政府投資建設工程業主管理若干問題的思考

方小云 （巢湖市建設裝飾工程管理辦公室，安徽 合肥 238000）

0 引言

某河流流域治理工程（以下簡稱"本工程"）由16 個子項工程組成，涉及排水、建筑、結構、電氣、儀控、暖通和景觀等多個專業，概算投資20 億元。本工程屬于政府投資建設工程（以下簡稱政府工程）中的生態環境保護工程，因特殊情況急于開工，工程實施階段按照“招標圖紙設計→施工和運營招標→初步設計→施工圖紙設計→施工運營”的程序進行，過程比較曲折，存在不少問題，值得認真思考和總結。

1 工程管理中存在的問題

1.1 業主方面

1.1.1 建設程序

本工程施工和運營招標前，只有1個子項工程的初步設計經過審批，15 個子項工程的初步設計未經過審批。招標依據的設計文件是招標圖紙而非初步設計或施工圖紙，施工招標采用工程量清單和總價合同。《施工合同》專用合同條款約定：“如因與經審查通過的施工圖紙相比招標圖紙有修改（不包括承包人投標時提出的設計優化導致的修改）而導致的工程量變化可參照政府有關規定和專用合同條款關于變更估價原則的約定調整合同價格。”由于施工圖紙相比招標圖紙修改較多，工程子項、專業和清單子目也較多，合同價格調整工作十分繁雜、工作量大。為了做好此項工作，從工程施工開始，業主、設計、施工和監理單位共同用了近兩年半的時間，經過三輪工作才完成任務。

1.1.2 發包模式

本工程比較適宜采用設計-建造-運營（Design-Build-Operate, DBO）的發包模式，即由一個承包商承擔工程設計、建造和運營的全部任務。在DBO 模式下，承包商是唯一的責任主體，擁有很大的創新空間，設計、施工時會關注長期的運營，最大限度地優化工程全壽命周期費用，減少設計、建造和運營因不同主體所產生的爭議，減少業主的協調工作量。本工程實際采用優化設計-施工-運營的發包模式，設計單獨發包，施工和運營合并發包，施工和運營的承包商可以對設計提出優化意見，本質上還是施工-運營的發包模式，DBO 模式的優點難以發揮。

1.1.3 交叉建設

河道底泥治理工程是本工程的子項目之一，包含河道清淤、箱涵清淤和底泥原位修復三個部分。施工合同簽訂后、工程初步設計審查前，發現底泥原位修復范圍的河道，另一個政府工程已進行了部分底泥處理，導致施工圖紙中的底泥修復量相比招標圖紙減少近80%，而根據招標文件和施工合同，清單的綜合單價無法調整，承包商不能接受。這對于承包商不合理，業主也難以解決，由此產生合同爭議。

1.1.4 管理方式

一是業主缺少工程管理軟件或平臺，業主內部或業主與設計、施工、監理單位之間的信息交流方式比較傳統、效率低；二是由于設計、施工、監理單位的技術、管理能力比較薄弱，業主承擔了大量的檢查、驗收和協調工作；三是業主的技術、管理人員專業不全、數量不足，缺少電氣、儀控、暖通等專業人員，影響管理工作。

1.2 設計方面

1.2.1 總院與分院

本工程的勘察設計單位是國內一流的某綜合資質設計院，但具體工作由其分院承擔，勘察設計質量存在不少問題。在勘察設計行業，總院簽完合同之后交給分院實施的現象比較普遍，是否可行比較模糊，加之本工程的勘察設計合同對于勘察設計人員的資格條件無具體要求，業主管理有一定難度。

1.2.2 分包與轉包

在合同沒有約定且沒有經過業主書面同意的情況下，勘察設計單位分包了部分勘察工作，轉包了全部外電設計工作，導致勘察設計質量下降并引發事故。

1.2.3 問題與責任

本工程施工過程中，發生多起與勘察和設計質量有關的問題和事故，僅經濟損失就有幾百萬元，大部分由承包商承擔，少部分由業主承擔。勘察設計合同約定，勘察設計原因導致的經濟損失，只是少收或免收相應部分的勘察設計費用，這對于勘察設計單位的經濟影響和警示作用甚微。

1.3 監理方面

本工程的兩家監理單位，都是省內一流的綜合資質監理公司，但也存在人員素質和總監履職等普遍問題。

1.3.1 人員素質

兩家監理單位配備的監理人員與投標承諾都有一定差距，如一家監理單位在投標中承諾配備8 名注冊監理工程師，但實際到崗的注冊監理工程師只有2 名。此外，監理人員普遍存在業務素質不高、責任心不強的問題，還缺少電氣、儀控、暖通等專業人員。

