公共管理視角下的城市規劃職能探析

孫明俊

（西北農林科技大學，陜西咸陽 712199）

隨著社會經濟發展，城市也不斷發展，城市規劃也作為重要的經濟活動開始受到重視。城市規劃作為一種重要的基礎設施，對于推動新時期的經濟發展和促進社會進步起著重要的作用。隨著我國經濟體制改革的不斷深入、工業化和城鎮化進程的加快，作為一種重要的基礎設施領域，如何對其進行合理、科學、高效的配置，將會是現階段亟待解決的問題。黨對城市工作的重視使得我國城市工作從傳統中心城市向外圍拓展，逐步形成了以大中小城市為主體，城鎮化進程進一步加快的基本格局。作為現代化建設發展進程中至關重要的一個階段，以及我國社會經濟建設發展中重中之重的工作，各地紛紛出臺了自己的有關國家、省、自治區、直轄市等層面的城市工作發展“十四五”規劃，并出臺了諸多政策。如何科學合理地進行規劃將成為規劃工作者需要重點解決的問題之一。為了更好地為這一工作服務，本文將就當前我們所面臨的一個重要問題：在城市規劃工作中如何正確地運用公共管理職能來推進規劃工作進行相關分析。

1. 公共管理視角下城市規劃概述

1.1 城市規劃的公共屬性

目前，在城市規劃領域，社會上存在著大量的專家學者對于城市規劃的定義，主要包括兩種主流觀點。一種觀點認為，城市規劃就是政府部門對于規劃進行控制的產物，其本質屬于社會公共管理范疇；另一種觀點認為，城市規劃在一定程度上還是由政府進行組織實施的工作，它主要依靠的是政府機構。當前，大部分人都認為城市規劃屬于行政層面上的規劃，但這一觀點并不能完全正確。國家城鄉規劃體系由國家城鄉基本農田保護條例、城市總體規劃、城市綜合交通規劃、城市用地分類規劃、城鎮體系規劃、生態紅線保護利用規劃等多個部分組成。城市總體規劃是基于城市發展方向、結構體系與形態要求等方面形成的綜合科學、協調統一、層次分明、功能齊全、各具特色的管理框架；其組織實施遵循政府主導、社會參與、科學合理、統一規劃、依法實施原則而展開；其形成和實施是多部門、多層次共同參與實施的結果；其目的是加強城市各領域間統一協調領導和管理；其結果是保證國家建設過程中各方面整體協調；其結果是保障城市規劃有效實施、提高各領域工作效率，這些因素都直接關系到城市規劃本身具有的公共屬性。所以說，在我們進行城市規劃中運用公共管理職能是非常必要且正確的[1]。

1.2 城市規劃的公共管理職能

城市規劃公共管理職能主要指其應包含著與城市公共利益相關的內容。城市規劃管理職能中，首先應將“公共”作為重要的一項內容確定下來，在具體設計過程中要注意公共利益與個人利益、地方利益之間的平衡，為地方政府做出相應的決策提供依據。其次，還要將“公共”界定為一種公共服務性質，對于公共利益相關方來說，需要保證其在具體設計過程中對于公共利益有所體現。最后，要讓“公共”真正發揮作用，使其具有一定的影響力和權威性。在撰寫這篇文章之前，我們應該明確“公共”是一種相對于私人而言的，擁有一定強制性權力并對社會利益有所訴求的一種表現形式。在制定規劃過程中，需要考慮到這一問題，以保證整個區域社會經濟得以充分地進步與發展[2]。

1.3 城市規劃對公共管理職能發展影響

在城市規劃過程中，公共管理職能在我國主要是指政府對其進行的管理，這一過程中也包括對建設中的問題進行的管理。事實上，城市發展、規劃設計對城市管理等多方面都有著廣泛而深刻的影響。當前，我國很多城市都提出了統籌城鄉建設、城鄉協調發展、加快農業現代化、促進和諧社會進步等方面的建議，這對于政府在城市建設中發揮積極作用，毋庸置疑是值得肯定的。但同時也要看到，在這一時期在一些重大問題上，政府仍然存在著一些不規范現象，例如，在城市建設過程中，沒有科學合理地進行規劃，而對于規劃中涉及的各類問題，還沒有建立有效制度來約束政府行為，以及政府官員存在著嚴重的責任意識弱化現象等。這使得城市管理問題愈演愈烈，一些已經形成了很多矛盾的難題仍然沒有得到解決。

