中國實現鄉村振興戰略面臨的痛點及其化解路徑研究

摘 要：鄉村振興是我國的發展戰略，逐步實現農業機械化、走農業現代化之路已成為必然。但由于我國人口眾多、情況復雜，地域差異大，尤其是隨著我國經濟的發展，城鄉差異日益擴大，加上農業加工業和服務業等產業形態發展滯緩，致使農村人口大量外流，一些地區出現了土地拋荒的現象。為此，政府部門需要做長遠規劃、分步實施，在條件成熟的地區先行試點而后逐步推廣，擴大覆蓋面，從而實現鄉村全面振興的目標。本文從農業發展面臨的困境入手，闡述了我國農業必須進行根本改革的必要條件，并進一步提出政府要進行長期規劃和制度設計，確定近十年應采取的必要策略，通過各個區域的振興達到全面振興的目標。

關鍵詞：鄉村振興；痛點；化解路徑；農業現代化；制度設計

本文索引：陳友華.<變量 2>[J].中國商論，2023（14）：-036.

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）07（b）--05

隨著工業和服務業的快速發展，我國的經濟水平大大提升，實力快速提高了。但是，對于擁有14億人口的大國來說，農業仍然是國家發展的根基，歷屆政府都非常重視我國農業的發展問題。2004年至今，更是連年發布以“三農”（農業、農村、農民）為主題的中央一號文件，一再強調“三農”問題。2021年3月13日，國務院發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，提出將在未來5年內繼續堅持農業、農村優先發展，增強農業綜合生產能力。然而，由于我國農業一直處于粗放型增長態勢，尤其是有關體制和機制不夠健全等方面存在諸多問題，嚴重制約了農業的進一步發展。

對于“三農”問題，國內外有諸多學者進行了較為廣泛而深入的研究，并有不少研究成果，且為我國有關部門采用。但由于我國的“三農”問題牽涉面太大、“積重難返”，解決難度極大，無法采用傳統手法加以解決。為此，我國必須群策群力、高屋建瓴，制定長期發展戰略和有效的策略，并痛下決心進行大刀闊斧的改革，走農業現代化道路——通過高新技術的投入即機械化、自動化、智能化及集約化、精細化等手段發展現代新型農業，提高農業的技術含量和農產品的質量及其附加值，通過“品牌農業”和“智慧農業”的建設，實現鄉村的全面振興。鑒于現有研究成果的一些局限性和滯后性，本文基于我國當前的農業形勢和未來農業發展的趨勢，剖析長期困擾“三農”的局面，重點探討破解之策，以期實現我國鄉村的全面振興。

1 當前農業發展面臨的困境

眾所周知，我國人口眾多，人均耕地面積少（不到世界平均水平的1/2，不到1.4畝，有些地區不足0.5畝）、耕地質量較差、基礎設施不完善，導致農業生產率較低、糧食自給率不斷降低。另外，隨著我國經濟的發展和城鎮化的推進，城鄉差距進一步擴大，致使不少地區出現了農民棄耕進城謀求發展的局面。當前，農村地區的人口出現了嚴重的“分化”情況：（1）進城做生意（商人）或進廠工作（固定工人）或做網商或成為“創客”（即創業者）之人；（2）在城市或縣城打“短工”“散工”者，即無固定工作和穩定收入之人；（3）留守農村者。從近十余年的情況來看，農村的人口已經急劇減少，尤其是青壯年勞動力大大減少，導致廣大農村地區缺乏勞動力，有些地區還出現了并村合鎮和并校的情況。隨著城市功能的提升和城市經濟的不斷發展，城市對年輕人的吸引力越來越大，進一步加劇了農村地區的人口外流現象，未來必然會出現農業“用工荒”，進一步加速農業生產的萎縮和農村地區的衰敗——民房破敗、農田荒廢，村莊逐漸消失。

