開發性金融支持農村集體經營性建設用地入市研究

王梓柟

摘要：在原有土地制度下，集體建設用地與國有建設用地形成了相互割裂的二元土地市場，致使集體建設用地多處于閑置或低效利用狀態，成為影響城鄉發展的瓶頸。2015年中央開展農村土地制度改革后，農村集體經營性建設用地入市進入實踐階段。本文通過分析農村集體經營性建設用地入市的背景和入市的重要性和必要性，梳理了農村土地制度改革政策，總結了北京市大興區在試點期內形成的一系列成果和入市過程中項目融資存在溝通成本高、貸款期限難以匹配、未統籌還款來源等問題，并介紹了開發性金融的內涵和優勢，研究了國家開發銀行支持北京市大興區農村集體經營性建設用地入市的融資模式。開發性金融融資模式能夠緩解農民集體融資痛點，暢通集體土地入市融資渠道，對促進城鄉融合發展、推進鄉村振興戰略起到積極作用。

關鍵詞：集體土地 農村集體經營性建設用地入市 開發性金融融資模式

在原有土地制度下，我國形成了二元土地市場。國有建設用地與集體建設用地市場相互割裂，致使集體建設用地未能發揮其實際價值，多處于閑置或低效利用狀態。土地、資本作為重要的生產資源，無法在城鄉間暢通流動，城市農村土地雙軌制逐漸成為城鄉發展的瓶頸。黨的二十大報告指出，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。在此背景下，集體土地的激活煥能和開發利用重要性凸顯，對推進城鄉融合發展、滿足土地市場需求、實現鄉村振興等方面意義重大。

國家開發銀行是直屬國務院領導的開發性金融機構，以服務國家發展戰略為宗旨。農村集體經營性建設用地使用權流轉作為鄉村振興戰略的組成部分和重要環節，是開發性金融服務新時代“三農”發展的路徑之一。本文通過國家開發銀行支持北京市大興區農村集體經營性建設用地入市的具體實踐，研究開發性金融的融資模式，為新時代促進城鄉協調發展貢獻開發性金融智慧。

一、農村集體經營性建設用地入市背景

（一）我國土地分類及定義

根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》，按照土地按用途分類，我國土地包括建設用地、農業用地、未利用地；按照土地所有權劃分，涵蓋國家所有土地及集體所有土地。城市市區的土地歸屬國家所有；城市郊區及農村的土地，除法律另有規定之外，歸屬農民集體所有。根據所有權不同，建設用地可進一步細分為國家所有的國有建設用地和集體所有的集體建設用地。其中，集體建設用地可進一步細分為集體經營性建設用地、宅基地以及鄉村公共設施公益事業用地（見圖1）。

2019年，我國《土地管理法》進行了修訂，對集體經營性建設用地明確定義為在土地利用總體規劃和城鄉規劃中符合工業、商業等經營性用途，并已依法進行登記的集體建設用地。

（二）割裂的二元土地市場

我國對城鄉土地資源的使用與配置進行嚴格的管理。以《憲法》及《土地管理法》為法律基礎，我國對國有土地和集體土地在所有權、征用、使用權等方面進行差異化管理，建立了兩者相互獨立的土地管理制度。為保護集體資產不被侵占，原相關法律對集體土地使用權的流轉范圍進行約束，即僅限在農村集體經濟組織以內進行轉移；同時，為同時保障農村資源用于農業、農村建設的優先性，農村集體土地無法用于非農建設。綜上，建設項目用地范圍僅限于國有建設土地。國有建設用地與集體建設用地形成了相互割裂的二元土地市場。

（三）城鄉融合發展矛盾

割裂的二元土地市場引發了一系列深層次的問題和矛盾。一是隨著城市不斷向外圍擴展，在毗鄰鄉村地區的過渡帶形成城鄉結合部，產生了環境衛生、治安、人員管理等一系列突出問題。二是大量農村勞動力受城市虹吸效應影響進城，導致部分農村土地被閑置，集體土地價值沒有真正體現，造成土地資源的極大浪費。三是因為進城農村人口的戶籍尚未城市化，所以很難實現農村土地的退出和流轉，導致城鄉要素流動不順暢，阻礙城鄉融合發展，城鄉發展“剪刀差”進一步擴大。

（四）建設用地供應增速下降

隨著新型城鎮化戰略的推進，城市建設用地需求仍保持高位。但是近年來，國家對城市建設用地供給提出了節約集約利用要求，完善和更新了一系列相關政策。自然資源部于2018年7月和2019年8月分別發布了《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》和《節約集約利用土地規定》，建立節約集約用地激勵和約束機制，調整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。2019年8月，全國人大常委會通過《土地管理法》修正案第十七條，第一次將“提高土地節約集約利用水平”作為“土地利用總體規劃編制原則”之一。