1.4 城市規劃職能發揮的作用

城市規劃是根據國家法律、法規以及相關規定進行編制形成的以解決特定問題為目的的專項總體規劃。隨著社會發展和國家體制的變化，我國在城鄉規劃編制過程中開始強調發揮公共管理職能，通過構建統一的政府間管理框架，實現職能互補。從這個角度來看，通過構建一種統一規范、統一管理的新型規劃體系，在城市規劃中使用公共管理職能對其進行優化配置是非常必要的，這是國家層面以及其他相關部門對城市規劃進行決策、管理、執行等各個環節所進行的重要工作。我國在推進新型城鎮化發展過程中，各地都積極地對城市規劃進行修改完善。針對實際情況而言，各地政府在制訂城市規劃時往往會根據實際情況進行修改修訂。所以，新時期下如何正確運用公共管理職能，實現良好的城市規劃勢必會成為一個十分重要的問題。

2. 公共管理視角下城市規劃面臨的主要問題

2.1 城市的公共空間有待改善

公共空間主要指城市用地范圍內的綠地、廣場、公園等公共用地。城市設施中的公共設施是對城市社會秩序進行調整、調節和完善的一種手段。當前一些地區以房地產開發為中心進行城市化過程，客觀上出現了一些盲目調整公共用地的現象。城市中心大量商業建筑被過度拔高，很多城市以犧牲交通便利、減少城市用地面積等方式抬高機動車行駛高度。有些地方過度開發商業建筑，造成了城市功能失衡和結構矛盾。很多建筑物和街道都以高樓大廈形象出現在人們面前，城市缺少“城市客廳”“社區公園”等功能，從而使人們對城市中公共空間大小感到不足，甚至缺乏對城市最基本的認同感。同時這些缺乏公共空間的建筑物也影響著居民之間的相互交往，以及居民對城市文化與精神建設等內容的理解與認同[3]。

2.2 城市環境問題突出

隨著經濟的快速發展，我國城鄉環境問題突出。（1）工業污染日益嚴重，重污染工業不斷增加。（2）生活垃圾和餐廚垃圾處理難度加大，很多垃圾未能得到有效處理。（3）生活污水和垃圾處理設施滯后。（4）大氣污染問題嚴重，機動車污染嚴重，揚塵污染嚴重。這些諸多問題造成了居民生活環境質量不斷降低，急需相關規劃加以改善。

2.3 基礎設施配套不完善

基礎設施配套不完善：第一，基礎設施發展滯后。目前，不少小城市還沒有規劃修建地鐵、輕軌等交通設施，交通十分不便，對群眾出行造成了一定的影響。第二，公共服務設施不完善。城鎮的商業設施、教育醫療等公共服務設施比較薄弱，缺乏必要的市政交通設施，在人口集聚程度高、基礎設施密度大、人口密集度高的地區沒有很好地配套公共服務設施。第三，污染嚴重。現在很多城鎮環境未配備全面的設施，城市生活污水處理率不高，客觀上需要盡快調整。

2.4 信息系統建設有待加強

近年來，我國城市信息系統建設在不斷發展，一些地方已經建立了具有自己特色的規劃管理信息系統。但是與發達國家相比，很多城市的數字信息系統還比較落后，還不能完全滿足對城市規劃資源的管理需要。由于城市化進程發展迅速，各個地區發展不平衡，不同地區建設水平不同，在某種程度上導致了信息交流不暢。各個城市的經濟實力和管理水平也參差不齊。這種狀況必然影響到規劃的實施效率。因此，加快城市綜合信息系統建設勢在必行。

