英國所得稅的歷史演變

摘 ?要：所得稅是現代直接稅的主要稅種之一，英國是世界上最早開征所得稅的國家，最早實現了所得稅的現代化轉變。英國因戰爭開征所得稅，具有臨時性，又因和平而停征，再因戰爭而復征。而后，英國圍繞是否應該開征所得稅、怎樣開征所得稅進行了幾十年的爭論，最終，所得稅由臨時稅轉變為常設稅；由比例稅率，改為區分征稅，并實行累進征稅原則，20世紀初，完成了所得稅的現代化轉型。英國所得稅的歷史演變說明，所得稅是國家現代稅制的重要組成部分，是實現社會財富再分配、縮小貧富差距、實現社會長期穩定的重要手段。所得稅實行的社會基礎和用途不容忽視。

關鍵詞：所得稅 臨時稅 常稅 累進稅 稅制改革

所得稅是對個人（或家庭單位）和公司在一個財政年度的各類所得征收的稅款。所得稅是現代直接稅的主要稅種之一，現在世界上大多數國家都開征所得稅，并日益重視所得稅的社會調節功能。英國所得稅歷經多次改革，目前已成為英國直接稅中最主要的稅種，在籌集財政收入和發揮社會協調功能方面具有不可忽視的作用。國外學界對英國所得稅的研究成果豐富，我國學界對英國所得稅的研究大多集中在財政學和稅收學領域，從史學視角的考察還很少見。鑒于此，本文著重論述英國所得稅的演變歷程和特點，探討其實施的社會基礎，以期加深歷史認知。

一、英國所得稅的前身、開征、停征與復征

英國所得稅的前身是“估價稅”，即“三倍估價稅”（Triple Assessment）。此稅1798年開征，主要為對法戰爭籌集資金；時任英國首相小威廉·皮特（William Pitt the Younger，小皮特）提議將土地稅與其它直接稅包括車馬稅、窗戶稅等一起打包征收，稱之為“估價稅”。這種估價稅的征收依據是納稅人上一年收入的總和，在此基礎上再乘以一個3倍到5倍的系數，因此被稱為“三倍估價稅”。三倍估價稅的征收對象主要是富人，以支出定納稅數額，支出越多，納稅越多；稅率10%。例如，上一年支出在25鎊以下的納稅人，其納稅基數是25鎊的10%，再乘以3倍；25鎊以上30鎊以下，3.5倍；30鎊以上40鎊以下，4倍；40鎊以上50鎊以下，4.5倍；50鎊以上，5倍。稅率10%針對年收入超過200鎊的納稅人；年收入在60鎊以下的免稅；60鎊以上200鎊以下的實行一定減免。小皮特征收的估價稅是一種應急性的所得稅，為18世紀末英國個人所得稅的征收奠定了基礎。三倍估價稅實行后，征稅數額并不理想。小皮特預計，三倍估價稅可增加稅收450萬鎊，但實際上只征收到200萬鎊，原因大概就是以支出定稅額，因為收入與支出不見得成正比，這樣定稅顯然不合理，征收到數額也遠不能滿足需要。因此，轉年小皮特就廢除了三倍估價稅，開征所得稅。

英國最初開征所得稅主要針對個人，征稅方式比較簡單：把納稅人分為四類，由個人自行申報，所得不同，稅率不一。1799年開征實行比例稅率，征稅依據是個人的年總收入，年收入超過200鎊，統一稅率10%（每鎊兩先令）；年收入60鎊以下，免稅；年收入60鎊以上200鎊以下，按比例遞減稅率；年收入60鎊，稅率為0.83%（每鎊2便士）。由此可見，1799年所得稅主要針對社會中上層收入者。所得稅的征收得到利物浦勛爵的高度評價：“所得稅是人類智慧所能設計出的近乎完美的稅收。”

