廣東省林長制推行現狀、存在問題及對策

胡淑儀 堯 俊 馮慧芳 張宏偉 李義良

1.廣東省森林資源保育中心，廣東 廣州 510173；2.廣東省森林培育與保護利用重點實驗室，廣東 廣州 510520；3.廣東省林業科學研究院，廣東 廣州 510520

0 引言

以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，持續推進生態文明建設體制改革和制度創新。黨的十九屆五中全會明確提出要“推行林長制”。2020年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行林長制的意見》，明確了各級黨政領導干部對于森林草原資源保護發展的工作職責、主要任務［1］。全面推行林長制，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，已成為增強政治自覺、貫徹落實習近平生態文明思想的重大實踐，是促進我國森林草原資源保護發展的重要舉措。

1 廣東省林長制推行現狀

1.1 制度體系基本建立

2021 年以來，廣東省先后印發《關于全面推行林長制的實施意見》《廣東省全面推行林長制工作七項配套制度的通知》《關于成立省全面推行林長制工作領導小組的通知》《關于印發省級林長名單及責任區域的通知》《關于印發組成人員名單的通知》《關于規范設置林長公示牌的通知》《廣東省林業局關于成立全面推行林長制專項工作領導小組的通知》等文件，逐步建立了廣東省林長制制度體系，為開展森林資源保護及開發提供了制度保障。同時，廣東省各地市相繼出臺了林長制相關制度文件，推動形成“長”按“制”辦、以“制”促“治”的工作格局。

1.2 空間治理格局構建完成

廣東省于2020 年12 月在全國率先明確了由省委書記擔任省第一總林長、省長擔任省總林長的“雙總林長”模式，結合省域內地形地貌、主要山脈河流及生態系統完整性，劃定鼎湖山、南嶺、陰那山、羅浮山、蓮花山和云開山等6 個重點生態區域作為省級林長的責任區域，構建了以主要“山脈+流域”建設為主體的空間治理格局［2］。同時，廣東省林長辦聯合廣東省綠委辦和廣東省林業局組織編制《綠美廣東大行動實施方案》，明確將綠美廣東大行動作為全面推行林長制的主要抓手，部署重要生態區域建設、森林資源保護管理、碳中和林業、高品質森林生態產品供給、森林城市群品質提升、林業助力鄉村振興等6 項行動計劃，推動林長制既有“名”又有“實”［3］。“十四五”期，廣東省規劃建設大徑材基地16.67 萬hm2、高質量水源林33.33 萬hm2，計劃實施森林撫育超120.00 萬hm2，提出逐步擴大碳排放權交易，完善林業碳匯交易機制，豐富林業碳匯產品供給。

1.3 工作機制得到創新

為進一步貫徹落實林長制，更好地保護森林資源，廣東省各地市因地制宜創新工作機制。廣州市增城區率先設立“產業林長”，建立林長、河長聯動機制；梅州市建立市、縣兩級“林長+檢察長”工作機制；清遠市、肇慶市分別推行“一長三員”和“兩長三員”為主體的森林資源源頭管護機制，新增執法員或警長和科技特派員；翁源縣建立森林警長制，落實“一區一警”責任制度；平遠縣率先設立事業單位性質的林長制事務中心與林長制基層管護工作站。在省級層面上，廣東省林長辦組織成立了由中國工程院院士領銜的涵蓋多領域權威專家學者的全面推行林長制專家組，設立廣東省林業局林長制研究中心，切實為全省林長制工作提供了智力支撐。廣東省林長辦組織專家編制出版全國首部林長制專著《林長制——五級林長管理實務》，圍繞林長制的六大任務，詳細介紹了森林資源生態保護、城鄉綠色生態體系建設、自然保護地體系建設、濕地保護與修復、林業生態安全體系構建、現代林業產業體系建設等科研成果［4］，為各級林長開展森林草原資源保護與開發提供了科技支撐。

1.4 治理效能不斷提升

廣東省通過推行林長制促使各級林長履職盡責，從源頭夯實了森林資源保護發展的主體責任，推動了廣東省森林濕地保護與管理、林業有害生物防治、國家公園建設等工作。廣東省通過推進智慧林長建設進一步提升森林資源管理水平，形成了黨政領導“雙掛帥”、各部門共同參與的協作機制。基層“一長兩員”管理架構夯實了源頭管理責任，打通了森林資源保護發展“最后一公里”。多地黨政領導協調，公安、檢察等部門共同參與森林資源保護發展工作的模式初步形成；多地將林地違法違規亂象整治工作作為林長制重要工作內容，促使林地違法違規整改速度加快，涉林案件大幅下降，森林災害發生明顯減少；“十三五”時期，廣東省森林覆蓋率提升至58.7%，森林蓄積量達5.84 億m3［5］。

2 廣東省林長制推行中存在的問題

2.1 法治體系未建立

《安慶市實施林長制條例》于2020 年1 月1 日起施行，《安徽省林長制條例》《江西省林長制條例》于2021 年7 月1 日起施行。廣東省雖然出臺了《關于全面推行林長制的實施意見》，各地市也印發了《全面推行林長制的實施方案》，但省級層面尚未出臺林長制實施條例，林長制各項工作的實施仍停留在政策文件要求層面，沒有上升到制度層面。當前，森林資源保護發展多數依靠各級黨政主要負責人的權威推動，導致制度執行過程中存在兼職兼崗問題，未能達到預期的治理效能。