在談到我國現代農業的發展問題時，特石生態科技有限公司董事長韓農認為主要面臨“六大”困境，其中包括：（1）產品有產量卻無品質；（2）農業比較效益低下；（3）農作物品種的多樣性加速消失；（4）食品安全問題頻發。要想實現轉型升級、走現代化發展的道路，則存在“五大”困局：（1）農業的標準化水平不高；（2）農業的規模化和機械化水平不高；（3）農業的信息化、互聯網化水平不高；（4）新型農人缺失、農業技能不高；（5）農業領域的金融和風險防控能力不足。本文認為除了上述痛點以外，還存在以下問題：（1）農業資源浪費嚴重，土地的實際利用率及其效率不高。（很多地方）因勞動力外流現象嚴重，致使許多土地拋荒，而留守老人因身體等方面的原因無法從事農業勞動。雖然有些地區的一些土地被農業個體戶承租了，但其投入極為有限和技術含量不高，致使產值很低。（2）糧食安全和環境污染問題日益嚴重。農民為了增產增收，不得不依靠大量使用化肥、超量使用農藥等手段達到目的，由此加劇了土壤的板結程度，導致肥力、土力下降，同時造成了對環境的嚴重污染和食品安全問題，影響了農業的可持續發展。（3）農產品的種類相對單一、品質較低，影響農業的高質量發展。由于絕大多數農民的文化水平不高、不懂農業技術，只能墨守成規種植水稻、高粱、玉米等相對穩定和有把握搞好的傳統農作物，不敢輕易嘗試種植新品種、搞新型養殖業，而國家在這方面的引導和扶持政策不足，致使農業方面無法獲得創新性的發展。

2 “三農”問題有望解決的條件日趨成熟

2.1 科技發展的必然和已然

從發達國家農業發展的狀況與趨勢及我國中央政府的決策來看，我國的農業必然朝著以下方向發展：（1）農業的現代化是實現鄉村振興的必由之路，這是未來農業發展的必然趨勢。美國、德國、法國和日本等發達國家普遍采用了現代農業機械和信息技術進行生產與管理，實現了現代農業的高質量發展。隨著經濟的發展和技術的提高，我國的農業實現機械化、自動化、集約化、信息化已成為可能和必然。無人飛機、無人插秧機和無人收割機等逐步投入使用，高科技種植大棚和育種實驗室也逐漸多起來。它們如同“智能工廠”，只需依靠有關技術及設備即可進行操控，自動控制大棚中的一切東西，包括溫度、濕度及農產品的生長速度、養分和甜度等。另外，網絡營銷成為高科技農業企業的主要銷售方式，產品的定制生產（定量生產）和定點銷售及定區配送都能輕易做到。（2）經營主體日益企業化和多元化。隨著經濟和技術的發展及未來農業發展的需要，農業經營主體將出現重大變化，逐漸分化為大農場化（農場主）與小農戶化（精細化，即專業農民）。小農戶是我國農業生產的基本組織形式。所謂“大農場化”，就是由政府出面，協助有資金、懂技術的農業公司以土地流轉等方式收集土地進行專業化經營；而“小農戶化”則是讓有興趣、懂技術的農戶來發展精致農業和特色產業。換言之，就是今后將逐步把分散在單個家庭的土地加以集中，即“化零為整”，將其轉包給有能力的農業個體戶或農業公司進行經營。（3）未來的“農民”將被重新定義。他們像同城中的“工人”一樣，屬于農村“工人”，是一種“職業”（即“職業農民”）。不久的將來，農民也會像工人一樣面臨著“下崗”的情況；而“農業”則成為一個行業，擁有各類公司與“工廠”，其中的各個環節逐漸變成不同的“工種”。其中，一部分人成為“新農人”，即“新型農民”，包括農大或農校的畢業生和一些有一定知識和技能的農家子弟，以及一些回鄉創業的當地人（包括“鄉賢”），甚至有一些到農業公司就業成為“農業技術員”和程序操作員的市民。

2.2 農民不再執著于承包的零星土地

隨著我國經濟的快速發展和城鎮化建設道路的持續推進，“三農”問題有望解決的曙光日益呈現出來。有些農民及其子女通過進城做生意或打工等途徑賺了一些錢，其中有不少人在城市或縣城購買了住房。有些人將自己承包的土地委托或轉包他人耕種或轉租給企業使用，有些人雖然還親自種植作物，但其目的已轉為僅供自家人食用。可以說，現在的農民不再像從前那樣高度依賴幾畝薄田了，多數人有事或無事都愿意在城市逗留，尋找打工的機會，即便是做“短工”“散工”，致使有些村莊逐漸變得荒無人煙了，即便只剩下“留守老人”（包括因年齡增大而回到家鄉的“第一代農民工”），他們因年老力衰已無力再從事繁重的農活了。很多地方由于環保或搞鄉村旅游開發等而被禁止了，致使當地農民的收入來源變少。另外，由于孩子讀書（讀高中和大學）、或到城市工作需要購買住房，以及出于對生病和養老等方面的考慮，不得不選擇外出謀求發展。人口的嚴重外流導致當地中小學招生更加困難，校舍荒廢。為此，不少地方出現了學校撤并、村委會合并的“合村并點”“并鎮”情況，進一步加劇了人口的外流（其中包括教師和學生的外流）和土地的撂荒。