1.3.2 總監履職

根據有關規定，注冊監理工程師可同時擔任三個工程的總監。兩家監理單位的總監除本工程外，都同時分別擔任另外兩個工程的總監，無法集中時間和精力履行本工程總監的監理職責，影響施工現場質量和安全。

1.3.3 考勤考核

監理人員的考勤考核，監理合同只對總監有具體要求，對于其他監理人員沒有要求。由于業主對此重視不夠、執行不力，監理人員的考勤考核形同虛設，削弱了監理人員特別是總監監理職責的發揮，不利于監理工作的開展和工程管理水平的提高。

1.4 施工方面

1.4.1 聯合體與總承包

本工程的施工、運營承包商，是由甲施工公司（壹級）、乙施工公司（特級和壹級）、丙設計公司（甲級和壹級）和丁環保公司（壹級）組成的聯合體，聯合體成員均為央企，牽頭單位是甲施工公司。聯合體協議和施工合同對于施工任務的分配沒有具體規定，甲施工公司利用其牽頭單位的地位和影響，把聯合體施工幾乎變成施工總承包。

1.4.2 分包與轉包

本工程的施工任務主要由甲、乙兩家施工公司承擔。甲施工公司是一家“平臺”公司，沒有自己的施工力量。除乙施工公司承擔的部分子項工程，其余子項工程名義上是由甲施工公司承擔，但可能進行了分包或轉包。這增加了工程的質量、安全和工期隱患，加大了業主和監理的管理難度。

1.4.3 從業人員

本工程的施工、運營招標文件和施工合同，對于承包商在工程中應配備的各級、各類主要從業人員的資格條件和數量，有十分詳細的要求和考核、違約規定，但實際落實的情況很差。據不完全統計，符合合同條件的承包商主要從業人員的到崗人數不到60%，不僅子項目工程質檢員、安全員無證上崗，聯合體總部的運營技術負責人和造價工程師也未出現。這嚴重降低了承包商的施工管理能力，增加了施工風險，延長了施工工期，降低了投資效益。如果按照施工合同得約定條款處理，承包商每月的違約金在百萬元左右。

2 加強業主管理的措施

2.1 綜合管理方面

2.1.1 建設程序

在政府工程的管理中，從項目建議書到竣工決算直至運營結束，業主自始至終都必須嚴格遵守基本建設程序，排除行政干預、按規定辦事、科學決策、加強管理、保證工程質量和投資效益。

2.1.2 統籌協調

政府工程交叉建設的現象雖不常見，但也暴露出管理中的問題。由于政府工程數量多、規模大、范圍廣，因此需要重視工程的統籌協調，采取必要的措施防止交叉建設和重復建設，減少浪費。

2.1.3 發包模式

為了提高政府工程的質量和效益，業主應當根據工程的規模、特點和條件，合理選擇發包模式。本著“質量可靠、效率優先”的原則，業主應積極采用設計、采購、施工和試運行的工程總承包（EPC）及全過程工程咨詢服務。建設內容明確、技術方案成熟的工程，適宜采用工程總承包；技術復雜、業主管理力量薄弱的工程，適合采用全過程工程咨詢。

2.1.4 合同執行

合同是業主進行政府工程管理的主要依據。業主在合同執行中，一要明確合同是平等民事主體之間的關系，平等對待咨詢單位和承包商，平等對待國企和民企，平等承擔風險；二要完善合同內容，明確勘察設計、監理咨詢等單位的質量和經濟責任，明確聯合體成員的各自分工，將BIM 技術的應用列入合同；三要全面執行合同，不僅要重視質量、進度和造價，對于違法分包或轉包、主要從業人員不到崗等違法、違規和違約失信行為也要按合同予以處理。

2.2 人員管理方面

2.2.1 業主人員

對于業主各級各類主要從業人員，一是政府相關部門應制定任職資格條件，經政策法規和標準規范培訓合格后方能上崗；二是根據政府工程的規模和特點，結合工程總承包和全過程工程咨詢等情況，合理安排人員，做到精兵簡政、專業配套，人盡其才、提高效率；三是完善規章制度，明確崗位職責，實行領導負責制和崗位責任制，上級主管單位、行業主管部門、審計部門和紀檢監察機關要加強檢查、監督和考核。

