啟東市新型城鎮化建設的現實困境及對策研究

黃云峰

江蘇省啟東市委黨校，江蘇 啟東 226200

0 引言

黨的二十大報告明確提出：“深入實施……新型城鎮化戰略，……推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。”［1］推進新型城鎮化建設是貫徹落實黨的二十大精神、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的重大舉措，也是推動江蘇省南通市啟東市經濟社會高質量發展、打造滬蘇一體化融合發展窗口城市的重要抓手。近年來，啟東市認真貫徹落實中央城鎮化工作會議精神及江蘇省、南通市新型城鎮化戰略部署，全面實施以人為核心、以提高質量為導向的新型城鎮化戰略，積極穩妥推進新型城鎮化建設，取得了顯著成效，但也存在一些問題急需解決。

1 啟東市新型城鎮化建設現狀

啟東市位于長江入海口北岸，是江蘇省轄縣級市，由南通市代管。啟東市下轄12 個建制鎮（園區）、2 個街道辦事處，有2個省級經濟技術開發區。截至2021年底，啟東市戶籍總人口108.74 萬人，常住人口96.15 萬人，城鎮化率60.7%［2］。近年來，啟東市高度重視新型城鎮化建設，將其列為年度重點工作，并作為“一把手”工程加以推進，納入高質量發展目標考核內容；注重頂層設計，強化規劃引領，組織編制《啟東市“十四五”新型城鎮化規劃》，加快編制市、鎮兩級總體規劃和控制性詳規；相繼出臺《關于加快推進新型城鎮化建設的實施意見》和《啟東市新型城鎮化建設考核辦法》，進一步明確目標任務，切實加強組織領導，持續推進改革，狠抓工作落實。當前，啟東市新型城鎮化步伐明顯加快，呈現出農業轉移人口市民化成效顯著、城鎮化空間格局持續優化、城市功能品質顯著提升、城鄉社會建設更加完善、城鄉融合體制機制初步建立等良好發展態勢。

2 啟東市新型城鎮化建設面臨的現實困境

2.1 思想認識不到位

2.1.1 對新型城鎮化的內涵認識不清。啟東市個別干部固守傳統的思維定式，片面地認為新型城鎮化就是搞城市擴張、征地拆遷、蓋樓修路、讓農民進城買房，對推進以人為核心的新型城鎮化內涵缺乏全面理解和正確把握。

2.1.2 對新型城鎮化建設的重要性認識不夠。啟東市個別人員對新型城鎮化建設仍存在認識誤區，認為新型城鎮化建設屬于面子工程、政績工程，沒有充分認識到新型城鎮化建設在全面推進鄉村振興、推進實施擴大內需戰略、推動城鄉融合和區域協調發展中的重要作用，對新型城鎮化建設的必要性和緊迫感尚未達成共識。

2.1.3 對推進新型城鎮化建設缺乏信心。目前，新型城鎮化建設已成為啟東市工作的重中之重，但仍有部分村干部強調客觀原因，存在“等靠要”思想，認為推進新型城鎮化建設難度大，缺乏攻堅克難的信心和決心。

2.2 規劃引領作用發揮不充分

2.2.1 規劃編制相對滯后。改革開放以來，啟東市部分鄉鎮的城鄉建設規劃經過多輪修編和調整，發揮了重要作用，但已不能滿足現階段經濟社會發展的需要，應根據當前發展實際編制詳細的新型城鎮化建設規劃。部分地區雖然編制了相關規劃，但是內容不全面、不系統，且部分內容直接借用了之前的規劃方案，內容滯后，難以滿足當前的發展需要。

2.2.2 規劃編制質量有待提高。首先，從啟東市已實施的規劃來看，相當一部分規劃未能針對當地實際情況做科學、嚴謹的分析，實用性不強。其次，缺少控制性詳細規劃。控制性詳細規劃是城鎮建設管理的基本依據。目前，啟東市部分重大基礎設施建設項目選址不符合城鄉總體規劃要求，導致部分地區功能分區不合理。最后，部分規劃與實際情況有出入，方案征求各方面意見工作做得不到位，影響城鎮化建設進度和質量。