根據國家統計局截至2022年11月公布的統計數據，全國城市建設用地供應自2004年以來總體保持增長趨勢。但在2018年以后，全國城市建設用地供應趨于穩定，增速大幅下降。土地供應增速放緩，部分城市發展對物理空間仍有需求，土地供需不平衡的矛盾日益凸顯。

在此背景下，農村集體經營性建設用地入市對打破二元土地市場，促進土地要素市場化流動，推動城鄉融合發展，實現城鄉共同富裕起到積極作用，具有很強的重要性和必要性。

二、農村集體經營性建設用地入市政策演變

2013年，黨的十八屆三中全會啟動了集體經營性建設用地入市制度改革。2014年底至2019年底，國家陸續就集體經營性建設用地入市及利用出臺一系列重要文件。集體土地的開發和利用的政策演變，主要分為三個階段。

（一）入市試點階段

2015年至2016年為入市試點階段，是開展土地改革的探索階段。這個階段確定了試點范圍和期限，旨在通過試點，總結經驗，持續完善，形成可推廣、可復制的改革成果。2015年國家“一號文件”即率先提出，推進農村土地制度改革試點，在滿足規劃要求、用途合理管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股。隨后，全國人大常委會在2015年2月27日通過了《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，提出以同權同價、流轉順暢、收益共享為目標，健全農村集體經營性建設用地入市制度。至此，農村集體經營性建設用地可參考國有建設用地進入土地市場，享受同等建設、抵押、流轉權利，入市改革試點具備了政策基礎。

（二）拓展利用階段

2017年至2018年為拓展利用階段，對于集體土地的綜合利用的探討進入嘗試階段。中央全面深化改革領導小組在2017年決定將改革政策拓展到全部試點地區，農村土地改革三項試點正式打通。國務院發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，為構建租購并舉的住房體系奠定基礎。各省市發展租賃住房市場規模的同時，面臨著國有土地開發空間有限的困境，集體建設用地將對租賃住房土地供應形成一定支撐和補充。因此，住房城鄉建設部在2017年7月發布政策，首次提出在超大城市、特大城市，可試點利用集體建設用地建設租賃住房。2017年，國土資源部、住房城鄉建設部出臺《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，將北京等13個城市列為可利用集體建設用地建設租賃住房的試點城市。集體土地存量大、成本低的特性，滿足試點城市的開發主體的建設需求，是國家綜合利用集體土地的初步探索。

（三）法律修訂階段

2019年至2020年為法律修訂階段。集體經營性建設用地入市和利用集體土地建設租賃房試點期間，試點取得明顯成效，為法律修訂奠定了基礎。經全國人大常委會批準，集體經營性建設用地入市試點期限兩次確認延期，延長至2019年12月31日。至2018年末，各試點地區已累計實現1萬余宗土地交易，成交面積約為9萬畝，土地成交總價款超過250億元，并為各級財政貢獻約29億元土地增值收益調節金。同時，試點時期各項制度性成果為《中華人民共和國土地管理法》修訂提供理論支撐，具備較強的復制性及推廣性。利用集體建設用地建設租賃房方面，北京、廣州、合肥、南京在試點期間供應了超過500萬平方米集體建設用地建設租賃住房。基于試點成果，全國人大在2019年8月同意修訂《中華人民共和國土地管理法》相關條例，在規劃符合要求、依法進行權屬登記且經過集體經濟組織合法有效決議同意的情況下，農村集體建設用地使用權可以流轉，流轉方式包括出讓、出租等。同時，使用權人亦可通過轉讓、互換、抵押的方式進行使用權二次流轉。新版《中華人民共和國土地管理法》自2020年1月1日起實行，與試點期限相銜接，為集體經營性建設用地入市掃清了法律層面障礙。

三、開發性金融支持農村集體經營性建設用地入市的實踐——以北京市大興區為例

（一）試點期北京市大興區成果

大興區作為北京市唯一的農村集體經營性建設用地入市試點行政區域，具有很強的示范意義。2015年底，大興區經前期摸底調研，規范農村集體經營性建設用地入市試點，出臺了《大興區農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》（京興政發〔2015〕32號文，以下簡稱“32號文”），從五個方面明確了全區農村集體經營性建設用地入市的流程及辦法。

1.明確鎮級統籌的主導思想。

大興區各鎮、各村農村集體經營性建設用地區位不同、分布不均，受區位條件、市場供需影響，各地塊地價懸殊，若以各地塊零星上市，將導致各村間收入落差明顯，不利于集體收入增值，易引發社會問題。同時，北京市實施“減量發展”戰略，大興區以集體土地騰退整治為抓手，設定拆建比例，將用地指標集中在建成區入市，實現規模效應，其余建設用地復墾還綠，促進北京市用地減量。因此，大興區以鎮為基本實施單元，制定全鎮統籌方案，以鎮級土地股份合作社、鎮集體經濟組織為入市申報主體，調和集中規劃和產權碎片化、長期收益和短期收益之間的矛盾，提升土地節約集約化水平。

