廣西壯族自治區國有林場場外造林存在問題及對策

廖仁雅 覃素云 蘇曉琳

廣西國控林業投資股份有限公司，廣西 南寧 530025

0 引言

廣西壯族自治區（以下簡稱廣西）是我國重要的林業產業集中區，是我國森林資源富集區，但廣西森林資源保護形勢依然嚴峻，非法侵占林地、亂砍濫伐、毀林開墾等違法行為不僅對森林資源造成破壞，還進一步加劇了廣西林地資源緊張等問題［1］。場外造林作為國有林場發展的重要組成部分，是擴寬林場經營渠道的重要措施。筆者深入研究廣西國有林場場外造林存在問題，提出優化場外造林的對策，以期實現廣西國有林場可持續經營。

1 廣西場外造林背景

2004年4月，廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府發布《關于實現林業跨越式發展的決定》［2］，提出創新林業管理體制和經營機制，逐步推行公益林所有權與經營分離的經營管護承包責任制。2021年，廣西壯族自治區林業局發布《關于印發廣西國家儲備林建設指南（試行）的通知》［3］，明確了廣西國家儲備林規劃范圍內租地造林、林地入股、托管分紅等合作性質的林地，應依法簽訂林地使用權的流轉合同；對于國家儲備林收購收儲，優先以租地造林、林地入股、托管分紅等合作模式收購收儲國有林場林地林木；鼓勵以村集體（合作社）為單位整合林地，實現林地集約化、規模化經營。以上文件的發布為廣西國有林場開展場外造林奠定了基礎。

2 廣西國有林場場外造林現狀

2018 年，廣西國有林場森林面積為120.62 萬hm2，森林蓄積量為9 692.2萬m3，其中區直國有林場場外造林面積為26.66 萬hm2［4］。而廣西林業局《關于印發廣西國有林場發展“十四五”規劃的通知》［5］中的數據顯示，截至2020 年底，廣西共有國有林場145 家，國有林場經營總面積為165.91 萬hm2，與2018 年相比增長52.47%，其中場內經營面積119.20 萬hm2，場外經營面積為46.71 萬hm2；區直國有林場場外造林面積為40.14 萬hm2，與2018 年相比增長50.56%，占全區國有林場經營面積的28.15%。根據國家林業和草原局公布的最新數據，截至2022 年12 月，廣西林地面積共計1 600 萬hm2，其中集體林地占比超過90%［6］。由此可見，集體林地是廣西森林資源的重要組成部分。與集體林地相比，國有林場的林地資源明顯不足，而進行場外造林是國有林場擴寬經營渠道的關鍵舉措。因此，深入研究國有林場場外造林相關問題，對實現國有林場可持續經營具有重要意義。

3 廣西國有林場場外造林存在問題

3.1 林權糾紛影響場外造林進度

隨著廣西林業產業的快速發展，加之林地資源相對缺乏，國有林場林地資源被侵占的情況屢見不鮮。為逐步實現國有林場的可持續發展，2018 年廣西林業局頒布了《廣西國有林場被侵占林地綜合整治工作方案的通知》。自2018 年以來，廣西國有林場回收被侵占林地面積共計2.1 萬hm2，但截至2019 年7 月底，當地國有林場仍有12.5 萬hm2的林地被侵占［7］。在林地資源有限的情況下，實行場外造林是推進國有林場良性經營的重要措施之一。但由于場外租地存在諸多糾紛，最終影響了國有林場場外造林的進度。

根據廣西壯族自治區人民政府網站公布的相關數據，截至2021年11月，廣西共發生土地、山林、水利“三大糾紛”案件8 383 起，其中山林糾紛3 465 起，占比41.33%［8］。由于國有林場場外造林模式發展時間較短，往往缺乏對林地權屬科學、客觀、充分的調查，在土地所有者與國有林場簽訂關于場外造林合同后，依然存在林地權屬糾紛問題。此外，一般情況下林地所有者與國有林場簽訂的合同期限較長，但隨著經濟的發展和土地所有者市場意識的不斷提高，林地租金可能會不斷抬高，合作各方容易產生經濟利益上的糾紛，進而影響國有林場場外造林生產和經營的正常進度。

3.2 國有林場管理不到位

3.2.1 經營管理問題。場外造林相對分散，增加了經營和管理成本。例如，維都林場以場外造林經營為主，布局分散等問題增加了該林場的管理難度。截至2022年9月，廣西國有維都林場內設11個機關科室，下設6 個營林分場、7 個場外造林部；林場經營面積為4.51萬hm2，其中場內造林面積為1.37萬hm2，場外造林面積為3.14 萬hm2（占林場經營總面積的近70%）。此外，部分場外造林地位置偏遠，且路況較差。路程較遠不僅增加了管理成本，而且容易存在監管漏洞。

3.2.2 資金管理問題。自國有林場進行改革后，廣西超過90%的國有林場被定性為公益性事業單位。但由于國有林場歷史債務負擔重，生產經營困難，加之經營管理不善，因而其償還金融機構貸款的壓力較大，其債務累積日趨加重。盡管廣西林業局組織56 家區直國有林場、市縣國有林場制訂債務化解方案，采取對國有林場欠繳的1.1億元育林資金實行掛賬處理、對不良資產打包政府回購等措施，化解了國有林場部分不良債務，但隨著當地林業的發展，林地資源緊缺，尤其是各類非法使用林地問題仍沒有得到有效解決，導致國有林場資金管理問題仍然比較嚴峻，不利于國有林場場外租地經營的良性可持續發展。