2.2.2 咨詢單位人員

對于工程中勘察設計、監理咨詢等咨詢單位各崗位的主要從業人員，一是招標文件和咨詢合同要明確主要從業人員的專業、學歷、職稱、執業資格、經歷和業績要求。已經實行執業資格注冊的，必須具有執業資格注冊證書；已經實行執業資格考試但尚未實行執業資格注冊的，必須具有執業資格證書。二是招標文件和咨詢合同要嚴格控制主要從業人員的實際工作量，明確違約條款，加強檢查監督，確保主要從業人員到崗履職、發揮作用。如實行勘察設計階段的咨詢或監理，控制主要從業人員的工程數量；對于總監不能僅有工程數量的限制，也要有投資總額的限制，且不得跨市任職。三是采用人工成本加一定比例酬金的方式計取勘察設計費和咨詢監理費，根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。如果咨詢單位主要從業人員不能按合同規定到崗履職，則扣除相應的人工成本和酬金。

2.2.3 承包商人員

對于工程中承包商各崗位的主要從業人員，一是嚴格執行國家或行業對于承包商主要從業人員的執業資格要求，根據工程的具體情況，在招標文件和承包合同中明確各個崗位主要從業人員專業、學歷、職稱、執業資格、經歷和業績的要求；二是招標文件和承包合同要明確規定各崗位主要從業人員到崗履職的時間要求和違約處罰標準，采取指紋、掃臉等方式進行考勤、考核，對于違約者嚴格按合同處理；三是國家和行業對于建造師和項目負責人的管理較嚴，對于其他崗位從業人員的管理相對較松，業主應注意加強對這些崗位從業人員的管理，督促承包商充分發揮其作用。

2.3 BIM技術應用方面

2.3.1 BIM技術

BIM 技術是建筑信息模型（Building Information Modeling）的簡稱，是工程建設中的新型信息技術和數字化工具，具有可視化、協調性、模擬性、優化性、可出圖性的特點。在投資決策、設計施工、運行維護、項目后評價直至工程終結的全壽命周期中的應用極其廣泛，極大地提升了管理的集成度、質量和效率，有效節省資源、降低成本、縮短工期，實現可持續發展，是工程建設技術應用的前沿和發展方向。

2.3.2 全生命周期的應用

應用BIM 技術，投資決策階段可以進行現狀建模、模型維護、場地分析、總體規劃、階段規劃、投資分析、環境評估等，設計階段可以進行方案論證、性能分析、結構分析、協同設計、綠色建筑評估、規范驗證、工程量統計等，施工階段可以進行場地使用規劃、深化設計、碰撞綜合協調、施工系統設計、施工組織模擬、施工方案分析、施工進度模擬、數字化建造、施工質量與進度監控、物料跟蹤等，運營維護階段可以進行竣工模型交付、維護計劃、系統分析、資產管理、空間管理與分析、防災計劃與災害應急模擬等。BIM 技術的應用水平，是衡量咨詢單位和承包商技術能力的重要因素，業主應將BIM 技術的應用列入招標和合同的內容中。

2.3.3 業主的應用

業主應用BIM 技術，一是可以建立信息化、智慧化的全生命周期業主管理協同工作平臺，業主、咨詢單位和承包商之間加快信息流通，實現信息的互聯互通、交互共享和深度融合，對各種信息及時做出正確理解和高效應對，為業主管理提供有效支撐和有力保障。二是可以實現政府工程全過程、全領域、全生命周期的數據采集、整理、分析和應用，且在應用過程中不斷更新、豐富和充實，積累和保存大量的真實數據，完善相關數據庫，提高數據統計、分析水平和信息化管控能力。三是可以實現業主管理與政府相關主管部門的管理全面聯網，實現從項目建議書到竣工決算直至項目后評價全流程中審批、核準、報建、備案等工作的網上辦理，提高業主管理的合法性、合規性和有效性；結合大數據技術，有助于加強對于咨詢單位、承包商及其主要從業人員的監督、檢查和違法違規行為的查處，提高其信用檔案和不良行為信息的真實性，維護市場秩序。

3 結語

政府工程是政府投資的重要組成部分，項目法人或建設單位（簡稱業主）是政府工程的組織者、管理者和第一責任人，業主管理是政府管理的延伸，在工程管理中處于核心地位，起著重要作用。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“發展是黨執政興國的第一要務，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節，要推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，必須堅持守正創新、問題導向、系統觀念，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國。”政府工程業全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和新發展理念，與時俱進、改進觀念、加強管理，努力推動政府工程的高質量發展。