2.明確流程及時序。

大興區對集體經營性建設用地入市試點流程及時序予以明確，主要步驟包括：組建鎮級聯營公司、各村履行民主決議程序、土地流轉至鎮級聯營公司、簽訂土地流轉合同、鎮級聯營公司編制鎮域規劃實施方案并取得北京市規自委批復、啟動拆除騰退、完成配套基礎設施建設、完成土地整理、確定符合產業規劃的意向買家，如項目涉及農轉用、耕地占補平衡、文物勘測、林地補償、土壤指標整治等個性問題，仍需履行額外手續。此外，集體經營性建設用地出讓不同于國有土地建設用地出讓，上市前需充分結合北京市總規要求，考慮各地塊未來產業定位和引入企業發展潛力，比選二級擬摘地企業，成熟一塊、上市一塊、需要一定時序。從經驗來看，上述環節至少需要耗時約在5年。集地拆除騰退和入市可以雙線并行，同步開展拆除騰退工作和入市手續辦理，故在編制全鎮集體經營性建設用地規劃實施方案并取得市規自委批復、成立聯營公司、履行民主程序、向區政府請示啟動入市試點工作并取得批復后，聯營公司即可對接金融結構，獲得金融支持。

3.明確實施主體。

按照全鎮統籌指導思想，鎮級聯營公司是經各村集體經濟組織授權的市場化運營主體，持有各村集體所有集體土地的使用權、處置權等，負責集地入市開發、融資、交易、收益分配等各事項。根據32號文，各村集體組建的鎮級土地聯營公司具備獨立法人資格，經授權作為土地入市的實施主體，對所統籌使用的土地進行整治開發，拆除騰退、合同簽訂、銀行融資、收益分配等相關工作。

4.明確土地規劃用途

北京市相關文件規定，集體經營性建設用地可按規劃用于商業、旅游、服務業等第二、三產業，新農村建設，租賃房，養老，現代農業配套設施和其他符合區域和產業規劃的經營性用途。

5.創立一庫一池補足機制

根據大興區人民政府《關于印發<關于利用區級調控辦法促進鎮級統籌模式加快農村集體經營性建設用地入市工作的指導意見>的通知》（京興政辦發〔2017〕71號），大興區在鎮級統籌基礎上，啟動“區級調控指標庫”和“區級統籌資金池”，即“一庫一池”。一庫一池通過分配指標、資金補助方式對無法資金平衡的項目進行補貼，指標轉換為土地，出讓后收益形成資金池。

（二）存在的問題

1.以拼盤形式開展，溝通成本高。

試點期存量銀行貸款多以拼盤形式開展，易造成重復授信。同時，借款主體需同時對接多家金融機構，溝通成本較高。

2.貸款期限與土地入市周期不匹配。

試點期內，各主體經驗不足，申請銀行貸款多在3年以下。但按照項目實際，農村集體經營性建設用地入市增加民主決策等環節，流程約在5年以上。銀行貸款與地塊入市周期錯配。

3.分期支持項目，未統籌還款來源。

試點期存量銀行貸款未按照大興區全鎮統籌指導思想，將全鎮土地收益統籌平衡全鎮成本，造成還款來源與項目實施成本的不匹配，不利于全鎮資金統籌測算，存在潛在風險。

（三）創新支持農村集體經營性建設用地入市融資模式

基于試點期北京市大興區的成果和存在的問題，國家開發銀行創新了支持農村集體經營性建設用地入市的融資模式，對大興區四個鎮集體經營性建設用地入市項目實現了金融支持（見圖2）。

在借款主體方面，根據大興區全鎮統籌指導思想，并結合各村集體授權，以土地出讓方，即各鎮鎮級聯營公司、原土地使用權人作為借款主體，實現了資產、負債、現金流的統一。在貸款形式方面，由國家開發銀行牽頭組建銀團，不僅對借款主體融資效率更高，還可以使金融機構減少同業競爭，共享利益，分散風險。在貸款期限方面，國家開發銀行考慮區域規劃、市場成熟度等，設置比其他商業銀行更長的貸款期限，更加符合項目資金實際需要。在還款來源方面，按照《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，集體經營性建設用地土地使用權受讓方，即新土地使用權人，將土地價款直接繳納至土地出讓方在銀行設立的專項賬戶，除向區財政局繳納收益調節金以外，其余款項由土地出讓方自主安排，不納入財政資金管理，不涉及政府隱性債務。因此，以扣除相關費用的土地出讓收益作為貸款還款來源。在擔保措施方面，協調大興區引入擔保資源，由具備實力的區屬國企提供擔保；若土地具備抵押條件，則增設土地資產抵押；同時，引入一庫一池資金作為風險救濟。

開發性金融的融資模式能夠減少溝通成本，匹配資金實際需求期限，統籌還款來源，從而緩解農民集體融資痛點，暢通集體土地入市融資渠道。同時，開發性金融的融資模式能夠有效控制風險，且不涉及政府隱性負債。

（作者單位：國家開發銀行北京市分行）

責任編輯：李麗君