3.3 場外租地監管體系不完善，現代化設施建設水平不高

2022年2月，廣西林業局發布了《關于印發廣西加快推進國家儲備林高質量發展“雙千”目標實施方案（2021—2025 年）的通知》（桂林財發〔2022〕11 號），并大力推廣“整村推進”林權流轉模式，加大場外造林力度。但由于場外租地市場監管體系不完善，國有林場在進行場外造林時，存在部分林場無序競爭的情況，并導致造林成本提高，不利于場外租地造林的有序進行。此外，林場作為事業單位，按機關事業單位的制度規范進行管理，但其生產效益則按企業發展的要求。實行差額撥款的國有林場，其財政差額撥款占10%，但其管理完全按事業單位來管理，增加了國有林場運行的難度，不利于場外造林的順利經營。

廣西部分國有林場針對場外林地造林，采取分片區專人管理的方式，如廣西國有東門林場防城港的場外林地造林專人管理最大面積近700 hm2，最小管理面積也有400 hm2。分片區專人管理的最大問題是專人管理林地面積過大，存在監督不全面、不到位等問題。尤其在每年造林撫育相對集中的2—7 月，在缺乏現代化設備和技術應用的情況下，外場造林的工作量增大，造林效率和質量降低，且人工成本進一步增大，不利于場外造林經營效益的提高。

4 廣西國有林場場外造林對策

4.1 完善場外造林合作機制

廣西應從以下兩個方面完善場外造林合作機制：一是應加大對場外造林的重視程度，通過不斷推進林權制度改革來減少租賃雙方由于林權問題而產生的沖突。二是應完善國有林場租地造林的合作機制，根據林場內部和場外業務性質不同，實行“一場兩制”，適當放寬場外造林生產經營的自主權，采取“一場兩策”管理方案。國有林場在進行林地租賃前，應對合作細節進行嚴格細致的審查，對于存疑處應在與林地所有者充分溝通的情況下進行有效解決，避免后期發生沖突。當地林業部門也應完善場外造林相關業務辦理審查程序，加強對國有林場和林地所有者合作的監管，簡化手續辦理流程，從而提高場外造林的效率和積極性，最終保障廣西林業可持續發展。

4.2 健全林場管理制度

針對場外造林過于分散等問題，國有林場在場外造林前，應對林地進行充分調查和規劃，避免租賃面積過小、距離過遠、交通不便利的造林地塊，從源頭避免監管成本和難度過大等問題。對于目前的場外造林分散等問題，國有林場應完善場外造林的合作模式，如通過優化場外造林經營分配模式等，提高外場租地造林的積極性。在場外造林時，國有林場可采用聯營經營分配方式，如將全額收入按3∶7、2∶8 分配；或采用國有民營承包造林分配模式，如將利潤按5∶5分配。國有林場也可根據實際，通過分割經營權等方式整合林木資產、優化場外造林布局，通過場外租地的資源整合，達到節約經營和管理成本、提高營林效率的目的。

國有林場應整治場外造林亂象，可通過集約化的經營方式，減少管理費用。此外，林場內部可進行分類管理。國有林場雖為公益類事業單位，但在場外造林的過程中，既不能完全按照公益類事業單位進行資產資金管理，也不能簡單照搬國有企業的資產資金管理制度，而應根據森林資源資產培育保護利用的規律和特點，探索建立兼顧公益事業性質和生產經營任務的國有林場經營機制。國有林場應根據實際需要編制年度財務預算，對林場經營收入采取備案式管理，即林場根據每年的經營收入做好預算后上報財政部門進行備案，經營收入不上繳國庫，經費收支原則上由林場根據需要自主安排；已轉制為企業性質的林場，原則上保持企業性質不變，可根據公益林資源管理任務，通過政府購買服務實現公益林管護，所需經費納入同級財政預算。

4.3 建立健全場外租地管理制度并加大機械化發展投入力度

隨著廣西“雙千”計劃的實施，各地方及林場之間的無序競爭導致林地租金上漲，而這增加了場外造林的成本，不利于國有林場場外造林的良性發展。為有效避免國有林場之間的無序競爭，促進場外造林的可持續發展，林業管理部門應以建設國儲林項目和廣西高質量商品林“雙千”基地為契機，建立一套完善的場外造林土地流轉管理制度。當地應通過對場外土地流轉的合理、合法、有效監管，避免由于惡性競爭而導致租地成本的增加，從而促進國有林場場外造林的正常經營，使其邁向更規范、更有序的管理軌道。此外，為提高場外造林工程建設效率和質量，國有林場應加強現代化設備及設施建設，加大對機械化設備的資金投入力度，積極引入現代化的設備和技術，從而降低人工投入成本。國有林場應利用先進的林業技術和設備，減少造林工程建設對生態環境的破壞，實現生態、社會和經濟的可持續發展。

5 結語

場外造林作為國有林場發展的重要組成部分，是擴寬林場經營渠道的重要措施。針對目前廣西國有林場經營中場外造林存在的各項問題，政府相關部門應積極完善林權監督和管理制度，而國有林場也應優化自身場外造林管理制度，實現場外造林可持續發展。