1802年，法國及其盟國與英國簽訂了停戰的《亞眠和約》，英國政府就此停征了所得稅；1803年戰爭重開，又復征。1803年重新開征所得稅有了新變化，主要是將所得分為五種不同類型，這是英國所得稅從源頭征稅和分類征稅的最早嘗試。時任財政大臣亨利·阿丁頓是將所得分類征收的開創者，故后世有人稱之為“所得稅之父”。與小皮特征收10%的所得稅稅率不同，阿丁頓將稅率降低了一半，即5%，而且將起征點定為年收入150鎊以上，年收入60鎊仍然免征。1804年小皮特重新執政，他又將所得稅稅率提高到6.5%，此后所得稅不斷調整。開征所得稅為英國進行對法戰爭提供了經費支撐，拿破侖戰爭結束后，所得稅再度停征。

1798年，英國首次開征所得稅是因戰爭需要，是一種臨時性稅收，戰爭威脅解除，所得稅隨之廢止。1799年征收的所得稅是一種比例稅，征收對象主要是年收入200鎊以上的納稅人。1803年阿丁頓對所得稅進行改革，實行分類征收和從源頭征稅的原則，這是所得稅歷史上的重大變革。“從源頭征稅也被認為是英國所得稅制度的根本特征……如果不從源頭征稅，收入完全依靠納稅人自行填寫的所得稅申報表，很容易導致逃稅。”這樣征收所得稅為英國帶來不錯的稅收收入，據統計，至1815年拿破侖戰爭結束時，所得稅為政府財政收入增加了1 564.2萬鎊。盡管所得稅征收對象主要是社會上層或中上層，但目的主要是為戰爭籌集經費，政府尚未認識到所得稅的社會調節功能，因此在征稅原則上一直實行比例征稅。拿破侖戰爭結束后，英國政府面臨巨大的財政壓力，要不要重新開征所得稅？怎樣開征所得稅？全社會包括議會和政府進行了長時間的爭論，直到19世紀60年代，所得稅才成為英國的常設性稅種。

二、重新開征所得稅的爭論

拿破侖戰爭使英國財政陷入窘境。據統計，1793—1815年間，英國軍事開支占政府開支的61%，國債利息高達30%。1815年，英國債務支出占公共支出總額的26.6%，這一比例持續攀升，1825年達到了54.4%。戰爭結束后，政府面臨很大的財政壓力：既要滿足國民降低稅收的要求，又要維持必要的財政支出（主要是債務支出），這是兩難問題。要償還債務，還要維持政府運轉，必然需要稅收支持；而稅收，要么廢除所得稅增加間接稅等稅項或稅率，要么恢復征收所得稅。增加間接稅是不現實的，因為間接稅具有隱蔽性，稅收負擔非常可能轉嫁到社會下層民眾，必然遭到反對。因此，是否應該重新征收所得稅成為聚焦點，引起社會廣泛爭議。

反對繼續征收所得稅的國民認為，戰爭結束了，不再存在繼續征收所得稅的理由，應當廢止。他們還認為，所得稅的征收觸及個人財產隱私，威脅國民自由。1802年，下議院議員弗蘭西斯·伯德特（Francis Burdett）就曾這樣說：“所得稅產生了一種最偏袒、最無禮、最殘忍的審問權。生活中的一切事務都可能被調查，家庭事務也可能被公開，一個英國人像罪犯一樣被召去見專員，被迫像仆人一樣在前廳里日復一日地等待，直到他們準備好對他的財產進行調查；在遭受了所有的懷疑、追加罰款和指責侮辱后，他們還要宣誓沒有任何來自于國家的矯正和陪審團的訴訟……先生，廢除所得稅并不足以彌補其恥辱；它的規則必定會被指責和銘記。”激進主義者、貿易保護主義者和自由貿易者也反對開征所得稅。激進主義者將所得稅視為“毒瘤和戰爭與國家膨脹的原動力”。自由貿易者認為，開征所得稅會增加生產者的負擔，導致對投資和雇傭的打擊，從而阻礙經濟發展。下議院議員亨利·彼得·布魯厄姆（Henry Peter Brougham）說：“只有在無法避免非常開支的嚴重緊急情況下才應使用所得稅。在和平時期，所得稅沒有地位，因為它‘誘惑政府奢侈浪費，讓政府不再控制‘浪費性支出，不再尋求通過壓縮開支縮減稅收。該稅也被抨擊為對個人自由的威脅，因為它需要‘在全國范圍內對私人事務進行調查和詢問。”很多自由主義經濟學家也反對征收所得稅。英國著名經濟史學家馬丁·道頓（Martin Daunton）寫道：“許多激進分子和自由貿易人士對重新引入所得稅并不感興趣，他們認為，重新開征所得稅與政府縮減開支的政策相矛盾。盡管自1815年以來政府開支水平有所下降，人們仍然懷疑所得稅將被用于資助軍國主義，并對生產性、積極性企業施加負擔。”