從好的方面來講，這些情況的出現為土地的流轉和今后的集約化生產創造了較好的條件。由于就業渠道的增多和收入的增加，現在的農民已經不再依賴自家當前所承包的那幾畝土地，有些人開始甘愿放棄土地承包經營權，成為“新市民”。隨著戶籍制度的改革，中小城市落戶限制逐漸放松，今后會有更多的農家子弟到城市落戶。今后人地分離、人戶分離現象會日益增多，由此為實施“三權分置”改革（即土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權）、讓農民甘愿退出土地承包制度（有償退出）創造更加有利的條件和社會環境，為徹底解決“三農”問題奠定基礎。

3 化解農業困局的路徑

如前所述，廣大農民由于所承包的土地非常有限、所得收入極低、無法依靠這些土地實現致富夢想，但又因有后顧之憂而不敢輕易放棄所承包的土地。另外，國家為了確保糧食安全、提高農業產量和質量，則需要集中土地，以便實現機械化、集約化生產，逐步實現農業的現代化，但又不能強行收回農民手中的土地承包權。如何解決這個棘手的重大問題呢？2020 年5月頒布的《中華人民共和國民法典》（2021年1月1日正式施行）明確規定，承包期內發包人不得調整承包地（第336條）和不得收回承包地（第337條）。同時，規定農民（即土地承包經營權人）可以自主決定依法采取出租、入股或其他方式向他人流轉土地經營權（第339條），有權自主開展農業生產經營并取得收益（第340條）。這是國家以法律形式確保承包土地的農民的權益。在此基礎上，推行農地“三權分置”改革，即采取集體土地所有權、農戶土地承包權和新型經營主體土地經營權分離的措施，通過明確權屬和利用市場機制來促進土地的合理流動和適當集中，以縮小土地過于分散、經營規模偏小的不足。同時，農業經營必須注重“統分結合”，適當擴大“統合”所占的比例。另外，大力推行“鄉村振興”戰略，就是要實現鄉村的產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。韓農（2018）認為鄉村振興需要解決“四有”問題：一是“有業”，即農業產業化；二是“有技”，即農業科技化；三是“有商”，即農業商業化；四是“有文”，即農業文明化。一言以蔽之，就是要增強農村活力，讓農業走上產業化、科技化、商業化、文明化的道路，構建完善的農業產業鏈，通過產業升級來促進農業的高質量發展。

3.1 制度設計

我國是個多民族、多人口、情況復雜的國家，所以必須立足國情和各地實際情況制定長遠規劃。總體來看，主要做好以下幾點的制度設計：（1）土地使用與管理制度。我國實施的是土地國有制度，除了承包給農民家庭的耕地之外，一些鄉鎮或村委會還保有一部分集體土地發展集體經濟，為此需要地方政府在土地的使用和管理方面統籌規劃，重新加以布局。另外，需要加強土地的有效管理，推動機械化、科技化和信息化的運用和技術水平的提升，以提高產能和質量，增強農產品的競爭力，并降低勞動力成本，提高生產效率。（2）農業生產和利益分配制度。需要政府部門制訂一套行之有效的農業生產分配制度（股份、合作社等），以扶持農村產業發展。2018年修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》更加明確規定：“允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”本人認為，讓承包農戶像以前企業改制時讓“工人”下崗一樣給他們一次性補償（并為他們繳納一定的社保金和醫療保險金，使之有保障）。（3）農業人才保障制度。加強農村教育，提升農業生產者的教育水平，并鼓勵和支持人才特別是農業科技人才和經營管理等方面的人才回鄉發展。對留在農村的、有一定知識的人，包括中老年人（包括婦女）進行技術培訓，同時吸收一些通過中考分流進入農校學習的農村孩子，努力使其成為既懂技術又會管理的“新型農民”（新農人）。（4）糧食安全制度。制定糧食生產和農產品種植計劃，確保糧食供應和農產品的數量（包括種類、產量等），不至于因自然災害的發生或外國禁止糧食出口而受到很大的影響。（5）農村景觀與環境保護制度。注重村落保護和農林景觀的保護與利用，進一步做好美化、亮化工作，提高農村的吸引力，以便今后發展鄉村文化旅游事業。（6）業態發展與產業聯動機制。根據本地實際情況，合理發展農產品加工業和農業旅游、礦業旅游、文化旅游，通過發展休閑農業（觀光農業）、休閑漁業、休閑牧業或森林旅游業來提高當地的人氣，活躍當地文化，推動鄉村經濟的振興。

