強化有關部門的協作配合

加強多層次合作，建立相關組織合作工作機制，以政府為基礎，明確有關部門的責任與角色，按“協同推進”的原則，保證廣西林業保險工作的成功開展與可持續發展。為了保證合作機制能夠順暢地運作，保障各個利益相關者的權益，維持市場秩序，林業部門應該在現實條件下，充分發揮自己的專業特長，主動為保險主體提供技術支持和基礎信息，提供保險主體的財政部門必須嚴格執行財政制度，及時撥付補貼保費并專款專用。

（四）完善多層分散的風險分散機制

為了確保森林保險的可持續性，有必要建立分散災害風險的機制，提高分配風險、分擔損失和應對災害影響的能力。作為災害風險的核心框架，考慮到“財政支持和多層次設計”、保險機構的災害風險基金、國家再保險支持，通過不斷審查自治災害基金和中央災害基金的層次結構并實施靈活的災害基金所作的精準報告。

（五）推進數字化改革，提高管理服務水平

數字化改革是現代經濟社會高質量發展的重要途徑。制定森林保險方案，修訂基金，實現機構核保、查災、理賠全流程數字化，是提升森林保險管理和服務水平，推動森林保險高質量發展的重要保障。一是建立詳細的林業記錄數據庫，全面記錄歷年森林的基本情況、災害損失、索賠等信息，為科學計算森林災害發生的頻率、風險等級、災害等級和長期平均損失率提供數據和技術支持。另一方面，電子地圖可以實現森林到戶，解決個體農戶數量多、數據不完整等問題，推動林業經營者網上投保、手持投保，降低保險機構保險合同成本，實現森林保險科學管理，借助衛星遙感、無人機遙感、地面查勘等手段優化損害賠償處理，提高理賠效率。

（六）拓展補貼方式

財政資金通過對森林保險的直接補貼，補貼林業經營者的保險費用，從減輕需求方保險負擔的角度推動森林保險的廣泛開展。有學者認為，這種財政補貼方式比較單一，沒有形成有效的激勵機制。通過國際經驗，可以探索提供森林保險，補助保險機構運營費用，通過間接補貼的方式提供財稅信貸優惠。從降低供給側運營成本的角度，可以支持保險機構加大對森林保險的投入，創新保險產品，科學確定保險費率，積極提升服務水平，最終提高森林保險市場的有效供給。同時，財政資金給予適當補助，幫助動員基層林業部門建立林業檔案數據庫，發展風險部門，提高積極性，保持森林保險高質量發展的良好基礎。

總結

只有森林經營者熟悉政策性森林保險，了解其發展意義，主動為自己的森林提供長期保險，才能確保政策性森林保險的長期可持續發展。作為國家大力支持的行業，它正處于探索和發展階段，做好政策性森林保險，即國家森林資源保險，有助于保護森林生物多樣性，維護生態安全。