贊成征收所得稅的國民認為，戰爭結束后要償還債務，保留所得稅以利還債。政府當然希望征收所得稅，執政的托利黨認為，所得稅不僅能夠保證國家財政收入，而且也不會增加窮人的稅收負擔。利物浦勛爵政府曾兩次嘗試征收所得稅，但都未能成功。1842年，羅伯特·皮爾（Robert Peel）執政，如何解決面臨的預算赤字難題，他說：“現在要采取的最佳措施是對收入征稅，而不是對我提到的消費稅和關稅征稅。”“我堅信，廣大下層階級將考慮議會自愿決定接受這一稅收，并將其強加給國家財富，以減輕其負擔——我堅信，這將受到國家的普遍歡迎……”“我希望我對三年后貿易復蘇的期望不會令人失望，因為我對這項稅收的期望將會實現。當那美好的時刻到來時，當我們能夠免除這項稅收時，我們就會發現商業和工業的復興，我們將對人民的安樂團結感到心滿意足。人民已經收到的證據說明，在面對經濟和財政困難時，一旦出現緊急事件需要國家必要的開支時，那些身處高位的人和那些相對富庶的人，將準備承擔他們應盡的責任。”皮爾認為，重新開征所得稅不僅可以增加財政收入，減少債務，也可為降低關稅造成的財政收入損失提供一種有效的替代手段。他還將所得稅定義為富人對國家和社會“應盡的責任”，提高了繳納所得稅的道德意義。

1842年，皮爾提出重新征收所得稅的議案：對年收入150鎊以上的納稅人，每鎊征稅7便士（稅率不到3%）。年收入150鎊的起征點高于絕大多數工人階級的收入，但影響了大多數中產階級，稅收的對象實際上是社會中上階層。皮爾雖然主張征收所得稅，但他設定的所得稅仍然是一種臨時性稅收，一旦條件成熟，英國最終將廢除所得稅。對此，道頓認為，皮爾重新征收所得稅的決定與其說是為了彌補財政赤字增加財政收入，不如說是消除政治緊張局勢和提高政府治理能力的手段。皮爾所關心的是通過建立利益中立的稅收制度，并為一般財產提供保護，從而實現政治和社會穩定。通過重新開征所得稅，皮爾將國家塑造成一個“中立者”，強調“政治家必須抵制住個人貪欲以及私利，他們必須避免利用國家政權為某一團體謀取利益，無論是貿易群體需要尋求庇護，或者社會團體尋求減稅”。重新設置所得稅是一個重要事件，為后來財政大臣威廉·尤爾特·格拉斯頓（William Ewart Gladstone）的所得稅改革奠定了基礎。

1853年，格拉斯頓提出財政預算案，提議繼續征收所得稅（期限7年）。格拉斯頓宣稱：“我認為，有一種不可抗拒的呼聲，要求我們做出有力和團結的努力，解決這個國家的財政問題并為之服務。”“所有財產都應該為國家稅收作出貢獻，如果稅收是公正和明智的，則不應視為對財產的懲罰，而應視為使財產可供業主有效使用和享受的必要手段。”與皮爾一樣，格拉斯頓也強調所得稅的中立性和公平性，在1853年預算中，他強調：“所得稅是實現財政公平和階級平衡的一種方式。”他意識到所得稅具有“階級平衡”的作用，而這時的英國剛剛完成工業革命，無產階級與資產階級的矛盾正處于尖銳化的時刻，利用所得稅化解階級斗爭也可視為國家治理的手段。但是，格拉斯頓同樣認為征收所得稅是暫時性的，他解釋說：“因操作等原因導致所得稅很難，或許根本就不可能成為英國的常設性稅種。”征收所得稅滿足了政府開支需要，也沒有引發新的社會矛盾。所得稅的貢獻平息了要不要征收的分歧，到19世紀60年代，英國國內關于是否征收所得稅基本達成共識，所得稅最終成為英國的常稅。對此，道頓總結說：“皮爾的任務是重新征收所得稅，格拉斯頓的成就則是使英國人接受所得稅，使人們認為所得稅是實現和平與縮減政府開支的保證，是實現收支平衡和稅收公平的保證。”