2.2 管理機構不健全

在林業管理機構設置方面，美國林業由聯邦政府林務局進行垂直管理，地方政府不參與、不干預。加拿大各省自然資源部林務局負責區域森林資源的保護、管理、監督、執行等工作。澳大利亞各州和地區設有林業局、森林實踐管理局等林業機構，負責森林資源的研究、開發和利用，以及政策方針的實施和監督等工作。國外林業管理機構層級少，上級決策能夠最大限度地傳達到下級，加之下級機構有權自主工作和決策，極大地提高了工作效率［6］。自機構改革以來，我國林業主管部門與國土部門合并，廣東省多地無獨立的林業主管部門。由于機構精減，從事林業工作的人員力量相對單薄。另外，雖然廣東省在全國率先成立了以中國工程院院士領銜的全面推行林長制專家組和林長制研究中心，為林長制工作提供智力支撐，但是目前尚均未設立常設的林長制工作機構，各地普遍反映林長制專職工作隊伍不穩定，難以保證工作開展的持續性。目前，廣東省下轄122 個行政縣中只有梅州市、茂名市、河源市3 個市轄區內20 個縣（市、區）設立了林長制事務中心，核定了編制，有專人負責林長制工作，有力推進了林長制各項工作。但大部分縣（市、區）均未設立林長制機構，從事林業工作的人員多為兼職，且“等、靠、要”思想普遍存在，嚴重影響了林長制工作的開展。

2.3 社會公眾參與度有待提高

目前，公眾對林長制認識不足，仍然把護林育林工作歸為國家林業主管部門的職責，參與意愿較低。如何讓群眾參與林業工作，真正實現全民愛綠護綠植綠享綠，是林長制長期實行并取得成效的關鍵。

2.4 部門聯動機制有待完善

林長制的推行不是林業主管部門的“獨角戲”。林業執法、林地面積和森林覆蓋率等核算工作都需要多個相關部門的配合協作，各級林業部門要與相關部門形成工作合力，切實做到齊抓共管，推動解決林業發展面臨的問題，這是林長制順利實施的關鍵所在。雖然廣東省出臺的《關于全面推行林長制的實施意見》提出了嚴格實施森林草原資源監管等7 項重點工作任務，并在省級部門協作制度中明確了30 個相關部門的工作職責。但是，各部門協同參與森林草原資源保護發展工作的格局還未全面形成，部門間職能交叉、履職不到位等問題仍然存在，部門協調難度較大。

2.5 考核與激勵機制不健全

建立科學、合理的考評機制是保障林長制順利推行的關鍵。目前，廣東省全面推行林長制工作領導小組已印發《廣東省2022 年度林長制考核實施細則》［7］。與其他省份制定的考評機制相比，廣東省林長制考核指標體系存在同質化問題，未充分考慮廣東省自身生態環境與實際發展，即考核評價方式較為單一，自上而下的內部評估與公眾參與、第三方績效評估脫節，考核透明度和可信度有待提高。廣東省林長辦亟待考慮區域、資源特點和自然生態系統的完整性，加快制訂林長制工作考核指標及考核評價方案。另外，國家林業和草原局、財政部印發《林長制激勵措施實施辦法（試行）》［8］，為調動和激發各地保護發展林草資源提供了制度保障。但是，廣東省尚未緊跟國家政策要求制定相應的激勵措施。由于廣東省缺乏激勵機制，缺乏對盡責林長的相應獎勵，導致少數林長產生了“做好了就是本分，做不好就是林長工作失責”的想法。

2.6 權責邊界不清

林長制的重點任務是保護和發展森林草原資源。目前，林長工作除了保護森林資源、進行林業項目的建設與管理外，還包括制定林業及相關產業的年度規劃和中長期發展規劃，并監督落實，致使林長與林業主管部門的職能界限模糊。如果林長與林業主管部門間權責不清，容易導致各職能活動相互交叉、組織管理體系內耗嚴重，不利于各項具體任務的落實，甚至降低了組織運行效率，挫傷了林業主管部門工作人員的積極性。

2.7 森林資源發展潛力未能充分釋放

作為我國第一經濟大省，廣東省林業產業產值連續多年位居全國第一。《廣東省林業產業發展“十四五”規劃》明確，到2025 年，廣東省基本建成現代林業產業發展體系，全省林業產業總產值將達1 萬億元。但是，林業產業對廣東省經濟發展的貢獻仍然有很大的提升空間。目前，廣東省林業發展面臨社會資本進不來、金融資本不想進，林業產業潛力沒有得到充分挖掘，森林資源沒有得到合理利用，森林資源多功能價值未有效發揮，綠水青山轉化為金山銀山的長效機制不靈活，優質產品和服務有效供給仍不足等問題。進一步深化集體林權改革，盤活林業資源，優化林業產業結構，解決林業貢獻率低、森林資源得不到合理利用等問題，已成為廣東省林長制順利實施的關鍵。