2.2.3 規劃執行不到位。當前，部分干部群眾規劃觀念淡漠，依規建設的意識不強，執行規劃不夠嚴肅，存在隨意改變規劃的現象。

2.3 產業支撐力有待加強

2.3.1 主導產業優勢不明顯。經過多年的發展，啟東市逐步構建了以海工及重裝備、生命健康科技兩大主導產業，新材料、新能源兩大新興產業，電子信息及半導體、精密機械兩大優勢產業為重點的“兩主兩新兩優”產業體系。2021 年，啟東市實現規模工業產值1 120.58 億元，戰略新興產業產值461.58億元（占規模以上工業產值的比重為41.2%），實現工業應稅銷售額1 118.01億元［3］。當前，啟東市主導產業大企業大項目還不多，產業鏈條延伸不夠，產品附加值較低，發展后勁不足，競爭力不強，對財稅增長的貢獻不大，促進就業的能力有限。

2.3.2 服務業總體發展水平不高。近年來，啟東市服務業增速明顯放緩。目前，啟東市服務業主要集中在商貿流通、餐飲住宿、交通運輸、倉儲物流等傳統行業，金融、科技、信息、咨詢等新興產業發展較為緩慢，且企業規模普遍偏小，布局分散，缺乏實力強、帶動能力強的龍頭企業。城鄉商貿市場體系還不完善，現有的市場發展規模小、層次低，規劃和建設跟進不夠。

2.3.3 開發區、特色專業園區發展緩慢。目前，啟東市只有2 個省級經濟開發區，尚無國家級經濟開發區。部分產業園區在前期引導企業入駐時，未著眼于產業集群發展，眾多關聯性不強的企業“扎堆”，影響了產業集群發展。

2.4 城鎮集聚效應不明顯

2.4.1 中心城區發展能級不強。近年來，啟東市城市框架不斷拓展，堅持新城區擴容與老城區提質并重，“中優、南進、東拓、北延”加速推進。作為縣級市，啟東市城區無論是在城市規模、綜合實力方面，還是在功能配套、人居環境、產城融合、城市治理等方面，與長三角大中城市都存在較大差距，區域一體化和城市競爭能級不強，對周邊鎮村的輻射帶動能力有限。

2.4.2 小城鎮發展相對滯后。一般認為，小城鎮總人口5 萬人以上，鎮區人口2 萬～3 萬人，才能達到集聚效應。目前，啟東市12 個建制鎮中（包括3 個區鎮），除主城區匯龍鎮外，其他11 個建制鎮建設規模偏小，人口集聚度偏低。此外，啟東市各區鎮普遍存在基礎設施薄弱、公共服務供給不足、管理手段落后等問題，難以有效發揮產業、人口的承接承載作用。

2.5 保障措施跟進不夠

2.5.1 城鎮化建設資金短缺。城鎮化建設需要大量的資金。但目前，啟東市城鎮化建設資金來源相對單一，以財政投入或政府投融資平臺籌資為主，工商資本、社會資本、民間資本參與較少。近年來，隨著房地產市場疲軟，土地出讓收入銳減，地方財政普遍比較困難，導致市、鎮兩級對新型城鎮化建設資金投入明顯不足。從調研情況來看，各區鎮在新型城鎮化建設過程中均存在資金短缺的問題。

2.5.2 城鎮化建設用地緊張。新型城鎮化建設需要大量建設用地，而啟東市每年的新增建設用地計劃指標只有幾十公頃，可使用的用地指標與實際用地需求嚴重不符。加上歷史基數的原因，啟東市可挖掘的建設用地潛力有限。

3 啟東市推進新型城鎮化建設的對策建議

3.1 統一思想認識，形成新型城鎮化建設的強大合力

思想是行動的先導，認識是行動的動力。一是加強宣傳引導。啟東市應通過專題培訓、媒體宣傳、文體活動等形式，引導相關人員深入學習習近平總書記關于新型城鎮化的重要論述，準確把握以人為核心的新型城鎮化的深刻內涵，不斷增強走以人為本、“四化”同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路的行動自覺［4］。同時，通過廣播、電視、報紙等新聞媒體，對新型城鎮化建設的目的、意義進行廣泛宣傳；在城市社區設立宣傳欄，讓群眾了解城鎮化的新思想、新舉措；利用報紙、廣播、電視等傳統媒體，以群眾喜聞樂見的形式宣傳新型城鎮化建設的相關政策和典型經驗，使廣大群眾了解新型城鎮化建設的重要性、緊迫性，進一步增強人們對新型城鎮化建設的認識。二是要加強組織領導。啟東市委、市政府要成立新型城鎮化建設領導小組，負責研究制定全市新型城鎮化建設工作目標和總體部署，協調解決新型城鎮化建設中遇到的困難和問題；建立定期召開全市新型城鎮化建設專題會議制度，由市領導帶隊，每年到各鎮（區）調研指導一次新型城鎮化建設工作；定期組織召開專題會議，研究分析全市城鎮化工作形勢和存在的問題。