3.2 戰略規劃

本人認為需要做好以下規劃：（1）逐步回收農戶自愿放棄的土地。可以根據具體情況嘗試采取“買斷”措施，即根據自愿的原則，將已經遷居城市、不愿從事耕作或無力進行耕作的農戶家中的土地收回使之流入市場。（2）積極培育農業經營主體。支持多元化的經營主體，進一步放開或擴大農戶經營權限，由其承包土地進行規模化經營。方式有：第一，“合作社模式”，由鄉或村統一管理土地，成立鄉鎮企業或村辦企業進行經營；第二，民辦企業承包經營模式；第三，混合模式，即“企業+合作社（+農戶）”“企業+村委會+農戶”“企業+家庭農場+”等形式。通過這些方式使土地逐漸集中連片，以便采用大規模的機械化操作和實現品牌化、商業化運作；第四、小農戶獨立經營方式。政府賦能賦權給小農戶，不加以干涉其種養的種類，注重引導和培訓，以培育現代農業發展的內生動力。（3）健全對退出“三權”的農民的社會保障服務。對因年老力衰和生病等原因無能力經營土地而甘愿退出“三權”的農民，當地政府應為其購買足夠的社保和醫保，使其“老有所依、老有所養”，不至于流離失所，無法生存；對于不愿意繼續承包土地的農戶，可以根據其就業情況參加職工基本養老保險，也可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。（4）建立和健全現代農業社會化服務體系。讓小農戶“牽手”現代化大農業，加快集約化步伐，使農業生產向規模化、專業化和精細化方向發展。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》提出，“促進小農戶和現代農業發展有機銜接是推進中國特色農業現代化的必然選擇。……扶持小農戶，引入現代生產要素改造小農戶，提升農業經營集約化、標準化、綠色化水平，有利于小農戶適應和容納不同生產力水平，在農業現代化過程中不掉隊”。（5）推動“三產融合”，促進“第六產業”的發展。通過工業和服務業的強勢介入，發揮“第六產業”（農業+加工業+服務業）1+2+3的作用，實現農業的跨越式發展。（6）逐步放寬市民進入農村的政策門檻。以后將逐漸允許城市居民參與農業經營活動，讓有興趣、有能力的人從事農業，讓其發揮長處，助力鄉村振興。

總體來講，就是將不利于實現農業機械化、現代化的分散的土地集中起來，并使單個的農民和家庭放棄土地，以便集中管理和進行集約化經營。同時，培育新型農業經營主體，以土地規模經營來推動農業現代化進程。

3.3 近十年應采取的策略措施

策略措施主要包括以下幾點：（1）重抓提高農業發展質量，堅定不移地推進質量興農、品牌強農。需要做好以下工作：一是制定農業生產標準和農產品標準，推進農業標準化，促進優質產品的生產；二是制定品牌戰略，支持創建農產品品牌；三是加強農業資源養護，確保農業可持續發展力。（2）大力引進和培育中型和大型農業科技公司。通過投入的現代農業技術和現代化的農業設備實現機械化和信息化，以做大做強做精農業產業。（3）積極引進和培育農業領域的“高精尖”科技人才。通過與高校、農業科研院所、農業科技發展公司合作，開展定點幫扶等方式，推動農業的發展邁上新臺階。（4）加大農業扶持力度，加強農業公共服務能力建設，建立和健全社會服務體系。為農業開發公司、農機、農技公司和小農戶提供農業信息服務、農業技術服務及初加工服務等，為小農戶引入現代農業要素，提高技術含量。（5）整合資源，培植新業態。利用本地傳統文化和農業特色或礦山等可用資源，積極發展特色休閑旅游業，為農民拓展增收渠道，也是為農民從農業轉向其他行業發展奠定基礎。文化和旅游部提出積極推進鄉村旅游發展，提升鄉村旅游產品建設和產業智慧化水平，推動鄉村旅游和農業融合創新發展，構建更具競爭力的鄉村數字產業鏈群。措施包括加強智慧化政策引導、做好鄉村旅游品牌培育、增強旅游產品建設及提升金融智慧化水平，在條件成熟地區與各方共建鄉村旅游產業數據庫，以推進鄉村產業融合發展和數字化建設。（6）進一步完善農業風險控制體系，提高農業保險廣度和深度（如增加險種、提高保險額度標準等），為農業的發展保駕護航，特別是針對個體的農戶和企業加強教育，讓其懂得如何利用金融工具來抵抗農業經營方面的各種風險，使之敢于擴大生產規模和研發新品種。（7）促進農村電商平臺技術和服務質量的提高，進一步擴大服務范圍。面向社會公開征集一批有能力、有意愿的互聯網企業、電商企業作為試點縣合作開展工程試點，推動電商、供銷、郵政、商貿的互聯互通。（8）采取切實措施，加快推進農村產供銷一體化能力建設。加快建立健全適應農產品網絡銷售的優質、特色農產品供應鏈體系、運營服務體系和有效的支撐保障體系，以確保農產品順暢銷售、優質優價。（9）因地制宜，逐步開啟“三權分置”和創新土地使用模式的試點工作。試點地區可以考慮地廣人稀、勞動力嚴重不足的地區，以便實現機械化操作，也可以考慮一二線城市工業、商業等都很發達的地區，因為他們的就業機會多、收入高，無暇從事農業生產，因此主動放棄土地的可能性更大。有四種模式可以嘗試使用，即“按戶連片耕種”“村組聯耕聯種”“土地委托流轉”和“新兩田制”，前兩者適應欠發達地區，后兩者則適應發達地區。

