鄉村振興背景下縣域農村防返貧體系構建探析

劉金煥 陳若愚

摘要：習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出“全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果”。報告對“三農”工作提出了明確要求，為農業農村工作者指明了方向，增強了動力和信心。在第二個百年奮進的征程中如何確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力，加快建設農業強國，建設宜居宜業和美鄉村，實現中國式農業現代化的奮斗目標將是新時代賦予我們的時代重任。按照2023年中央1號文件的要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧底線，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力，穩定完善幫扶政策建立健全防止各級各類返貧動態監測，建立防返貧治理的長效機制。所以，鄉村振興背景下防返貧體系構建將是重點研究的課題之一。文章著眼于防返貧治理的內在機理，以河南省平頂山A和V村防返貧治理的實然，重點關注地域、政策、能力及心理防返貧治理境遇，探索構建制度基礎、產業扶貧、監督機制等防返貧治理體系。

關鍵詞：鄉村振興 防止返貧 治理境遇 治理體系

*基金項目：河南省社科聯調研課題（編號：SKL-2021-2990）、河南省社科聯調研課題（編號：SKL-2023-2725）階段性成果。

一、引言

2023年中央1號文件對“三農”工作做出了明確部署。堅決守住不發生規模性返貧底線，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力，穩定完善幫扶政策。在全黨全國各族人民邁向第二個一百年的奮進征程中，要充分認識到，在中國式現代化進程中，只有守好“三農”基本盤，筑牢防返貧底線，才能全面貫徹落實黨的二十大精神推進鄉村振興不斷取得新進展。加快建設農業強國，建設宜居宜業和美鄉村。前進的號角已經吹響，在新的理念下，還要借鑒各地防返貧經驗，正確判斷防返貧治理的境遇，將防返貧的治理提升到鄉村振興的高度，構建防返貧治理體系。所謂防返貧是指在農民脫離貧困后，通過政府建立一系列新的防返貧機制措施，穩固脫貧人口的收入水平，確保脫貧人口不再因各種風險而返回到貧困的生活。防返貧有多種風險，主要的風險一是脫貧人口自身能力不足易導致返貧的風險，二是自然生存條件艱難導致返貧，三是長效的防返貧機制不完善導致返貧風險。除此之外還有疾病風險、防返貧機制風險、邊緣脫貧風險、虛假脫貧風險、自然災害風險等。

二、鄉村振興背景下防返貧治理境遇

（一）防返貧治理探索

平頂山A和V村貧困治理實然。A村是平頂山省級貧困村，全村1688人，有713名建有貧困戶檔案。根據調研及縣扶貧辦的資料整理，A村在2013年之后的八年間，貧困發生率從42%到1.42%，期間貧困村人口從160戶到8戶；貧困村脫貧人口從713人到24人，人年收入從1000元增加到10000元直到全部摘帽。有以上數字可見，五項指標治理成效顯著。其舉措主要表現在產業扶貧。比如投資興辦絹花車間；農副產品豬羊雞數量勢頭平穩；因地制宜關注村級特色支柱產業食用菌、高油酸花生等的發展；思想引領，本土企業家的返鄉創業創辦絹花和食用菌明星產業；免息貸款的提供；一系列舉措充分體現出激發扶貧主體的內生動力，使貧困治理情懷和公益性更接地氣。

V村是平頂山的國家級貧困村，根據調研及縣扶貧辦的資料整理，V村2013之后的八年間治理成效顯著，特別是2017年8月以來，脫貧攻堅面臨形勢嚴峻，但V村于2020年11月全部脫貧摘帽。V村共有人口2048人。備案貧困戶149戶，備案貧困人口的529人，貧困人口發生的比率25.8%。在基層黨委和扶貧第一書記的帶領下從村集體2017年的零收入到2019年的53萬元村集體收入，V村貧困率下降到1.38%。其顯著的做法：一是成立扶貧為標志的V村農產品銷售有限公司，用現代企業管理理念制定《公司章程》和規則；第四步提升村民的現代公司管理的認知，讓群眾了解現代公司運營中股權結構、運營模式、同時對財務管理、利潤分配也要有一定的概念；二是在調研的基礎上綜合研判V村傳統種植的“四大金剛”（即小麥、玉米、花生、紅薯）從經濟價值的角度對作物的種植要充分考慮經濟效應。在反復論證和村民協商的基礎上，科學的轉型種植“椴木花菇”。效益凸顯；三是在經過調研—頂層設計—種植轉型取得了200萬元銷售收入的實質性經濟效果，與此同時使村集體得企業利稅60萬元，上繳村集體超過20萬元，建檔立卡貧困群眾生活中有了兩項大的收入，其中投資收益超20萬元。授人以魚不如授人以漁的幫扶方式扎實了產業底子，同時在此基礎上有意識地培養致富帶頭人，只有以點帶線，以線代面鞏固脫貧成果，防止脫貧返貧；四是尋找新的發展項目，比如村級光伏發電、蒲公英茶種植公司項目。在資金的籌集上借鑒PPP模式的核心要義，多方施策，帶動貧困群眾穩定脫貧。