經過皮爾和格拉斯頓的所得稅改革，英國的所得稅確立了一種原則，即政府不應該保護特定經濟利益集團，稅收應該是一項精心設計的收支平衡制度。正因如此，所得稅最終為國民所接受。英國社會雖然基本接受了所得稅，但在所征稅原則上，實行比例稅制還是以累進和區分為原則，即：怎樣征收所得稅又引發爭論。

三、怎樣征收所得稅的爭論

如何征收問題上的分歧是：要不要區分征收所得稅？要不要實行累進征稅原則？社會各階層和利益集團的態度不同。贊成區分征收的國民認為，所得稅不能有效區分臨時性收入（不穩定收入）和自發性收入（穩定收入），這樣不公平。“所得稅是更加不公平、不正義和具有壓迫性的稅種，因為，所得稅實行比例稅率，不能有效區分父親傳給兒子的‘永久財產所帶來的‘自發性收入，和因個人努力而獲得的暫時性‘不穩定收入。在這兩種不同的收入中實行同一所得稅稅率，很不公平，如此讓人不安，其缺陷著實讓人無語。征收這樣的所得稅，會扭曲一個人的一生，會扼殺一個勤勞能干但收入并不穩定的人……”民間討論稅則能夠如此深入，說明納稅在國民意識中不僅是義務，也是一種權利——他們有發言權、知情權和同意權。實行固定比例稅率會造成不公平，因此很多人贊成區分征稅。

皮爾和格拉斯頓的本意都是將所得稅作為臨時性稅收，因此在征稅原則上，他們都反對區分征收，反對實行累進征稅原則。早在1842年，皮爾就表達了反對區分征稅的態度，“我提出的建議是對這個國家的收入征稅；如果我一旦開始區分不同種類的收入，我就絕對有必要放棄所得稅。如果要征收所得稅，必須對所有收入統一征收，無論如何我都不能允許區別對待”。格拉斯頓因實行比例稅制而遭到很多自由黨議員的反對。這些議員認為，對知識和專業服務的勞動性收入征稅太重，對財產和投資的非勞動性收入征稅太輕，這樣有利于食利階層，不利于勞動階層；既阻礙了經濟社會發展，也不公平。為了解決這個問題，格拉斯頓把直接稅改革的重點放在遺產稅調整上。他說：“我確實希望遺產稅能夠代替所得稅，以緩解反對所得稅的情緒。……如果所得稅確實不能保持公平，那么我認為，遺產稅是緩解不公平的一種安全方式。”與皮爾一樣，他也反對所得稅實行區別征收。1853年的財政預算案明確提出不實行差別征稅原則，他解釋說：“為了克服差別征稅的巨大困難，我調整了我所有的建議。”他認為區分征收“不僅是不可行的，而且對整個財產原則、積累原則，以及通過這一原則對工業本身，進而對窮人和富人的利益，都具有普遍的破壞性……這僅僅意味著普遍戰爭，所有階級之間的普遍爭斗，每個人都試圖以犧牲鄰居為代價來減輕自己的痛苦，結束一切社會和平，結束任何可以調整國家負擔的共同原則”。 而后的事實證明，他的擔憂是多余的。