3.2 強化規劃引領，優化新型城鎮化建設的空間布局

3.2.1 加快形成完整的規劃體系。啟東市要加快完成全市、鄉鎮國土空間規劃和控制性詳細規劃的修編，推進實用性村莊規劃全覆蓋，制訂中心城區新城建設和舊城改造詳細規劃、小城鎮建設規劃，以及與城鎮建設相配套的產業發展、社會事業發展等專項規劃。啟東市要強化國土空間規劃的基礎作用，合理劃分生產、生態、城鎮空間，保障合理開發建設空間。啟東市要建好用好“多規合一”協同平臺，努力做到“發展目標、用地指標、空間坐標”相一致，形成城鄉統籌、全域覆蓋、要素疊加的目的。

3.2.2 提高規劃設計的質量。首先，在制訂規劃的過程中，啟東市應立足長遠，堅持高起點規劃，主動對接上海市等先進地區，以更廣闊的視野科學謀劃城市“成長坐標”，調整優化城鎮化空間格局，全面提升城市發展品質，不斷提高規劃的科學性、前瞻性和持續性。其次，啟東市應在完善城鎮功能的基礎上，充分融入當地的地域特點、江海文化特色，彰顯鮮明個性，凸顯文化內涵，避免城鎮建設“千城一面”［5］。最后，啟東市應更加注重城市標志性地帶、標志性景觀、標志性建筑的規劃，努力打造城市建設新亮點，不斷提升“日出江海、美麗啟東”的城市美譽度。

3.3 加快載體建設，提升新型城鎮化建設的集聚效應

3.3.1 加快推進主城區建設。第一，啟東市應進一步做強基礎、做優功能、做大商圈、做好產業，積極落實“一核、兩軸、五組團”總體空間格局，加快現代服務、先進制造、科技創新、區域合作等功能集聚，完善文娛休閑、都市居住、商貿會展、高端教育、高品質醫療服務等要素配置，全面提升主城區功能承載和輻射帶動能力。第二，啟東市應不斷加大資金投入，提高建設標準，推動城區公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級，加快建設海綿城市、韌性城市、生態城市，推進城市管理科學化、精細化、智慧化。

3.3.2 全力打造呂四港鎮、寅陽鎮兩大副城。第一，啟東市應充分挖掘兩大副城（呂四副城、寅陽副城）沿江沿海的區位和資源優勢，凸顯濱江臨海城鎮的特色風貌，高質量建設產業園區、港區、度假區、特色小鎮，切實增強產業集聚能力。第二，啟東市應推動公共服務事權下放副城，不斷完善政務服務、社會管理、教育、醫療、文化、體育等公共服務配套設施，充分發揮連接城鄉、集聚人口、帶動周邊的示范效應。

3.3.3 推進小城鎮特色化發展。各鄉鎮應按照“一鎮一業”的思路，依托各自優勢資源稟賦和特色產業基礎，打造一批宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游的特色小城鎮。例如，海復鎮可充分挖掘抗大九分校舊址等歷史文化底蘊，重點發展現代農業、休閑農業、鄉村旅游業，打造啟東市現代高效農業、花卉苗木、田園休閑特色鎮；南陽鎮要放大城區“北大門”區位優勢，重點發展現代農業、現代商貿物流、機械電子產業等，打造啟東市農產品國際物流港、江蘇省現代農業產業園示范區、全國最大核電閥門生產基地。同時，啟東市要加快實施小城鎮建設升級行動，不斷完善區鎮道路、管網管線、園林綠化等基礎設施，健全學校、醫療、文化等功能配套，讓城鄉居民共享新型城鎮化建設成果，實現就近就地城鎮化［6］。

3.4 夯實產業支撐，提供新型城鎮化建設的不竭動力

3.4.1 做大做強主導產業。啟東市應堅持高端引領，推動海工及重裝備、生命健康科技、新材料、新能源、電子信息及半導體、精密機械等主導產業集聚發展，著力打造一批地標性、航母型先進制造業集群，培育一批知名品牌；注重龍頭企業帶動，實施重點項目梯次培育計劃，加大專項扶持、招大引強、精準服務力度，實現龍頭企業數量的迅速增多和規模的迅速擴張；強化創新驅動，突出企業創新主體地位，完善技術創新體系，突破產業關鍵共性技術，激發企業發展內生動力，著力培育一批科技含量高、極具發展潛力的企業。