（二）鄉村振興背景下縣域農村防返貧的治理境遇

通過對平頂山A和V村貧困治理的探索，發現防返貧治理面臨的是多維貧困的客觀境遇。其重點是多措并舉實施鄉村產業振興。主要表現在以下幾方面（見圖1）

從圖1可以看出，鄉村振興背景下防返貧治理境遇重點關注四個維度，且同時要了解他們之間存在相互作用的內在機理。

境遇一：地域性結構境遇。河南省平頂山A村和V村摸底情況顯示，以年人均純收入3576元作為當地的建檔立卡貧困線標準，以年人均純收入7000元作為當地的相對貧困線標準，截至2018年底，該縣A村和V村有相對貧困戶160戶713人，占A村總人口的11.9%，而V村該村建檔立卡貧困戶為149戶529人，占全村總人口的9.76%。屬地域結構性境遇。

境遇二：政策負外部性境遇。從A和V村扶貧的政策看，充分體現了政策比如扶貧資金的投入、分配、農副產品接納銷售的偏好。建檔立卡貧困戶可以獲得產業、教育、金融扶持、風險防控、健康救助、住房安全等特惠政策，這些現實境遇我們叫做政策的負外部性。當我們在借鑒防返貧治理經驗的基礎上，仍會出現類似的問題，后扶貧時代幫扶政策的制定將是治理難點。

境遇三：能力及時間性境遇。貧困人口總是存在能力上的弱項，這種能力弱勢往往會出現躺平。為此，河南省平頂山市的A村和V村積極探索相對貧困戶的界定標準，在貧困能力提升因素上綜合考量。通過“黨建微家”，發揮基層黨組織的核心作用。尤其是V村壓實V村黨支部責任，支委會人數增加50%，平均年齡從60歲下降到48歲，村委會從1人增加到3人。2018年初，V村被評為基層黨建紅旗村。整合資源發展集體產業，V村蒲公英茶生產基地，清洗、加工、烘干、包裝，各個環節有條不紊。這個由返鄉能人自建的茶廠，預計年產值300余萬元，每年可為貧困群眾提供就業崗位10余個，年增加務工收入25萬元。目前，本基地已經領到食品生產許可證并將全面投產。后扶貧時代第一書記還注重頂層設計，堅持和踐行可持續理念，科學合理管理。帶動貧困群眾穩定脫貧。同時還要考慮到國家地方不同階段的減貧境遇。

境遇四：社會心理性境遇。老百姓中間流傳一句話“窮怕了”。這說明貧困心理的記憶性。個體及社會都存在“窮人心態”。例如，在扶貧過程中的被剝奪感。處于各種客觀條件和自然稟賦的限制，有一部分人即便在絕對貧困的治理時期已經摘掉了貧窮落后的帽子，但心理上的自卑感不是短期內能夠徹底消除的。個別已脫貧的貧困戶仍然習慣性地對政府社會等各方救濟存在嚴重依賴，更有甚者從意識深處還有“爭當貧困戶”“非法上訪要政策”“代際貧困遺傳”等不良現象的存在。