3. 公共管理視角下的城市規劃實施路徑

3.1 發揮城市規劃的宏觀指導職能

城市規劃雖然是一個龐大的系統，但是其所依據的對象卻是千變萬化的。尤其在政府與企業等多元主體間的關系中，更多地只能從宏觀方面來看問題。因此，在公共管理視角下，作為一個整體的城市規劃應具有宏觀指導職能，充分發揮其對城市公共管理系統中各個子系統之間的關系具有直接指導作用。因此，在現代公共管理視角下要充分發揮城市規劃宏觀指導職能，首先要制定具有前瞻性、全局性和權威性的城市規劃。其次要建立健全規劃協調機制[4]。通過加強不同主體間聯系、交流以及溝通等方式建立起相互理解、相互支持和相互促進的合作關系。最后應該強化規劃實施監督管理，以保證規劃得到順利進行。

3.2 明確規劃內容的合理性

任何規劃都要考慮城市發展的客觀規律，要有經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、交通和生態規劃和環境保護規劃等諸多規劃。其中，經濟和社會發展規劃是基礎；土地利用總體規劃是前提；交通和生態規劃則是保障；而涉及各種不同類型規劃的內容，則需綜合考慮各個城市發展階段。通過將這些規劃內容進行整合以及合理歸類，一方面有助于城市規劃者準確把握城市發展階段和歷史文化傳統、城區分布現狀、自然條件、地理環境等方面情況；另一方面有助于決策者正確處理經濟和社會發展關系方面的相關問題，進而在具體設計中充分考慮公眾需求。另外，應通過城市規劃內容的設置進一步加強公眾參與程度和政府綜合決策能力。只有在公眾參與規劃編制內容，才能進一步提高城市規劃內容的科學性和民主性。在具體工作上，可以借鑒國外先進經驗為指導原則，制定實施細則和決策程序等；根據公眾提出了許多新觀念、新建議以及技術，還需要進一步完善相關內容，綜合制定實施細則和決策程序。

3.3 優化城市總體規劃與建設用地布局

作為一個城市公共管理系統，城鄉規劃是城市發展的重要基礎。因此，提高地方政府在編制和執行城市規劃時的組織能力與水平，是公共管理能力體系建設與優化發展的重要內容之一。從全國來看，目前我國城鎮化水平仍有較大的提升空間。未來隨著我國經濟社會的進一步發展，城鎮化水平將進一步提高，而高質量、高速度、可持續的發展需要大量土地資源作為基礎支撐。在規劃管理過程中需要結合各地資源稟賦情況選擇合理布局方案與規模大小，建立起一套適合各城市特點的建設用地布局模式。根據不同地區城市化程度和發展水平、自然條件和社會經濟環境等因素選擇適當面積的土地作為建設用地。此外，還要注重城市總體規劃與建設用地布局過程中各項關系和諧程度，并進行協調性的分析，使之能更好地適應于城市經濟發展、社會進步等各種情況。

3.4 協調城市與周邊地區關系

在我國，城鄉區域發展不平衡，其中最突出的問題就是城鄉區域內的經濟、文化、人口發展不平衡。隨著城鎮化的快速發展，城市群逐漸形成，尤其是大城市周邊地區人口聚集并成為當地經濟發展新的增長點。有學者認為，在大城市周邊地區往往有大量人口聚集，形成以大城市為中心，一系列以工業為主體、農業為基礎、服務業為配套、人居為特色的現代化區域。但不可否認的是，城市周邊地區自身也存在著各種問題和矛盾，如房地產開發、土地供應及使用等方面的矛盾和糾紛，這也正是城鄉融合互動在城鎮化進程中不可回避的問題。而對于城市規劃來說，它可以通過城市與區域內其他功能區，或通過城市群之間協調來解決共生發展問題；還可以通過區域內不同功能區之間整合與協調來解決問題；此外，通過區域內產業結構調整來協調解決問題，從而來緩解城市與周邊地區之間存在的矛盾和缺陷，也是一種十分有效的做法。

4. 結語

根據公共管理中的社會功能理論及公共管理在行政各個子系統職能之間所起作用、所需發揮作用以及各主體間相互關系特點來看，城鄉規劃屬行政行為，但是在公共管理視角下，它也同時具有行政權力、立法權等共性特征。因此，只有充分發揮出城市規劃在公共管理視角下的獨特性，才能更好地實現公共管理對城市規劃的科學指導、協調發展，為人類城市發展獻出力量。