3 廣東省林長制推行對策

3.1 盡快出臺廣東省林長制條例

廣東省應借鑒安徽、江西等先行省份的做法，結合地區實際，研究出臺《廣東省林長制條例》，將林長制的組織構架、林長制辦事機構、林長制責任單位聯動執法機制、林長制督察考核及林長責任區域、職責權限等內容寫入制度條文，確保各級林長依法行使職權，保障林長制順利推行。

3.2 加強管理機構建設

廣東省林長辦應積極借鑒省外林長制工作處建設及省內梅州市、茂名市、河源市3 個市轄區內20 個縣（市、區）設立林長制事務中心的經驗做法，加強與廣東省編辦等部門的溝通對接，爭取設立省級林長制工作常設機構。廣東省應引導各地市建立縣級林長制事務中心等常設機構，并鼓勵常設機構積極創先爭優，強化行政管理職能，推進森林資源保護法治各項工作落實落地。同時，廣東省應結合自身實際，加強建設并充分利用鄉鎮林業工作站，強化護林員隊伍管理，切實發揮林業站政策宣傳、資源管護、林政執法、生產組織、科技推廣和社會化服務等職能，打通林業工作的“最后一公里”。

3.3 加強信息公開和鼓勵公眾參與

廣東省應進一步強化全省森林、草原、濕地等資源管理保護信息公開平臺建設，暢通社會監督渠道。廣東省應利用主流媒介面向社會公布林長名單，在重點區域的明顯地點建立林長公示欄，注明林長職責、規劃目標、監督電話等內容，根據林長職位的變動，實時更新林長公示欄內容，以接受公眾和社會的輿論監督。另外，廣東省應建立“民間林長”制度，加大公眾參與力度，充分推動周邊群眾、企業家、環保公益組織和科研技術人員等多方主體的深度參與，切實加強管林、護林隊伍建設和管理。

3.4 強化部門協同

廣東省林長辦應厘清長期、短期或年度森林草原資源保護發展重點問題，明確任務責任部門，定期發布問題清單，建立工作臺賬，責任落實到具體單位和相關責任人，有的放矢。例如，林業部門應與公安部門加強溝通，厘清案件提交、審核辦理程序，分清工作職責；積極與民政部門合作，及時制止毀林造墳行為。同時，爭取將協作部門納入林長制考核范疇，根據年度任務清單或中長期目標要求，對協作部門進行年度考核，以考核推進度、促發展，充分利用好考核指揮棒，發揮林長統籌協調作用，堅決杜絕“踢皮球”“打太極”等責任不明確導致的互相推諉現象，從根本上解決保護和發展森林資源責任不實、力度不夠等問題，做到山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔，有效提高森林資源發展質量，讓守住自然生態安全邊界更有保障。

3.5 完善考核與激勵機制

廣東省應根據國家督察考核要求，結合當地實際，持續優化林長制考核評價體系，確保其與價值取向高度一致；實行林長制實施情況第三方考核機制，避免評價主體單一化，在林長制績效考核中注重公眾參與，提高評估的客觀公正性；將林長制工作納入地方黨政經濟社會發展的績效考核，根據不同區域的資源稟賦、發展階段特點和定位，實施差異化績效考核，實施對領導干部離任審計結果及整改情況、對領導干部生態環境破壞責任終身追究、對失職林長進行追責的機制；探索開展省市兩級林長制激勵、林長綠美園獎勵等機制，注重物質激勵、精神激勵與關懷激勵，對于工作表現突出的林長予以表彰，充分激發其工作積極性。

3.6 實行全覆蓋的林長制網格化管理制度

廣東省應按照網格化管理思路，將各級林長的目標責任和任務分級分層落實管理，實行全覆蓋的林長制網格化管理制度；深化和鞏固林長制改革，進一步強化林長制工作組織保障和具體落實，通過適度放寬權力，將責任義務分解到工作任務中、落實到具體人員，著力構建上下貫通、層次分明的責任體系。另外，廣東省應根據各網格的實際情況，緊扣相應的目標任務，分解考核指標，明確實施要求，加強跟蹤監測，實現林長制細化措施、精準監管的目標。

3.7 充分釋放森林資源發展潛力

廣東省應以“全面推行林長制”為契機，全面深化集體林權制度改革，不斷推進集體林地“三權”分置，做強以森林資源培育為重點的第一產業，做優以林產品加工為重點的第二產業，做大以森林生態旅游森林康養等為主的第三產業；堅持“綠水青山就是金山銀山”的原則，充分發揮粵北地區生態資源豐富的優勢，深入調研，學習浙江、江西等省份“兩山銀行”的工作經驗，探索不同林業生態產品價值實現的模式和路徑，摸索建立能促進生態資源轉化成金融貨幣的交易服務平臺；進一步放活林地經營權，規范林地、林木流轉，使山綠起來、林業經濟活起來、林農富起來；探索實行先造后補、貸款貼息等方式，引導多元社會主體投入林業產業發展，全面釋放林業產業發展活力，加快提升林業產業發展成效，帶動廣大林農增收致富。