3.4.2 推動現代服務業提檔升級。第一，啟東市應積極改造傳統服務業，大力發展物業服務、社區服務、家政服務和社會化養老等服務產業。第二，啟東市應積極引進外地大型服務企業或集團，支持當地有實力的服務企業做大做強，提升商貿流通、餐飲住宿、倉儲物流等傳統服務業發展水平。第三，啟東市應積極引進、培育新興服務業，加快生產性服務業集聚發展，主動承接上海市“五型經濟”外溢效應，積極引進科技研發、軟業設計、金融服務、區域總部等業態。第四，啟東市應推進服務業與制造業深度融合，引導制造企業從提供產品向提供“產品+服務”轉變。第五，啟東市應構建布局合理、功能完善、層次分明、體系完善的城鄉商貿業市場體系，加速整合現有各類專業市場，不斷提高市場檔次水平。

3.4.3 加快開發區、特色產業園區發展。啟東市應主動借鑒上海市、蘇南等先進園區開發建設經驗，立足園區發展定位、產業基礎，進一步優化空間布局和產業規劃，實現差別競爭、錯位發展，不斷提高承載能力和產出效益。同時，啟東市應全力推動經濟開發區創建國家級經濟技術開發區，高新區創建省級高新技術開發區，呂四港經濟開發區打造引領沿海崛起的增長極、中國東部沿海重要糧油運輸中轉基地，加快推進海工船舶工業園區、生命健康科技園、健康產業園等特色園區轉型升級和高質量發展，以產業集聚促進人口集聚。

3.4.4 發展壯大現代農業。啟東市應推進農村一二三產融合發展，大力發展特色農業、生態農業、智慧農業、都市農業，培育壯大優質食味水稻、高效蔬菜園藝、生態林果花卉、水產健康養殖、農業休閑旅游五大主導產業，做優做精“地產三寶”“四青作物”等特色產業，延伸農村產業鏈條，提升農產品附加值，促進農民就業增收，不斷完善農村產業融合發展新體系。

3.5 深化改革創新，完善新型城鎮化建設的保障機制

3.5.1 構建多元化投融資機制。啟東市應建立市級財政對新型城鎮化建設的投入增長機制，逐年增加對保障性住房、基礎設施建設和各種社會保障的投入。啟東市需要加大政策支持力度，提高各鄉鎮財政保障能力，不斷滿足推進新型城鎮化建設的基本資金需求。啟東市需要積極爭取上級專項資金，對涉農資金、城市基礎設施建設資金、環境保護資金等進行集中使用，統籌解決新型城鎮化建設中的重點難點問題。啟東市應發揮市場作用，通過政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）及使用者付費和政府補貼相結合的方式，引導工商資本、社會資本、民間資本積極投身新型城鎮化建設，加大對城鎮基礎設施、公共事業的投資。啟東市要健全政銀企對接服務長效機制，吸引銀行業金融機構特別是開發性金融機構中長期信貸資金投入。在債務風險可控前提下，啟東市要加大地方政府專項債券等財政性資金統籌力度，支持符合條件的企業有序發行新型城鎮化專項企業債券。

3.5.2 創新土地保障機制。啟東市應建立健全集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地的再開發，鼓勵城區、產業園區、港口等重點生產空間提高土地開發強度。合理安排新增建設用地計劃指標，既要對基層傾斜，又要有所側重，全力保障新型城鎮化建設重大關鍵領域用地供給。啟東市還應用好、用活國家和省市出臺的土地政策，大力推進城鄉建設用地增減掛鉤，完善相關配套措施，爭取更多的新型城鎮化建設用地指標。按照國家統一部署，啟東市應積極探索農村集體經營性建設用地入市配套制度，加快推進土地三項工作，盤活現有建設用地、低效工地用地及農村廢棄住宅等資源，最大限度地增加土地指標，突破新型城鎮化建設用地的瓶頸制約。同時，啟東市要高度關注村莊拆遷復耕、農民棄宅進鎮后的安置補償問題，進一步完善政策措施，提高政府對土地的調控能力。