三、鄉村振興背景下構建防返貧治理體系

（一）夯實制度基礎防返貧

以鄉村振興為主線筑牢村級黨組織的戰斗堡壘作用。在鄉政府的主持下選出切實讓人民群眾的利益放在首位的村支部書記作為帶頭人。基層黨組織的建立要形成一盤棋。從已建檔立卡戶脫貧的觀測作為切入點，在中央省市縣政策范圍內，狠抓村民的思想意識建設，通過喜聞樂見的方式潛移默化地樹立正確的貧困觀念，培養人民群眾對新時代美好生活向往的情懷。針對河南省平頂山A和V村的情況，基層財政經過調研可投入些許資金組建各類曲藝文化宣傳隊，比如馬街書會，用群眾喜聞樂見的方式豐富其精神生活。思想意識的轉變是一項系統工程，要在縣鄉政府的領導下制定短期和長期計劃，給人民群眾信心。根植社會主義核心價值觀的理念，培養文化自信，同時也能遏制賭博等不良鄉風陋習。

（二）加大財政投入筑牢兜底保障防返貧

正如財政部部長劉昆在“權威部門話開局”所強調的，積極的財政政策要加力提效。基層財政更要優化支出結構，有效盤活財政存量資金，助企紓困。在防返貧治理長效機制的構建中，針對A村和V村曾經的特困群體，基層政府、村干部、駐村工作隊要響應中央經濟工作會議財政轉移支付直達基層兜牢三保底線惠民生的精神，地方政府要保障主體責任，將縣域財政權限運行直達基層，落實防返貧的惠企利民政策。同時要根據兩村實際創新財政主動服務的方式方法，主要從以下維度思考。維度一多渠道開源防返貧資金，比如專項債券、資金整合等。維度二，按照中央一號文件的要求和河南省三農相關文件精神，要建立平頂山市A村和V村防返貧和鄉村振興責任制度，成立工作專班，提升財政政策和財稅政策撬動社會和金融資本投資農業的力度。維度三，要深刻認識“兩山理論”在防返貧和鄉村振興中的重要價值，通過貼息等形式發揮財政資金杠桿作用。

（三）優化產業振興防返貧

根據平頂山A和V村脫貧和相對貧困治理的客觀情況，對防返貧治理時期產業的選擇進行再優化。在鄉村產業振興推進過程中筑牢“四不摘”的思想意識，將防返貧治理和鄉村振興緊密結合起來。在產業扶持上要雙向互動。針對平頂山市A和V村的產業振興防返貧可見圖2所示。

從圖2可以看到，不論是什么樣的組織形式，人民群眾和市場之間存在經濟中介，這個協作鏈存在一定的內在邏輯。邏輯一外援適度干預，其有兩種表現。一是組織管理機制的建立，二是產業鏈條的聯動。平頂山A和V村在脫貧攻堅的治理過程中積累了一定的經驗，后扶貧時代相對貧困的治理可在此基礎上再發力。邏輯之二內源動力激發。主要表現一是產業因地制宜，二是人民群眾防止返貧積極性的調動。絹花車間和蒲公英茶一條龍的公司模式就是產業扶貧防止脫貧返貧的“兼容并蓄”。

（四）加大基層治理資金的監管力度防返貧

防返貧治理體系的構建離不開監督和考核。一是要確定監督和考核的內容。建議考慮以下維度。維度一是監督的客體、主體、方法、方式；維度二考核的評價客體、主體、方法方式。二是建立行之有效的防返貧檢測和預警機制。維度一量化基層干部在相對貧困治理中的責權利，在防返貧治理中落實基層黨組織和防返貧干部政績考核的一票否決制。維度二耐心傾聽人民群眾的呼聲，切實樹立為人民服務的傳統的優良作風，為群眾著想，為群眾所急，暢通民生民意的渠道。維度三硬核扶貧。在圍繞人民群眾忙起來富起來的中心任務上狠下功夫。人員市場政府多方形成協作鏈，廣開致富渠道。充分發揮黨員干部在相對貧困治理中“火車頭”的作用。人民群眾的貼心人的作用，做一名真真正正的群眾的貼心人。三是要加大防返貧資金的監督力度。維度一嚴格落實“負面清單”規定。維度二嚴禁“戶貸企用”。維度三杜絕簡單的入股分紅。維度四精準掌握扶貧項目資金全鏈條循環過程的調研督查。健全公告公示制度，使財政資金的每一分錢都要用到防返貧的刀刃上，使資金的績效評價常態化。

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（作者單位：平頂山學院）

責任編輯：李政