4 結語

本文從農業發展的困境入手，分析了農業進行改革的必要性及可行性，其中包括遠期規劃、近期策略措施和制度設計。從農業發展的角度來看，需要切實加強我國農業的產業化、市場化、品牌化、科技化、信息化建設，以實現價值鏈、產業鏈、供應鏈、利益鏈、生態鏈的提升。韓農（2018）認為未來的農業必然朝著商品的品牌化、農產品的冷鏈化、物流的現代化和農業的數字化方向發展，三大產業融合發展是大趨勢。其中，農業的產業化是鄉村振興的基石，要依靠農業科技使農業具有造血功能，并與工業和服務業融合發展，以帶動涉農服務產業和其他相關產業的發展。事實證明，只有通過高科技的投入才能解放農村勞動力，徹底改變農村的面貌和農業發展之路。為此，需要創建和逐步完善種養、加工、銷售服務體系，以促生新業態，進一步向觀光、休閑、養老、采摘、親子、文旅等價值延伸，從而實現全產業鏈或產業鏈上的多點增值。一方面，通過農業產業的發展，使更多的農業勞動力從農業的生產環節中脫離出來，轉移到其他環節當中，使之發揮更大作用。另一方面，重視人才，人才是鄉村振興的根本；加強城鄉聯動，讓城市反哺鄉村，使鄉村變得更美更富有，為市民更好地發展空間和休閑旅游環境。

在此需要特別強調的是：由于我國幅員遼闊，區域間資源稟賦、發展階段存在較大差異，“三權”對于不同地區的農民而言，其重要程度有很大的不同，要讓農民自愿（甘愿）放棄土地的承包與利益是非常不容易的。為此，需要慎之又慎，務必在保障其基本權益和生存生活需要的前提下進行試點工作和推行“三權分置”措施。促進規模經營及農業發展、保障農民的土地財產權利和防范農民失地，以維護社會穩定是我國農地流轉政策的三大目標。因此，農村、農業的變革是中國變革的核心，是中國實現民族復興的基礎和堅實保障。習近平總書記指出，中國農村改革主線是處理好農民與土地之間的關系。為此，需要各級政府部門高屋建瓴地進行制度設計、統籌兼顧、慎重實施，既不能因情況復雜而按兵不動，以至于錯失改革良機、影響農業的發展，又不能因為感到有必要而采取冒進措施，造成無法挽回的后果。可以分省市縣或鄉鎮村進行試點，在適合的地方首先實施，采用機械化逐漸替代農業勞動力，從而實現區域性的農業振興，在此基礎上進行推廣。當然，對于在局部地區進行試點所取得的成功經驗能在多大的范圍進行推廣，仍需進行深入研究。讓愿意退出“三權”的農戶退出，對不愿放棄的農民則要將其納入統籌范圍，使之都參與其中、都有盼頭。有農民參與的“鄉村振興”活動才是真正的“鄉村振興”。正如某人所講：只有農民都富了，農村才算富了；只有農村富了，中國才算富裕了。只有鄉村強，中國才會強。因此，只有實行“三權分置”等重大改革措施和鄉村振興戰略，中國的農村才有希望，中國才能實現民族復興的夢想。

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