19世紀末20世紀初，英國政府進行“建設性稅制”改革，不僅重視直接稅的財政收入功能，而且更加強調直接稅的社會調節功能，重視稅收的公平、公正。其中，所得稅和遺產稅改革最具代表性，所得稅實行區分征稅和累進征稅原則是改革的重要內容。1907年，英國對所得進行區別征稅，對年收入低于2 000鎊的勞動所得，征收每鎊9便士的稅（稅率3.75%），對低于2 000鎊的非勞動所得，征收固有的每鎊1先令的稅（稅率5%）。非勞動所得的稅率高于勞動所得。此外，對超過一定數額的收入所得再征附加稅。1909年，財政大臣勞合·喬治在其“人民預算”中首次使用累進所得稅，對年收入5 000鎊以上的所得者，其中超過3 000鎊的部分，每鎊征收6便士的附加所得稅（super tax）。由此可見，改革后所得稅的對象主要是高收入群體，這樣既增加了國家財政收入，又可調節社會財富再分配，為解決貧困、失業等社會問題提供了更加有效的手段。美國學者戴維·羅伯茲認為，“人民預算”的重大意義在于它提出了一個革命性的原則，那就是，認識而且自覺地運用政府的征稅和開支權力，使國民收入能達到較平均的分配。富者必須納稅以扶助貧者。所得稅實行區分征收和累進稅制原則，意味著個人收入越高，稅率越高，納稅越多。改革后，個人所得稅在財政收入中所占比重逐漸提高。據統計，1911年，英國個人所得稅占全部財政收入的22%；1922年則上升為45%，成為征收額度最大的稅項。此后，個人所得稅所占比重基本保持在40%左右，整個直接稅占稅收總收入的比重達60%。

“建設性稅制”改革開啟了注重發揮稅收調節功能的現代化稅制之旅。其中，所得稅實行區分征收和累進征稅原則，是“建設性稅制”改革在實踐中的重要體現。通過對個人所得稅為主的直接稅改革，英國對富有者征收高稅，同時對社會中下層減免稅收，或實行兒童和家庭津貼等社會福利政策。由此緩解了貧富差距，推動了教育、養老、社會救濟等項事業的發展，有利于社會穩定。

四、英國所得稅歷史演變的社會基礎

英國自18世紀末開征所得稅，至20世紀初基本建立起現代所得稅，期間所得稅的變遷呈現出不同的階段性特點：一，由臨時性稅種向常設性稅種演變；二，由比例稅制向現代累進稅制演進；三，由不區分征收到區分勞動所得和非勞動所得，并對超額所得征收附加稅；四，更加強調所得稅的社會調節功能。英國所得稅的變遷，與當時英國所處社會大環境密切相關，反映了不同時期政黨、利益集團和社會各階層的不同訴求。這些訴求對所得稅的變遷起到或積極或消極的作用，最終使所得稅成為社會文明的一個標志，實現了社會公平，緩解了貧富差距，成為英國長期穩定、長治久安的因素之一，在很大程度上促進了社會福利國家的建設。英國為什么能夠率先實施所得稅？它的歷史演變耐人尋味。

第一，征稅只有符合國民的共同利益，才能夠被國民普遍認可。在是否開征所得稅的問題上，英國執政者一直試圖向國民說明，開征是因為國家現實需要，征收所得稅是為了贏得戰爭勝利，戰爭過后立即停止。和平時期繼續征收是為了償還債務，避免間接稅增加下層民眾的納稅負擔。工業革命后社會貧富差距日益突出，政府意識到所得稅是解決這個問題的一個手段，于是公開征稅目的，這樣征得納稅人的理解，又在起征點上體現政府意圖：從年收入200鎊以上到年收入150鎊以上，主要針對有納稅潛力的社會中上層，而對社會下層的低收入者實行免征或減免。如此，社會富裕群體納稅而不增加負擔，低收入者也能感受到國家的體諒。在稅率問題上，當政府沒有意識到所得稅的社會調節功能時，一直堅持比例稅率；為解決工業革命后日益嚴重的貧富差距問題，政府開始逐步認識到所得稅的社會調節功能，以區分征稅和累進征稅原則發揮所得稅的調節功能，這就使所得稅更加公平、合理，用途更能為納稅人接受，而實現社會和諧、人民幸福是每一位公民期望，這樣的國家一定能夠強大。

第二，納稅是公民的義務，但稅收不只是政府的事情，稅務公開很重要。民眾對稅收的關注、參與和公開討論是保證稅收順利，保證稅收公平合理的前提。政府的態度和指導思想對民眾具有引導作用，但是，民眾對為什么納稅，怎樣保證稅收的公平合理，擁有發言權、參與權和同意權。民眾的參與不僅表現在議會的討論中，媒體也是民眾發聲的平臺。1815年《愛丁堡評論》（Edingburgh Review）曾發表題為《有人會假裝下去嗎》的文章。文中表達了反對和平時期征收所得稅的意見：“如果沒有被告知所得稅的征收只是臨時性的，英格蘭人會接受所得稅嗎？……從任何原則上說，所得稅都是壓迫性的，是違背憲政精神的，是會破壞個人安全的。我們不能想象一個自由的民族會在危機解除后仍然忍受所得稅，因為只有危機才使所得稅具有合法性。”媒體上也有贊成征收的意見，學者霍普·瓊斯在其著作中描述了倫敦《信使報》曾刊登的一篇文章：“所得稅是能夠籌集巨額資金的最佳手段，對貧困階層幾乎沒有壓力。”正因民眾對所得稅的關注和討論，再加上政府在各個層面就所得稅問題的公開對話，才使得所得稅更加透明，更能體現稅收的公正和平等，也更容易為民眾所接受。

第三，所得稅的社會調節功能即在于取之于民、用之于民的稅收本質。19世紀末20世紀初，英國在“建設性稅制”改革的思想指導下進行遺產稅、所得稅、超額所得稅等直接稅改革，改革的目的是實現社會養老、社會保險、緩解社會貧困、解決失業及貧富不均等問題。毋庸置疑，改革就是為增加稅收，政府用稅收的方式改變民生，惠及全社會。以1908年的《養老金法案》為例，《養老金法案》實行后，英國領取養老金的人數和養老金的開支明顯上升。有數據顯示，1909年至1910年養老金的領取人數是647 497人，1913—1914年則增加到967 921人；1909—1910年的養老金開支是860萬鎊，1913—1914年則上升到1 253萬鎊。年滿70歲以上的老人們在領取養老金時，臉上掛滿微笑，慢慢地數著手里的養老金……。除了《養老金法案》之外，一系列教育法案、國民健康保險法案和失業保險法案等，都切切實實地增加了民眾福祉，在很大程度上緩解了貧富差距。凱恩斯說：“自從19世紀末葉以來，所得稅、超額所得稅、遺產稅等直接稅，在去除財富與所得之絕大差異方面已有長足進步，尤以英國為然。”英國政府通過所得稅等直接稅改革，推動建設社會福利國家，使英國一直處于全球發達國家之列。倘若稅收不能用之于民，那么，避稅就有一定的正當性，各種避稅手段就會大行其道。

第四，英國所得稅的征稅對象主要是社會中上階層，這部分人是社會的中堅力量。社會中上層群體在整個國民中的比例是少數，但是，他們決定了國家的發展方向。他們之所以愿意成為所得稅的主要承擔者，原因之一是他們理解國家的發展，與他們自身密切相關。此外，一般來說，基督教世界的富有者具有救貧濟弱的情懷，他們的受教育程度也決定了納稅的態度。回顧英國歷史上對貧弱的救助，除了政府通過濟貧稅等方式對社會上的貧困者進行一定的救助外，教會組織和很多富人團體也長期從事救助貧弱的社會工作，他們以此為責任，從中獲得精神上的滿足。繳納所得稅與救助貧弱不能完全等同，但有精神上的一致性。他們認同所得稅是英國能夠率先實行所得稅的社會基礎，也是成功實行所得稅改革的前提條件。

當今世界大多數國家都實行所得稅，但是，所得稅并不是解決社會問題的萬能鑰匙，發達國家實行所得稅也不是沒有問題。美國一些非常著名的富人及其集團，年收入以千萬億計算，而繳納的所得稅卻非常少。他們用各種會計方法躲避納稅，納稅規定對他們形同虛設。所謂“合理避稅”，在我國也司空見慣。不能指望先進的稅制解決一切社會矛盾，先進的稅制能夠促進社會文明的進步，社會文明程度也決定了稅制實施的效果。

本文作者滕淑娜，山東財經大學馬克思主義學院教授。濟南 ?250014

（責任編輯 ? 任世江）